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論文摘要:本文從對政府管理創(chuàng)新行為的來涯分析入手，旨在對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的創(chuàng)新機(jī)遇和方法進(jìn)行總結(jié)和闊述，使之引入到政府管理的分析框架中去，并進(jìn)一步探計(jì)政府管理創(chuàng)新的原則與目標(biāo)，檢討政府管理創(chuàng)新過程中的實(shí)踐偏差，以期規(guī)范政府管理的創(chuàng)新行為。

論文關(guān)鍵詞:創(chuàng)新;來源;原則;目標(biāo)

很少有其它一些主題像創(chuàng)新一樣受到社會科學(xué)家、管理者以及公共政策制定者們?nèi)绱硕嗟闹匾?。這里所謂的創(chuàng)新，是指“建立一種新的生產(chǎn)函數(shù)，即實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的一種從未有過的新組合”，它是整個(gè)組織在社會、經(jīng)濟(jì)和政治方面產(chǎn)生變革的發(fā)動機(jī)。從總體上看，創(chuàng)新是一個(gè)連續(xù)不斷的過程，它不僅是指科技的創(chuàng)新，更包括體制與機(jī)制的創(chuàng)新。

事實(shí)上，公共領(lǐng)域中的政府與私人市場中的企業(yè)，作為社會系統(tǒng)生成的兩種組織，有許多共同之處。如何對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的創(chuàng)新機(jī)遇和方法進(jìn)行系統(tǒng)的總結(jié)和闡述使之應(yīng)用到政府管理的領(lǐng)域中去，本身就是一個(gè)艱巨的創(chuàng)新，如何理解這些共同屬性，更是我國公共管理改革中面對的重大間題。

一、政府管理創(chuàng)新行為的來源探析

創(chuàng)新要從透徹地思考創(chuàng)新機(jī)會的來源做起。任何現(xiàn)有的均衡都不是永久不變的，與私人市場中的企業(yè)一樣，如果出現(xiàn)生產(chǎn)技術(shù)變化，組織內(nèi)部的變化或由于法律政治情況變化而引起社會政治環(huán)境變化，那么現(xiàn)有的均衡就會被破壞，政府就不得不面臨新的創(chuàng)新挑戰(zhàn)。

諾斯和戴維斯在其重要代表作《制度變革與美國經(jīng)濟(jì)增長)中提出了影響創(chuàng)新的三個(gè)重要因素:一是市場規(guī)模的變動，能夠改變一定制度安排下的收益和成本;二是生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展能夠改變現(xiàn)存條件下成本和收益之比，從而引起對創(chuàng)新的需要;三是由于一定的社會集團(tuán)對白己收入的預(yù)期發(fā)生變化.從而引起他們對現(xiàn)存條件下成本和收益之比的看法作普遍的修正。

諾斯和戴維斯的創(chuàng)新理論重視制度需求所帶來的創(chuàng)新，而忽略了對其它要素的分析并過于宏觀。通過借用對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的創(chuàng)新機(jī)遇和方法進(jìn)行系統(tǒng)的總結(jié)和闡述、我們還可以更具體地提出7個(gè)創(chuàng)新機(jī)會的來源。作為政府系統(tǒng)化創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)型管理的重心;.

1.意外情況。意外情況包含意外的成功與失敗兩種情況，尤其在管理者已經(jīng)形成定型經(jīng)驗(yàn)及思維方式的前提下，這兩種情況都要特別引起管理者的重視。對于意外成功的忽視.通常是由于管理者缺乏靈敏的判斷力，甚至于根本沒有注意到已經(jīng)初步取得的成功。而對于意外的失敗，則可以分為兩種情況:一種是由于各種可批評的因素造成的，這種失敗如規(guī)劃不周、執(zhí)行不力等，更多的是需要從過程中進(jìn)行反思;而第二種失敗，即那種經(jīng)過了精心策劃、周密準(zhǔn)備、小心執(zhí)行卻依然歸于失敗的情況，則反映了變化了的實(shí)際，往往意味著創(chuàng)新機(jī)會的來臨。

2.缺乏協(xié)調(diào)。缺乏協(xié)調(diào)，指的是事物的應(yīng)然狀態(tài)與實(shí)然狀態(tài)之間的矛盾。管理大師杜拉克曾將不協(xié)調(diào)分為以下幾種類型;(1)一個(gè)產(chǎn)業(yè)(或公共服務(wù)領(lǐng)域)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀之間存在的不協(xié)調(diào);(2)一個(gè)產(chǎn)業(yè)(或公共服務(wù)領(lǐng)域)的現(xiàn)狀與設(shè)想之間存在的不協(xié)調(diào):(3)一個(gè)產(chǎn)業(yè)(或公共服務(wù)領(lǐng)域)的付出與價(jià)值和客戶的期望之問存在的不協(xié)調(diào);(4)程序的節(jié)奏或邏輯的內(nèi)部不協(xié)調(diào)。④這里需要特別重視到，有些情況從各個(gè)部分的角度來看，可能都是有根據(jù)的、合理的，但放在一起就有可能出現(xiàn)不協(xié)調(diào)。管理過程中的不協(xié)調(diào)往往并不是細(xì)小難查的，對它們的發(fā)現(xiàn)正是我們創(chuàng)新的一個(gè)源泉。

3.程序需要。這里所說的程序需要，是指在某項(xiàng)公共服務(wù)的提供過程中，發(fā)現(xiàn)的某些明顯薄弱的環(huán)節(jié)，它們造成程序當(dāng)中的梗阻或關(guān)鍵困難，使目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。因此，改變這種環(huán)節(jié)，就成為規(guī)則運(yùn)行的迫切需要卜即程序創(chuàng)新的需要。根據(jù)程序需要的成功創(chuàng)新，有5個(gè)基本要素:(1)一個(gè)獨(dú)立程序;(2)一個(gè)薄弱或欠缺的環(huán)節(jié);(3)一個(gè)清晰、明確的目標(biāo):(4)解決方案的規(guī)則可以清晰地加以規(guī)定;(5)具有可行性。⑤程序創(chuàng)新既需要直覺或經(jīng)驗(yàn)，也需要憑借邏輯推理。以利于創(chuàng)新的產(chǎn)生。

4.市場結(jié)構(gòu)。市場結(jié)構(gòu)包括市場中相互竟?fàn)帍S商的數(shù)量、廠商的相對規(guī)模(集中程度)、技術(shù)和成本條件以及廠商進(jìn)入和退出行業(yè)的難易程度等因素。此外，不同的行業(yè)具有不同的結(jié)構(gòu)，這些結(jié)構(gòu)也影響著管理者制定的決策。市場規(guī)模的擴(kuò)大或縮小對制度需求產(chǎn)生影響，具體表現(xiàn)在(1)市場規(guī)模的擴(kuò)大.固定成本可以通過較多的交易收回，這樣，固定成本就成為創(chuàng)新的一個(gè)較小障礙;(2)市場規(guī)模的擴(kuò)大使一些和規(guī)模經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的制度安排得以創(chuàng)新;(3)市場規(guī)模的擴(kuò)大使得一些制度的運(yùn)作成本大大降低。⑥此外，我們還應(yīng)該看到，產(chǎn)業(yè)和市場盡管表面上看起來挺穩(wěn)定，但事實(shí)上其結(jié)構(gòu)卻十分脆弱，時(shí)時(shí)刻刻面對著各種各樣的沖擊周而時(shí)時(shí)蘊(yùn)藏著創(chuàng)新的機(jī)會

5.人口變化。在所有外部環(huán)境中，人口變化是最清晰易辨的。人口變化不僅僅是人口數(shù)量的問題，更是結(jié)構(gòu)、質(zhì)量的變化。其主要的研究挑戰(zhàn)有:(1)確定人口變化在各經(jīng)濟(jì)部門與社會群體中聽權(quán)重大小;(2)確定社會各系統(tǒng)對人口變化的敏感度;(3)分析其他因素對人口變化的可能響應(yīng)，研究這些響應(yīng)的效率、代價(jià)以及領(lǐng)域范圍;(4)解釋其他因素與人口變化相互作用之后的社會過程與驅(qū)動機(jī)制。無疑，它對于政府管理的行政環(huán)境具有極大重要性，對政府的管理創(chuàng)新具有極大的影響。

6認(rèn)識變化。任何變化都有相對和絕對之分，在事實(shí)本身并沒有改變的情況下，原有認(rèn)識的含義卻可能發(fā)生改變;在事實(shí)是往好的方向發(fā)展的同時(shí)，原有認(rèn)識的含義卻可能發(fā)生反方向的改變。正如經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不一定帶來民眾滿意度的同步提高那樣，認(rèn)識與事實(shí)之間的相對分離，會導(dǎo)致所造成的結(jié)果也不大一樣，因此這里就存在一個(gè)重大的創(chuàng)新挑戰(zhàn)。

7知識發(fā)展。固然說創(chuàng)新創(chuàng)造出的是新財(cái)富或行動的潛力，而不是新的知識，但卻不能反過來說新的知識不會導(dǎo)致新的創(chuàng)新。知識經(jīng)濟(jì)的興起是近年來世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的顯著特點(diǎn)之一，雖然還只是剛剛起步，但誰也無法阻擋它的步伐。知識經(jīng)濟(jì)最終將造就一個(gè)怎樣的未來世界，我們還不能準(zhǔn)確地預(yù)知，但可以肯定，知識經(jīng)濟(jì)的興起和發(fā)展，對人類社會的生存和發(fā)展，必將帶來深刻的影響.對政府管理更是一個(gè)嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

上述前3種創(chuàng)新機(jī)會的來源，通常只顯露在公共組織內(nèi)部，而后4種創(chuàng)新機(jī)會來源則是外部的。當(dāng)前政府作為最重要的公共眼務(wù)機(jī)構(gòu)而存在，并且統(tǒng)治著社會、政治和經(jīng)濟(jì)的各個(gè)領(lǐng)域。如果它不能首先進(jìn)行創(chuàng)新.社會其他組織就很難進(jìn)行有效的創(chuàng)新，而將被大政府這個(gè)“肌肉”發(fā)達(dá)的巨人所窒息。因此而對變化，政府管理就只有創(chuàng)新。

二、政府管理創(chuàng)新行為的原則探析

影響創(chuàng)新的有外在與內(nèi)在的各種因素，那么在各種各樣的創(chuàng)新機(jī)會面前，政府管理創(chuàng)新行為應(yīng)當(dāng)遵循些什么樣的原則呢?安格爾認(rèn)為一般人都具有創(chuàng)造和創(chuàng)新的能力與潛力，這一潛能的真正實(shí)現(xiàn)要看組織中的創(chuàng)新管理能否引導(dǎo)并保障個(gè)體進(jìn)行創(chuàng)新?，F(xiàn)有組織在創(chuàng)新上的最大障礙，可能就是不愿拋棄過去，因此有系統(tǒng)地拋棄過去就顯得更為重要。在這個(gè)過程中，政府管理創(chuàng)新行為應(yīng)特別遵循以下原則:

1.積極調(diào)查而不要消極坐等。創(chuàng)新既是理性認(rèn)識，也是感知認(rèn)識，創(chuàng)新過程木身的發(fā)展是高度不確定的、模糊的和高風(fēng)險(xiǎn)的。它的第一步是尋求創(chuàng)新機(jī)會尋求機(jī)會就要先了解實(shí)際。但是通常的政府管理者，往往是坐下來做更多的研究和分析，這種反應(yīng)是錯(cuò)誤的。政府應(yīng)該向企業(yè)家那樣，不能消極坐等創(chuàng)新機(jī)會的出現(xiàn)，而應(yīng)該積極調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)它。特別是當(dāng)全神貫注的工作不僅沒能使情況好轉(zhuǎn)，反而使之變糟時(shí)，重新把重點(diǎn)放在新發(fā)現(xiàn)的可能產(chǎn)生收獲的領(lǐng)域，往往能夠事半功倍。

調(diào)查中要特別注意的是托內(nèi)斯基和弗雷西爾曾指出在創(chuàng)新研究中普遍存在著的這樣一種偏見:“創(chuàng)新常常被視為好的事物，認(rèn)為這一新思想必然有用的—能獲利的、建設(shè)性的或是可用于解決問題。被感覺沒有什么有用性的新思想通常不被叫做創(chuàng)新，而稱為謬誤?！钡聦?shí)上，由干一種創(chuàng)新想法的有用性只有經(jīng)過全面實(shí)施之后才能加以確定，因此“不可能在開始時(shí)就確定哪些想法是‘創(chuàng)新’或者‘謬誤’，于是創(chuàng)造激勵(lì)和保障組織成員積極創(chuàng)新的條件就具有非常重要的意義?！?/p>

2.順勢利導(dǎo)而不要人為抵觸。任何創(chuàng)新都代表著不遵從慣常標(biāo)準(zhǔn)的舉措，夸張一些講，創(chuàng)新就等同于不合法或不一致的表現(xiàn)形式，其嶄新的思想是對現(xiàn)有觀念和實(shí)踐的挑戰(zhàn)，因而一項(xiàng)創(chuàng)新思想的采納就意味著組織中的一項(xiàng)重要挑戰(zhàn)。同市場中的一般商家埋怨顧客“不理智”或“不懂行”一樣，當(dāng)政府的供給與民眾的需求產(chǎn)生偏差時(shí)，政府也常常表現(xiàn)出其特有的傲慢、強(qiáng)硬以及武斷。

如果過分地強(qiáng)調(diào)管理工作中的按條規(guī)辦事，以原有制度為基準(zhǔn)的原則，表現(xiàn)出做事機(jī)械，不管人的主觀能動性。往往可能導(dǎo)致失敗。然后，它很有可能就因此而失去了一個(gè)非常具體的、成功機(jī)會極高的創(chuàng)新機(jī)會。這條原則更重要的是讓我們明白，當(dāng)各種條件具備的時(shí)候，不光是提供了一次創(chuàng)新的機(jī)會，而且必須順勢利導(dǎo)去創(chuàng)新.否則不但會失去機(jī)會，而且可能使自己在競爭中處于落后的不利地位。

3.力求簡單而不要強(qiáng)調(diào)復(fù)雜。這條原則是“思維經(jīng)濟(jì)原則’.和規(guī)律統(tǒng)一性的體現(xiàn)。(老子)說:“治大國若烹小鮮”。理性的政治過程，就是在目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的兩點(diǎn)之間，找到一條既短又好的直線。在任何社會里，政治管理都是為了實(shí)現(xiàn)一定目標(biāo)而對實(shí)現(xiàn)目標(biāo)過程施加的必要的影響，任何超出這個(gè)意義的舉措，都是多余的。因此對于政治過程(包括管理創(chuàng)新)來說，應(yīng)該經(jīng)?？紤]的是:哪些環(huán)節(jié)是多余而可以減去的?哪些是可以再作刪繁就簡的?盡可能減少政治花費(fèi)，降低政治成本，盡量刪減不必要的累贅。應(yīng)該相信，在任何社會，繁雜并不比簡約好。

因此，創(chuàng)新要有效，必須簡單。凡是有效的創(chuàng)新都簡單得驚人，簡單才是一項(xiàng)創(chuàng)新所迫求的最高層次。事實(shí)證明“建立在一個(gè)容易加以界說的簡單原則或?qū)W說之上的政府。雖然不是最好的政府，但無疑是最強(qiáng)大和最長命的政府?！边^多過雜過繁的管理投入除了對“自發(fā)社會秩序”構(gòu)成不必要的千預(yù)、使社會生活增加許多不必要的負(fù)擔(dān)外，還很有可能存在各種非理性的“病灶”因素。

4.清晰定位而不要模栩不清。政府戰(zhàn)略管理思維首先是定位思維，定位思維是要明確現(xiàn)在的出發(fā)地和將來的目的地，它包括了發(fā)展目標(biāo)定位、出發(fā)點(diǎn)定位以及資源、能力和知識的定位等。凡是成功的創(chuàng)新必須要有這個(gè)準(zhǔn)確定位的原則，要透徹地思考，并應(yīng)當(dāng)以其具體要求為目標(biāo)。定位清楚了以后，這時(shí)就有可能會發(fā)現(xiàn)能量缺口，由能量缺口再引申出新的創(chuàng)新機(jī)會。

政府定位不清，將會給政府自身和社會經(jīng)濟(jì)各方面造成不良的后果，當(dāng)前政府定位存在的間題主要有(1)職責(zé)內(nèi)角色定位與職責(zé)外角色定位錯(cuò)位;(2)主要角色定位與次要角色定位錯(cuò)位;(3)新體制下的角色定位與舊體制下的角色定位錯(cuò)位。當(dāng)前政府管理創(chuàng)新行為的定位應(yīng)是職能管理和協(xié)調(diào)服務(wù)并重，但人們并不容易真正地了解和認(rèn)識到這一點(diǎn).有時(shí)對于管理職能過于偏重.有時(shí)又過分地強(qiáng)調(diào)服務(wù)取能，模糊導(dǎo)致不能準(zhǔn)確地把握行政管理創(chuàng)新的定位，從而使行政管理創(chuàng)新的目的和目標(biāo)不明確，也就容易造成管理者和被管理者(或服務(wù)者和被服務(wù)者)之間產(chǎn)生誤會和不理解、不信任。

三、政府管理創(chuàng)新行為的目標(biāo)探析

通過前面兩部分的分析，我們從理論上對可能影響政府管理創(chuàng)新的機(jī)會來源和政府管理創(chuàng)新行為所應(yīng)遵循的原則做了一番分析，在此基礎(chǔ)上，我們進(jìn)一步在實(shí)踐層面上，明晰如何建構(gòu)有利于政府管理創(chuàng)新的互動組織結(jié)構(gòu)和目標(biāo)分析。

政府效能的高低對于國家的發(fā)展是至關(guān)重要的.。政府和市場、社會的互動是推動社會發(fā)展的動力。因此，只有對政府、企業(yè)、社會與其他主體、各種成員的相互關(guān)系加以調(diào)整，構(gòu)建政府、企業(yè)、社會三者良性互動的環(huán)境，政府創(chuàng)新行為才能規(guī)范化發(fā)展。我們必須實(shí)現(xiàn)政府主休地位泛化部分的退出和讓渡，致力于政府與市場，政府與企業(yè)，政府與社會之間良性互動狀態(tài)的構(gòu)建。

1.通過管理創(chuàng)新行為，處理好政府與市場的關(guān)系?！罢褪袌龆紩ъ`，兩者是雖不完普卻不可或缺的選擇”，...市場失靈而直接訴諸政府的做法雖然注意到了市場失靈問題可以交往交給政府解決，卻忽略了政府也具有類似于市場失靈的皮古離差(PigovianDiveB}cies)即外部效應(yīng)問題...由于市場以利潤和競爭為基礎(chǔ)，在資源配置方面優(yōu)于政府蒼政府以權(quán)力為基礎(chǔ)，在規(guī)范市場和公平方面優(yōu)于市場。因此處理好兩者之間的關(guān)系，必須是“讓有效的政府管理有效彌補(bǔ)失效的市場”，即凡是市場能夠做的事都讓位給市場.凡是市場能夠自行調(diào)節(jié)的事，都由企業(yè)自行決定。要“從全能政府走向有限政府，在培育市場的同時(shí)逐步從市場中撤退，將作用重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)移到維持市場規(guī)范，創(chuàng)造一個(gè)有效率的市場上;將作用方式從直接的干預(yù)轉(zhuǎn)移到提供服務(wù)上來?！背壝貢W(wǎng)

2通過管理創(chuàng)新行為，處理好政府與企業(yè)的關(guān)系。我國原有經(jīng)濟(jì)體制的主要弊端之一，是政企職貴不分，或者說是政府和企業(yè)角色混淆，職能錯(cuò)位。在市場經(jīng)濟(jì)建立以后，自由競爭是市場經(jīng)濟(jì)的準(zhǔn)則，這必然要求企業(yè)作為獨(dú)立法人資格進(jìn)入市場。企業(yè)面對激烈的市場競爭企業(yè)必須有靈活的應(yīng)變能力，要有自主權(quán)和自決僅，如果缺乏這些條件便難以形成真正的市場競爭力。加入WT()后，中國基于自己特殊的國情，更需要實(shí)現(xiàn)政企分開，集中搞好宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，從原來直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營行為的“運(yùn)動員”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)員”。這有利于增強(qiáng)企業(yè)的活力與競爭力，亦有利于加強(qiáng)政府的廉政建設(shè)。總之，以有利于微觀運(yùn)行為特征的整體性設(shè)計(jì)是我國政府管理創(chuàng)新所不能逃避的貴任。

3通過管理創(chuàng)新行為，處理好政府與社會的關(guān)系。政府社會管理職能是有限度的，政府首先應(yīng)管理好社會依靠自身力量無法解決的何題，應(yīng)還權(quán)于社會。政府向社會轉(zhuǎn)移職能的范圍和進(jìn)程不僅是自身職能定位的問題，還取決于社會自身的自治能力。社會各種公共服務(wù)組織尤其是NCO(非政府組織)，做為社會利益關(guān)系日趨多元化和復(fù)雜化的要求和產(chǎn)物，其今后的發(fā)展將對政府職能的轉(zhuǎn)變起到重要的作用。在政府職能轉(zhuǎn)變過程中，從政府轉(zhuǎn)移出來的職能有一部分就需要相應(yīng)的社會中介組織來承擔(dān)，而且社會中介組織的數(shù)量多少、種類多少、完善與否成為政府職能能否順利實(shí)現(xiàn)的先決條件。因此要大力發(fā)展創(chuàng)新數(shù)量更多、種類更全、規(guī)模健全、配套的社會中介組織來承擔(dān)轉(zhuǎn)移出來的職能，從而推動政府職能的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府與社會兩種資源的合理配置，這也是今后發(fā)展的一個(gè)趨勢。