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私人檔案是指私人或私人組織在私務(wù)活動(dòng)中形成的和通過合法途徑所取得的檔案。隨著私人檔案在國家全部檔案中所占比重的快速上升,對(duì)其中具有國家和社會(huì)保存價(jià)值的私人檔案的管理已愈益引起人們的重視,并提至管理日程。在加強(qiáng)相關(guān)法制建設(shè),并通過一些強(qiáng)制行政方式如行政監(jiān)督、行政處罰等來推行的同時(shí),還要注意非強(qiáng)制性行政方式在其中的運(yùn)用。這方面主要就是指檔案行政指導(dǎo)。檔案行政指導(dǎo)是指國家檔案行政管理部門依據(jù)黨的路線、方針、政策和檔案法律法規(guī),對(duì)所轄范圍內(nèi)的檔案事務(wù),通過采取非強(qiáng)制手段,在行政相對(duì)人的同意或協(xié)助下,指導(dǎo)相對(duì)人為或不為一定行為,從而實(shí)現(xiàn)一定檔案行政目的的檔案行政行為。檔案行政指導(dǎo)在檔案工作中的體現(xiàn)主要是業(yè)務(wù)指導(dǎo)。之所以使用“行政指導(dǎo)”而不采用常用的“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”,在于檔案行政指導(dǎo)的主體是檔案行政管理部門,而實(shí)施業(yè)務(wù)指導(dǎo)的不僅有檔案行政管理部門,依據(jù)《檔案法》第七條的規(guī)定,機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機(jī)構(gòu)對(duì)所屬機(jī)構(gòu)的檔案工作同樣有指導(dǎo)的權(quán)力和職責(zé),這也是考慮到更多地從行政層面上來考察。

一、檔案行政指導(dǎo)對(duì)私人檔案管理的意義

這是由私人檔案管理的特殊性和管理現(xiàn)狀決定的。具體而言,有如下幾方面意義:

1.檔案行政指導(dǎo)的積極性可彌補(bǔ)私人檔案管理中的法律缺憾隨著所有制的多元化,《檔案法》也以法律條文的形式將檔案所有權(quán)的多元化確定下來。部分私人檔案作為法定檔案的一個(gè)部分,其管理在檔案法規(guī)中也有所規(guī)定。但是相對(duì)于復(fù)雜的且處于動(dòng)態(tài)形成與流轉(zhuǎn)的私人檔案現(xiàn)狀而言,相關(guān)法規(guī)仍有待建設(shè),諸如私人檔案的法定含義及法律責(zé)任、相關(guān)的制度建設(shè)與權(quán)益保護(hù)等問題。但是法律法規(guī)的制定是個(gè)嚴(yán)肅慎重的過程,其完善也有待時(shí)日,在法學(xué)界就有“立法文件永遠(yuǎn)落后于社會(huì)生活”一說。而在私人檔案管理中存在法律空白和法律低效地帶的情況下,檔案行政指導(dǎo)體現(xiàn)了積極行政的精神,可以及時(shí)靈活地予以調(diào)整,彌補(bǔ)法律手段的不足。此外,它也可使檔案行政管理部門在私人檔案管理的實(shí)際操作過程中發(fā)現(xiàn)問題,探索經(jīng)驗(yàn),從而為法規(guī)的制定與完善提供有益的實(shí)踐依據(jù)。

2.檔案行政指導(dǎo)的非強(qiáng)制性體現(xiàn)了私人檔案管理中的權(quán)益保障檔案行政指導(dǎo)多采用如示范、引導(dǎo)、敦促、建議等柔性的非強(qiáng)制性形式,行政相對(duì)人有自主抉擇的權(quán)力。有時(shí)雖然已有可以做出行政命令行為的情況如強(qiáng)制代管等,可先以檔案行政指導(dǎo)的方式進(jìn)行調(diào)整,如予以告誡等,這比刻板地徑行采用強(qiáng)制性措施的效果可能會(huì)更好。這樣也有利于私人檔案所有者的權(quán)益保護(hù),從而排除抵觸情緒,消除摩擦和沖突,取得私人和私人組織的自覺合作。而且很多私人檔案所有者缺乏相應(yīng)的檔案管理知識(shí)與保管條件,也需要一定的指導(dǎo)?；诖?甚至可以發(fā)展一種增進(jìn)雙方溝通與合作的良好行政關(guān)系,這對(duì)于雙方都有積極的意義。特別是行政領(lǐng)域也逐漸關(guān)注人文精神,開始從命令到服務(wù)行政觀念的轉(zhuǎn)變。檔案行政指導(dǎo)以其民主性、柔和性較大程度地代表了服務(wù)與合作、信任與溝通這一行政領(lǐng)域新的人文精神,這點(diǎn)對(duì)于強(qiáng)化人本管理的私人檔案管理也有著重要意義,從而真正實(shí)現(xiàn)對(duì)人的尊重與激勵(lì)。

3.檔案行政指導(dǎo)的靈活性符合私人檔案管理中的效能原則檔案行政指導(dǎo)有多種方法,如會(huì)議與文獻(xiàn)指導(dǎo)、咨詢與示范指導(dǎo)、集中與個(gè)別指導(dǎo)等,還有各種方式如通知、建議、勸告、鼓勵(lì)等,操作程序簡(jiǎn)便,能及時(shí)靈活處置相關(guān)檔案事務(wù),不直接產(chǎn)生法律后果,可以避免因行政責(zé)任而引起的法律糾紛與行政訴訟,實(shí)現(xiàn)了行政成本的節(jié)省。而且私人檔案管理涉及因素復(fù)雜,管理難度大,行政指導(dǎo)的靈活性優(yōu)勢(shì)在這方面顯露無遺,從而實(shí)現(xiàn)有效靈活的調(diào)控,將微觀管理引到一個(gè)健康有序的發(fā)展軌道上來,這在某種意義上也就達(dá)到了私人檔案宏觀管理的目的,實(shí)現(xiàn)了行政效率的提高。

二、檔案行政指導(dǎo)在私人檔案管理中的具體運(yùn)用

從上述檔案行政指導(dǎo)對(duì)私人檔案管理的意義可以看出,它在私人檔案管理中是大有可為之地的。它從作用上又可以分為規(guī)制性指導(dǎo)、授益性指導(dǎo)和調(diào)整性指導(dǎo)三類。規(guī)制性指導(dǎo)是指為了維護(hù)和增進(jìn)公共利益,對(duì)違反檔案法規(guī)的行為加以規(guī)范和制約的指導(dǎo)。授益性指導(dǎo)是指以幫助和促進(jìn)相對(duì)人自身利益和檔案工作的發(fā)展而進(jìn)行的指導(dǎo)。調(diào)整性指導(dǎo)是調(diào)整相互對(duì)立的當(dāng)事人之間利益關(guān)系的指導(dǎo)。這三類指導(dǎo)形式在私人檔案管理的不同方面有各自側(cè)重和結(jié)合的地方。它們?cè)谒饺藱n案管理中的運(yùn)用具體體現(xiàn)在以下幾方面:

1.對(duì)私人檔案微觀管理的指導(dǎo)這包括對(duì)私人檔案的形成、整理、保管、流轉(zhuǎn)等各方面。在形成方面,應(yīng)有意識(shí)地引導(dǎo)、勸告、說服一些私人或私人組織加強(qiáng)對(duì)所形成檔案的重視,其中尤其要克服私人或私人組織中存在的短期行為,以免造成有價(jià)值檔案的流失;在整理方面,應(yīng)針對(duì)私人檔案形式多樣、不規(guī)范現(xiàn)象突出的情況進(jìn)行建議、引導(dǎo)與示范,可制發(fā)相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)以供參考;在保管方面,可借鑒國外經(jīng)驗(yàn)開展建議幫助制度,向私人檔案所有者包括私人、私人組織提出技術(shù)或經(jīng)濟(jì)上的意見、建議和幫助,如澳大利亞就規(guī)定公共檔案館長(zhǎng)可以以書面通知的形式對(duì)他認(rèn)為必須保存的檔案提出安全保管的意見。此外,由于私人檔案意識(shí)的增強(qiáng),我國私人檔案館有增多的趨勢(shì),對(duì)私人檔案館的指導(dǎo)也應(yīng)成為檔案行政管理部門的一個(gè)工作方面。如芬蘭、意大利就以法律的形式做出以下規(guī)定“根據(jù)私人檔案館向研究界的開放情況,由國家提供財(cái)政幫助用以保護(hù)這些私人檔案?！雹?在流轉(zhuǎn)方面,可通過建議、勸告、協(xié)商、鼓勵(lì)、表彰等方式確認(rèn)相關(guān)的權(quán)利與義務(wù),消除私人檔案所有者的顧慮,促使其向國家檔案館捐贈(zèng)、寄存、代管、出售私人檔案,并通過規(guī)勸、告誡、勸阻等方式避免私人檔案的非法買賣與流動(dòng)。

2.對(duì)私人檔案申報(bào)登記的指導(dǎo)私人檔案管理中應(yīng)考慮逐步建立檔案的申報(bào)登記制度,這可以確保法定檔案的完整與安全,這也是對(duì)其保管、流轉(zhuǎn)等方面進(jìn)行針對(duì)性監(jiān)控的重要條件。國外諸多國家包括發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家,如法國、意大利、斯里蘭卡、黎巴嫩等都規(guī)定了私人檔案的申報(bào)登記制度。我國目前已有一些地方將屬于非國家所有的“對(duì)國家和社會(huì)有保存價(jià)值的”檔案,也即部分私人檔案列入了檔案行政管理部門的監(jiān)管范圍,要求依法予以登記。如《上海市檔案條例》就有相關(guān)規(guī)定,它通過有關(guān)部門提供信息,通知保管屬于重點(diǎn)收集和保管的檔案的法人、其他組織或者個(gè)人,自接到通知之日起六十日內(nèi)向檔案行政管理部門登記,檔案行政管理部門接受登記后,應(yīng)當(dāng)將登記認(rèn)定情況通知相關(guān)的檔案館和檔案保管者。在這一過程中尤其要充分利用行政指導(dǎo)的勸告、建議、鼓勵(lì)、告誡等方式引導(dǎo)所有者依法登記,在登記前及時(shí)將登記手續(xù)通知檔案所有者,并可考慮對(duì)經(jīng)過登記的檔案,國家可提供相關(guān)的代管、咨詢等服務(wù),確保相關(guān)權(quán)益,從而以一定的利益誘導(dǎo)來激勵(lì)所有者對(duì)這一制度的切實(shí)執(zhí)行。

3.對(duì)檔案館接受寄存、捐贈(zèng)、出售私人檔案的指導(dǎo)《檔案法》賦予了國家檔案館在私人檔案流向中的優(yōu)勢(shì)地位,因而對(duì)檔案館的檔案行政指導(dǎo)成為私人檔案管理中不可或缺的一環(huán)。具體可在兩方面發(fā)揮作用:一是可對(duì)檔案館接受寄存、捐贈(zèng)、征集、購買、復(fù)制、利用私人檔案等方面的檔案事務(wù),進(jìn)行政策法規(guī)、方式方法的指導(dǎo);二是可以發(fā)揮檔案行政指導(dǎo)的協(xié)調(diào)規(guī)范作用,就當(dāng)事雙方的利益問題進(jìn)行協(xié)商,諸如私人檔案價(jià)值的判定及所有者的各種權(quán)益保護(hù)包括所有權(quán)、利用權(quán)、隱私權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等。這也可以應(yīng)用到對(duì)檔案中介機(jī)構(gòu)相關(guān)業(yè)務(wù)的指導(dǎo)方面,如私人檔案的寄存、代管等。

4.對(duì)下級(jí)檔案行政管理部門進(jìn)行私人檔案管理時(shí)的指導(dǎo)檔案行政管理部門實(shí)行的是分級(jí)管理,上級(jí)檔案行政部門對(duì)下級(jí)檔案行政部門開展關(guān)于私人檔案的管理活動(dòng)時(shí),也需要進(jìn)行必要的指導(dǎo)。這主要是對(duì)涉及私人檔案管理的各項(xiàng)職能工作的指導(dǎo),如對(duì)下級(jí)檔案行政部門和人員在私人檔案的組織協(xié)調(diào)、調(diào)查研究、監(jiān)督和指導(dǎo)等方面進(jìn)行指導(dǎo),明確指導(dǎo)、監(jiān)督的對(duì)象、依據(jù)與方法,以確保相關(guān)的檔案行政行為符合法治原則。此外,還可通過總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、進(jìn)行培訓(xùn)、召開會(huì)議、典型示范等方式,提高檔案行政人員在私人檔案這一涉及私人利益眾多的復(fù)雜管理領(lǐng)域的業(yè)務(wù)能力。

三、在私人檔案管理中實(shí)施檔案行政指導(dǎo)應(yīng)注意的問題

檔案行政指導(dǎo)盡管在私人檔案管理中具有應(yīng)用面廣,運(yùn)用及時(shí)靈活等優(yōu)勢(shì),但作為一種行政權(quán)力同樣是不能濫用的,必須遵循一定的原則和要求,以確保其實(shí)施的有效性。也惟其如此,檔案行政指導(dǎo)才能發(fā)揮其真正的作用和意義。具體需要注意以下幾方面問題:

1.要完善檔案行政指導(dǎo)相關(guān)制度目前主要應(yīng)考慮完善三方面制度:一是檔案行政信息、告示制度。這方面可考慮將檔案行政指導(dǎo)所依據(jù)的政策法規(guī)公開化,強(qiáng)化信息服務(wù)功能,并將指導(dǎo)的相關(guān)程序、內(nèi)容、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)等科學(xué)化、條文化,這也可實(shí)現(xiàn)相對(duì)人的監(jiān)督。如2000年成都市檔案局就與市工商局聯(lián)合印發(fā)了《成都市私營(民營)企業(yè)檔案管理暫行辦法》,內(nèi)容涵蓋了相關(guān)管理體制與職責(zé)、文件材料的歸檔與要求、檔案的管理與開發(fā)利用等方面。此外,還可考慮在召開檔案工作相關(guān)會(huì)議時(shí)邀請(qǐng)私人和私人組織參加,這也更符合民主自愿原則。二是檔案行政協(xié)調(diào)制度,通過與其他部門的配合來增強(qiáng)指導(dǎo)力度。如安徽省蕪湖市就建立了市非國有企業(yè)檔案工作聯(lián)席會(huì)議制度,成員由工商局、工商聯(lián)和檔案局組成。三是行政獎(jiǎng)勵(lì)制度。檔案行政指導(dǎo)本身就要求有一定的利益誘導(dǎo)機(jī)制為前提。在私人檔案管理過程中,也要充分利用獎(jiǎng)勵(lì)表彰(包括精神上和物質(zhì)上的雙重獎(jiǎng)勵(lì))對(duì)人的激勵(lì)作用。《檔案法》及實(shí)施辦法就將向國家檔案館捐贈(zèng)重要或珍貴檔案作為一種獎(jiǎng)勵(lì)條件。此外,還可以通過對(duì)私人檔案工作進(jìn)行如目標(biāo)考評(píng)、職稱評(píng)定等來調(diào)動(dòng)相對(duì)人的積極性。

2.檔案行政指導(dǎo)要有針對(duì)性,注重指導(dǎo)實(shí)效這是形成私人檔案管理工作良性互動(dòng)局面的保證。而且用指導(dǎo)的實(shí)例作為示范,更容易收到指導(dǎo)實(shí)效。主要有兩方面要求:一是在指導(dǎo)對(duì)象的選擇方面,要求建立在充分的調(diào)查研究之上,有的放矢地進(jìn)行,具體可考慮實(shí)行分類指導(dǎo)和重點(diǎn)指導(dǎo)。二是在指導(dǎo)方式方法的選擇方面。管理不僅是一門科學(xué)也是一門藝術(shù),行政指導(dǎo)也是如此。由于私人檔案牽涉更多的是私人利益,而私人利益很多時(shí)候并不是主動(dòng)與公共利益相一致的,實(shí)施中更要講求方式方法,而檔案行政指導(dǎo)本身靈活的方式方法也提供了多種選擇。超級(jí)秘書網(wǎng)

3.將行政指導(dǎo)與檔案執(zhí)法監(jiān)督結(jié)合起來運(yùn)用由于兩者的實(shí)施主體相同,都是檔案行政管理部門,可謂是“政出一門”,而且實(shí)際工作中很多時(shí)候也是配合進(jìn)行的。因而兩者的結(jié)合運(yùn)用不僅是可行的,也是必要的。通過檔案行政指導(dǎo)可發(fā)現(xiàn)私人檔案中存在的與檔案法規(guī)相違背的問題,并先以行政指導(dǎo)的非強(qiáng)制性方式加以調(diào)整,再執(zhí)行剛性的執(zhí)法監(jiān)督檢查,共同達(dá)到行政目標(biāo)。同時(shí)也可以通過行政執(zhí)法監(jiān)督發(fā)現(xiàn)實(shí)際中需要檔案行政指導(dǎo)行為介入的各個(gè)方面,從而推動(dòng)檔案行政指導(dǎo)的進(jìn)行,此外,在這一過程中還可以實(shí)現(xiàn)對(duì)檔案行政指導(dǎo)的監(jiān)督,防止將檔案行政指導(dǎo)異化為行政命令、行政處罰的情形。而這與強(qiáng)調(diào)國家對(duì)私人檔案適度干預(yù)的原則也是一致的。

4.注意行政成本效益原則相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間以來,在檔案工作實(shí)施達(dá)標(biāo)升級(jí)的過程中,檔案行政部門對(duì)有關(guān)單位進(jìn)行指導(dǎo)時(shí),過于具體以至陷入瑣碎的事務(wù)中,影響了宏觀管理的進(jìn)行。這對(duì)開展私人檔案管理中的檔案行政指導(dǎo)時(shí)也應(yīng)當(dāng)引以為戒,應(yīng)逐漸弱化微觀管理,強(qiáng)化宏觀管理。要改革檔案行政指導(dǎo)模式,適當(dāng)將事務(wù)性指導(dǎo)如私人檔案微觀管理中整理、鑒定、保管等方面的技術(shù)性事務(wù)外包給社會(huì),交給檔案中介組織來做,從而實(shí)現(xiàn)行政效率的提高與行政成本的降低,而這也更符合政府“小機(jī)構(gòu)、大社會(huì)”的行政改革方向。

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