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我國的勞動教養(yǎng)制度目前面臨著諸多問題和矛盾，而幾乎所有的問題和矛盾又都和立法有關(guān)，勞動教養(yǎng)制度至今未能產(chǎn)生一部集實體、程序、組織為一體的法律，實在是難以符合我國依法治國的目標要求和現(xiàn)實需要。立法的滯后，已使得勞動教養(yǎng)制度存在的合理性受到懷疑。（注：參見沈俊福：《關(guān)于廢除勞動教養(yǎng)制度的思考》，載《法學(xué)》1999年第7期。）《立法法》的出臺和施行，更是加重了這種懷疑。人們進而懷疑起勞動教養(yǎng)制度的合法性。因為《立法法》第8條第5款明確

對于勞動教養(yǎng)制度至今只有行政法規(guī)而沒有“法律”，在實踐中其效力、權(quán)限不夠的現(xiàn)實，我們有些同志有不同看法：他們認為1957年頒布的《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》是經(jīng)全國人大常委會通過的，因此，這個決定就不是單純的“法規(guī)”而是“法律”。這種觀點是不正確的，因為這個決定的制定主體是國務(wù)院而非全國人大，以國務(wù)院的名義制訂的只能是行政法規(guī)而不可能是“法律”。而且，根據(jù)當(dāng)時的憲法、那時的全國人大常委會也無權(quán)制定法律。我國1954年第一部憲法規(guī)定：“中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)”，“全國人民代表大會是行使國家立法權(quán)的唯一機關(guān)”，全國人民代表大會“修改憲法”、“制定法律”。那時我國的立法體制高度集中，立法權(quán)掌握在全國人大一個機關(guān)手中，全國人大常委會并沒有國家立法權(quán)，因此，由不具有國家立法權(quán)的機關(guān)通過的行政法規(guī)也不可能上升為法律。（注：參見喬曉陽主編《立法法講話》，中國民主法制出版社，2000年4月第1版第10頁。）《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)的決定》尚且如此，那些未經(jīng)過人大常委會批準的《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)的補充決定》，《國務(wù)院關(guān)于將強制勞動和收容審查兩項措施統(tǒng)一于勞動教養(yǎng)的通知》，《公安部勞動教養(yǎng)試行辦法》等等，更是屬于行政法規(guī)和部門規(guī)章，依據(jù)這些行政法規(guī)和部門規(guī)章去操作勞動教養(yǎng)這一“限制人身自由的強制措施和處罰”，顯然和《立法法》、《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定處于一種沖突之中。

但是，說勞動教養(yǎng)制度沒有法似乎又有些絕對，我國的有些單行性法律也提到了勞動教養(yǎng)。如《全國人大常委會關(guān)于禁毒的決定》第8條規(guī)定：“吸食、注射成癮的，除依照前款規(guī)定處罰外，予以強制戒除，進行治療，教育。強制戒除后又吸食、注射的，可以實行勞動教養(yǎng)，并在勞動教養(yǎng)中強制戒除”?！吨伟补芾硖幜P條例》第32條規(guī)定：（一）、賭博或者為賭博提供條件的；（二）、制作、復(fù)制、出售、出租或者傳播淫書、淫畫、淫穢錄相或其他淫穢物品的，……或者依照規(guī)定實行勞動教養(yǎng)。”《全國人大常委會關(guān)于嚴禁的決定》第4條規(guī)定：“對、的可以由公安機關(guān)會同有關(guān)部門強制集中進行法律、道德教育和生產(chǎn)勞動、使之改掉惡習(xí)，期限為6個月至兩年?！边@些單行性法律中都有關(guān)于勞動教養(yǎng)的規(guī)定，但都是指的勞動教養(yǎng)的“用”，對勞動教養(yǎng)的“體”的規(guī)定則沒有。從《立法法》第8條關(guān)于“限制人身自由的強制措施和處罰”，“只能制定法律”的本義理解，這種“法律”應(yīng)是由“體”及“用”，“體”“用”結(jié)合，重點在“體”的法律，是如同《監(jiān)獄法》、《治安管理處罰條例》那樣的有實體、有程序的法律，正是在這個意義上，我們才說勞動教養(yǎng)制度至今無“法”。

《立法法》的出臺，使得勞動教養(yǎng)制度面臨“有法則存、無法則廢”的境地，立法已成了關(guān)系勞動教養(yǎng)制度生死存亡的迫在眉睫的問題。人們不禁要問，勞教立法和監(jiān)獄立法幾乎同時著手進行，可《監(jiān)獄法》出臺已逾6年，在司法實踐中發(fā)揮了相當(dāng)積極的作用，而勞教立法則始終是“只聽樓梯響，不見人下來”。這說明，勞教立法比監(jiān)獄立法面臨的問題更多，難度更大，立法的條件還不成熟。所謂“立法條件不成熟”，既包括實踐上的不成熟，也包括認識上的不成熟。我國立法機關(guān)對立法的原則是：立法條件成熟，才能制定法律，否則決不能制定法律，因為在“不成熟”條件下制定的法律、不可能對實踐產(chǎn)生有效的實際的影響。在關(guān)系到勞動教養(yǎng)的諸多“不成熟”中，勞動教養(yǎng)制度在法理、理念和程序等重大問題上存在著重大問題，這些問題不解決，勞動教養(yǎng)無法立法。換句話說，勞動教養(yǎng)立法的難易程度和進展程度在很大程度上取決于這些問題的解決。因此，我認為：法理、理念、程序是勞教立法的必解之結(jié)。

一、勞動教養(yǎng)的法理問題

幾十年來，支持我國勞動教養(yǎng)制度存在和發(fā)揮作用的理由有如下幾條：(1)勞動教養(yǎng)是具有中國特色的懲治違法犯罪的法律制度；(2)勞動教養(yǎng)的作用是管理《刑法》和《治安管理懲罰條例》之間的“中間地帶”的違法犯罪；(3)勞動教養(yǎng)的對象是“罪行輕微”的違法犯罪分子，由于他們“不夠或不追究刑事責(zé)任”，對他們?nèi)粲枰孕淌绿幜P，則顯得過重，若予以治安拘留，又顯得太輕，而勞動教養(yǎng)對這些人則是度身定制，不輕不重，罰當(dāng)其罪（過）。（注：參見《勞動教養(yǎng)基礎(chǔ)知識》，群眾出版社1990年第1版，第1頁，第13頁，第40頁。）

以上幾條理由，多年來我們一直是這樣接受并堅持的。但正如培根所言，“熟知非真知”。對這幾條理由深究下去，就會發(fā)現(xiàn)其存在著嚴重的法理問題，很難站住腳。首先，說勞動教養(yǎng)是“具有中國特色的法律制度”，而這種“中國特色”，又僅僅是指中國有而外國無，是“中國獨制”。但是，判斷一個事物是否先進，其評價標準不應(yīng)是看其是否“獨制”，獨創(chuàng)的東西未必就一定是好東西。如、，都是中國獨創(chuàng)，但并不是好東西。對勞動教養(yǎng)制度的評價，只能依據(jù)同志提出的“三個代表”。而勞動教養(yǎng)制度目前問題多多，惹人詬病，還無法體現(xiàn)出“三個代表”的性質(zhì)和要求。還有，目前國內(nèi)法的國際化己成為世界潮流，國際公認的法律原則越來越成為多國立法的淵源，即所謂“和國際接軌”。中國加入越來越多的國際組織和國際公約，其遵循的標準不在于中國的法律有多么獨特，而在于中國接受了多少國際公認的原則，目前勞動教養(yǎng)制度有許多做法不被國際社會所接受，這是勞教立法的一大障礙。其次，說勞動教養(yǎng)管的是《刑法》和《治安管理處罰條例》之間的“中間地帶”的違法犯罪，其法理上的前提是：《刑法》和《治安管理處罰條例》之間客觀存在著這樣的“中間地帶”。因為如果沒有“中國地帶”，勞動教養(yǎng)制度就會顯得多余。如果有“中間地帶”，那么解決的方法是要么修改《刑法》或《條例》，要么讓勞動教養(yǎng)插足其間。我國的《刑法》經(jīng)過1997年的大修改，似乎并沒有認識到有什么“空白”存在?！缎谭ā诽幚矸缸?，《治安管理處罰條例》處理違法，二者在后面的規(guī)定上是涇渭分明?！缎谭ā芬?guī)定的最低刑罰是拘役一個月，《治安管理處罰條例》規(guī)定的最高行政處罰是拘留15天，二者在量的銜接上是天衣無縫。它們之間已經(jīng)在質(zhì)和量兩方面形成了和諧統(tǒng)一，科學(xué)過度的關(guān)系。并不存在什么“中間地帶”需要處理“違法”又處理“犯罪”甚至4年的勞動教養(yǎng)去填補。這樣看來，這個理由也不能成立。第三，該勞動教養(yǎng)的對象是“罪行輕微，尚不夠刑事處罰”的違法犯罪分子，這句話本身就存在嚴重的法理問題。因為，“罪行輕微”的前提是一種有罪認定。我國《刑事訴訟法》第12條規(guī)定：“未經(jīng)人民法院依法判決，對任何人都不得確定有罪”。這個規(guī)定其實昭示的是國際上普遍遵循的“無罪推定”的法律原則。根據(jù)這一規(guī)定，能夠作出有罪認定的主體只能是“人民法院”，程序必須是“依法判決”，而這兩個必備條件現(xiàn)行勞動教養(yǎng)制度都不具備。《刑事訴訟法》第15條第1款規(guī)定：“情節(jié)顯著輕微，危害不大，不認為是犯罪”。既然“不認為是犯罪”，就意味著最輕的刑罰——拘役一個月也屬多余，在這里，我國刑事法律顯示了它寬大的一面，也體現(xiàn)了對司法資源的節(jié)約?？墒?，現(xiàn)行勞動教養(yǎng)制度卻要對這些“不夠或不予刑事處罰”的違法犯罪分子予以勞動教養(yǎng)。而勞動教養(yǎng)的最低期限是一年，也就是說：“不夠”或“不予”拘役一個月的人卻可以被決定勞動教養(yǎng)1至3年，二者孰重孰輕，自不待言，以行政處罰的嚴苛來體現(xiàn)刑事處罰的寬大，這種顯失公平的做法在法理上實難找到合理之處，更談不上對司法資源的節(jié)約。如果我國《刑法》規(guī)定的起刑點是3年以上有期徒刑，那么“中間地帶”說“罪行輕微，不夠或不予刑事處罰”說就可以部分地找到其存在的合理性，可是我國的《刑法》并非只規(guī)定重罪和重刑，它也規(guī)定輕罪和輕刑，在我國的司法實踐中，一個月至半年的拘役刑，3個月至2年的管制刑，它是作為《刑法》規(guī)定的主刑，但很少被使用，這和勞動教養(yǎng)的大量被使用是相輔相成的，所謂“中間地帶”，其實是《刑法》出讓的，是勞動教養(yǎng)占了《刑法》的地盤。

勞動教養(yǎng)制度還有一些具體的規(guī)定反映了其法理上的問題。勞動教養(yǎng)的適用受到戶籍、國籍的限制。大中城市、鐵路沿線以外的廣大農(nóng)村的居民不可以收容勞教，外國人，華僑，港澳臺同胞不可以收容勞教。如此一來，在法律面前人人平等這一最基本的憲法原則就受到破壞。1992年5月27日公安部《關(guān)于對外國人和華僑，港澳臺同胞不得實行收容審查和勞動教養(yǎng)的通知》指出：“為了保證公安機關(guān)在辦理境外人員違法犯罪案件中嚴格依法辦事，現(xiàn)決定：對外國人（含無國籍人）和華僑、港澳臺同胞在大陸有違法犯罪行為……也不許可作勞動教養(yǎng)處理”。為什么對外國人“不許可作勞動教養(yǎng)處理”就可以“保證公安機關(guān)依法辦事”？那么照此邏輯，對中國人可以作勞動教養(yǎng)處理，是不是就不必“保證公安機關(guān)嚴格依法辦事”？在適用法律上，我國的刑事法律就沒有戶籍、國籍的特殊規(guī)定，《刑訴法》第6條規(guī)定：“對于一切公民，在適用法律上一律平等，在法律面前，不允許有任何特權(quán)”。第16條規(guī)定：“對于外國人犯罪，應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，適用本法的規(guī)定”。勞動教養(yǎng)由于戶籍、國籍的一些特殊規(guī)定，造成了其本身有很多“空白”，這樣一來，即使《刑法》和《治安管理處罰條例》真的有“中間地帶”要填補，勞動教養(yǎng)制度也難當(dāng)此任。法理上的這些問題不解決，勞動教養(yǎng)制度立法就無從談起。

二、勞動教養(yǎng)的理念問題

“理念”指的是奠基于人類文明和社會進步基礎(chǔ)之上的對某種事物或現(xiàn)象的觀念體系。理念是種形而上的東西，但它又貫穿于事物的方方面面決定著事物的發(fā)展方向。勞動教養(yǎng)制度至今不能立法，和其缺乏一貫的系統(tǒng)的能夠體現(xiàn)現(xiàn)代法治精神的“理念”不無關(guān)系。因此，確立勞動教養(yǎng)制度的現(xiàn)念是勞動教養(yǎng)立法的思想基礎(chǔ)，這種理念或觀念體系的主要內(nèi)容為：

法治的理念：首先要樹立法律至上的理念，勞動教養(yǎng)制度誕生于50年代，是新生的政權(quán)“治亂世”用的“重典”，因此帶有相當(dāng)深刻的“人治”的烙印。有關(guān)勞動教養(yǎng)的法規(guī)不論在內(nèi)容上，還是形式上都不象法律、而象政策。事實上勞動教養(yǎng)的操作也是大量的以部門規(guī)章和內(nèi)部文件為依據(jù)。這些行政法規(guī)、部門規(guī)章、內(nèi)部文件政出多門，規(guī)定錯綜，出新而不推陳，實踐中又以當(dāng)下的需要作為取舍標準。因此，“法”之于勞動教養(yǎng)，遠未具有“至上”的地位，事實上，勞動教養(yǎng)制度也沒有“至上”的法律。法律對某些具體事物是既約束又保護。勞動教養(yǎng)制度目前缺乏法律的約束，使用起來相當(dāng)順手，實踐有什么需要，就可以怎么用，使得“勞教是個筐，什么都往里裝”，造成了勞教的濫用。但是，就在勞動教養(yǎng)的使用越來越順手的同時，勞動教養(yǎng)制度本身卻離“法治”的要求越來越遠，這反過來危及了自身的生存。這也難怪，因為缺乏法律的約束勢必就缺乏法律的保護?，F(xiàn)代法治是和權(quán)利、程序、監(jiān)督密不可分的，而權(quán)利、程序、監(jiān)督在現(xiàn)行的勞教制度中相當(dāng)薄弱，不足以體現(xiàn)“法治”的要求，未來的勞教立法亟待在這些方面加強。

價值取向問題，是勞教理念的另一個重要內(nèi)容——究竟是以打擊違法犯罪為重還是既注重打擊違法犯罪又注重保護人權(quán)?，F(xiàn)行勞動教養(yǎng)制度在這二者的結(jié)合上還有著較大差距，對前者十分重視而對后者又相對忽視。勞動教養(yǎng)的決定是公安機關(guān)一家作出，在辦案過程中沒有別的權(quán)力主體能與公安機關(guān)相抗衡，這勢必導(dǎo)致對人權(quán)的侵害，我們不能因為勞動教養(yǎng)曾發(fā)揮過巨大作用而忽視其在人權(quán)保護上的嚴重不足。打擊違法犯罪和保護人權(quán)應(yīng)是一個問題的兩個方面。不打擊違法犯罪，是種非正義，打擊違法犯罪而不注意保護人權(quán)也是一種非正義。我國的刑事法律經(jīng)過不斷修改，已成功地由原先以打擊犯罪為重轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暣驌舴缸镉种匾暠Ｗo人權(quán)。而勞動教養(yǎng)制度則始終把打擊違法犯罪和保護人權(quán)看成是對立狀態(tài)，而不是從相容、相輔相成中去看問題。在決定勞教的過程中行政相對人毫無權(quán)利以及整個過程的缺乏監(jiān)督，在這種情況下談人權(quán)保護就沒有意義。因此怎樣在思想上確立人權(quán)意識？怎樣通過立法賦予弱勢群體的法定權(quán)利？怎樣進行監(jiān)督？是解決好打擊違法犯罪和保護人權(quán)這一問題的癥結(jié)和關(guān)鍵。

科學(xué)的理念，“科學(xué)”是立法的題中應(yīng)有之義?，F(xiàn)行勞動教養(yǎng)制度從整體上看不夠科學(xué)，表現(xiàn)為：理性思維缺乏；制度安排、程序設(shè)計不合理；和相關(guān)法律沖突；內(nèi)部規(guī)定也有沖突；語言陳腐等等。勞教要立法，不講究科學(xué)是不行的，科學(xué)既是前提、又是結(jié)果，既是原則，又是方法。法治、公正、效率、程序、監(jiān)督、是勞教立法的內(nèi)容和追求的目標。而這一切都必須奠基于“科學(xué)”的基礎(chǔ)之上。勞動教養(yǎng)能做什么，不能做什么？它怎樣作用于社會？它的范圍、任務(wù)、原則、方法、機制、體制等等，都必須經(jīng)過縝密的科學(xué)研究。另外，勞教立法必須和國內(nèi)相關(guān)法律統(tǒng)一，和我國已加入或準備加入的國際組織的有關(guān)規(guī)定相統(tǒng)一，這一切，都離不開科學(xué)理念指導(dǎo)下的科學(xué)研究。

三、勞動教養(yǎng)的程序問題

現(xiàn)行勞動教養(yǎng)的法規(guī)，可以說是重實體、輕程序的典范，縱觀《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》、《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)的補充決定》、《公安部勞動教養(yǎng)試行辦法》等法規(guī)、規(guī)章，幾乎全是實體的規(guī)定，很少有關(guān)于程序的規(guī)定。在勞動教養(yǎng)的決定如何作出這一事實限制公民人身自由的重大問題上，《公安部勞動教養(yǎng)試行辦法》中只有一條關(guān)于程序的規(guī)定：“需要實行勞動教養(yǎng)的人，均由省、自治區(qū)、直轄市和大中城市的勞動教養(yǎng)管理委員會審查決定”，就這么簡單，就這么有效率，而關(guān)于被決定勞動教養(yǎng)的人的申訴權(quán)、抗辯權(quán)、請求司法救濟權(quán)等防衛(wèi)權(quán)利全被剝奪，因為在程序上根本就沒有關(guān)于這些權(quán)利的規(guī)定。勞動教養(yǎng)的決定一旦作出，被決定者必須無條件服從?，F(xiàn)行勞動教養(yǎng)制度根本不存在法律上的抗辯關(guān)系，也絲毫不容忍被決定者有任何防衛(wèi)權(quán)?？傉J為國家利益高于一切，個人權(quán)利微不足道。其實，即使是真正違法犯罪分子，當(dāng)我們依法來處理他時，也應(yīng)該給其陳述和辯駁的機會，因為我們不僅要追求結(jié)果的公正，而且取得這個結(jié)果的程序也是公正的，讓當(dāng)事人和其他社會成員的感覺也是公正的。當(dāng)公民的全部防衛(wèi)權(quán)被剝奪時，事實上也不可能保證國家機關(guān)工作人員正常地合法地使用權(quán)力。

由于缺乏程序上的規(guī)定，使得勞動教養(yǎng)決定是在一種不公開、不透明的狀態(tài)中做出的，是“黑箱操作”的結(jié)果。勞動教養(yǎng)涉及公民的基本權(quán)利，那么作出這個決定的程序就應(yīng)該是公開的，沒有公開就無所謂正義，陽光是最好的防腐劑。公開、透明為社會監(jiān)督提供了可能，可以防止腐敗、枉法和錯案。未來的勞教立法應(yīng)在程序上就如何公開、透明作出詳細的規(guī)定。把作出勞教決定的整個過程置于當(dāng)事人和社會公眾的監(jiān)督之下，以符合法治的要求。

現(xiàn)行勞教制度在程序設(shè)計上還有一個重大缺陷，就是缺乏一個中立的第三者。各地的勞動教養(yǎng)管理委員會基本上名存實亡，辦案權(quán)和決定勞教權(quán)實際上全掌握在公安機關(guān)手中，西諺云：“任何人都不能給自己設(shè)定權(quán)力，任何人不能成為自己案件的法官?！边@就需要有一個與爭議雙方?jīng)]有任何利害關(guān)系的第三者來解決爭議?？墒乾F(xiàn)行勞教制度卻是公安辦案，公安決定勞教，沒有任何第三者參與，公安機關(guān)于是“成了自己案件的法官?！?/p>

上述種種弊端，根源于勞動教養(yǎng)制度缺乏良好的程序法制。程序是權(quán)利和義務(wù)的設(shè)立、分配與調(diào)整所必須遵循的規(guī)則，程序可以限制權(quán)力的濫用，同時保障公民的權(quán)利。程序?qū)τ趯嶓w應(yīng)具有優(yōu)先的地位，在一定情況下，即使?fàn)奚鼘嶓w真實，也要追求程序合法。如刑訊逼供的口供，即使真實，也無效，未經(jīng)合法程序的判決，即使應(yīng)該，也非法。勞動教養(yǎng)的實體如果是正義的，那么程序也應(yīng)是正義的。沒有程序就談不上正義。在一個法治國家，立法、審判、調(diào)解、行政、無不遵循一定的程序，程序是法治的基本要求，是法的內(nèi)在生命，只有程序才能最大限度地保證實體真實，從而實現(xiàn)法的公正價值。依法辦事，就是依程序辦事。對程序的重視程度，標志著一個國家的法治文明程度。程序設(shè)計是否科學(xué)合理，也是判斷一項法律制度是劣法還是良法的重要標準。未來的勞教立法，應(yīng)把程序問題作為重中之重。