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“關(guān)于建立干部正常退出機(jī)制問(wèn)題研究”是*年組織部門(mén)探索研究的一個(gè)重要課題。研究建立干部正常退出機(jī)制，對(duì)于進(jìn)一步深化干部人事制度改革，推進(jìn)干部能上能下、能進(jìn)能出，形成充滿(mǎn)生機(jī)與活力的用人機(jī)制，有著十分重要的意義。根據(jù)省、市委組織部的要求，寧?？h委組織部對(duì)這一課題的調(diào)研非常重視，部會(huì)專(zhuān)門(mén)作了研究，確定由縣委常委、組織部部長(zhǎng)任課題組長(zhǎng)，主持開(kāi)展整個(gè)課題的調(diào)研工作。從*年4月初開(kāi)始，制訂課題調(diào)研方案，確立課題組人員，并通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷等各種形式開(kāi)展調(diào)研。這次調(diào)查研究，緊密結(jié)合我縣干部制度改革的實(shí)際，在認(rèn)真分析總結(jié)我縣建立干部正常退出機(jī)制方面探索和實(shí)踐的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)剖析了存在的難點(diǎn)及原因，提出了建立干部正常退出機(jī)制的對(duì)策建議。所形成的調(diào)研報(bào)告，對(duì)于搞好我縣承擔(dān)的全省領(lǐng)導(dǎo)干部辭職制、任期制試點(diǎn)工作，發(fā)揮了有力的指導(dǎo)作用。

一、我縣在建立干部正常退出機(jī)制方面的探索和實(shí)踐

近幾年來(lái)，我縣在建立干部正常退出機(jī)制，促進(jìn)干部的“能下”和“能出”，激發(fā)干部隊(duì)伍的生機(jī)與活力方面作了有益的探索，并取得了一定的成效。

（一）加大調(diào)整不勝任現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部工作力度。以調(diào)整不勝任現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部為手段，疏通干部出口、促進(jìn)干部正常退出，這項(xiàng)工作在我縣探索較早，比較規(guī)范，力度也比較大，曾得到原浙江省委書(shū)記張德江同志的充分肯定。早在1996年底，我縣就制定出臺(tái)了《關(guān)于違紀(jì)或不稱(chēng)職干部職務(wù)調(diào)整的意見(jiàn)》。這個(gè)《意見(jiàn)》主要有三方面規(guī)定：（1）受黨內(nèi)嚴(yán)重警告或行政記大過(guò)處分的，一般應(yīng)免職；（2）受黨內(nèi)警告或行政記過(guò)處分的，一般應(yīng)降職；（3）年度考核不稱(chēng)職的領(lǐng)導(dǎo)干部，或受誡勉的領(lǐng)導(dǎo)干部在誡勉期滿(mǎn)仍未改正存在的問(wèn)題，一般應(yīng)免職。在實(shí)踐一段時(shí)間并取得經(jīng)驗(yàn)后，縣委又于*年制定出臺(tái)了《關(guān)于調(diào)整黨政機(jī)關(guān)不勝任現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)的暫行規(guī)定》，使我縣的調(diào)整不勝任現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部工作更趨成熟、完善，更具科學(xué)性、操作性?！稌盒幸?guī)定》明確規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)干部有10種表現(xiàn)之一的，應(yīng)視為“不勝任干部”，列入組織處理和調(diào)整范圍，其主要內(nèi)容包括以下四大方面：（1）政治表現(xiàn)、思想品德、廉潔情況比較差，群眾反映大的；（2）在班子內(nèi)部鬧不團(tuán)結(jié)，嚴(yán)重影響民主集中制貫徹執(zhí)行的；（3）所負(fù)責(zé)的工作打不開(kāi)局面，完不成任務(wù)的；（4）在屆中、屆末和年度考核中民主評(píng)議反映差或民意測(cè)驗(yàn)基本稱(chēng)職、不稱(chēng)職票在三分之一以上的。調(diào)整的主要方式有：免職、降職、辭退、待崗等。由于探索較早，制度完善，標(biāo)準(zhǔn)明確，程序規(guī)范，措施有力，我縣自1996年以來(lái)，共調(diào)整不勝任現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部75名，其中免職16人、降職18人、改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)41人，有效地推進(jìn)了干部的能上能下，促進(jìn)了干部的正常退出。

（二）積極實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)干部辭職制。*年我縣承擔(dān)了全省領(lǐng)導(dǎo)干部辭職制度試點(diǎn)工作，制定出臺(tái)了領(lǐng)導(dǎo)干部辭職制度。該制度規(guī)定：領(lǐng)導(dǎo)干部有思想政治素質(zhì)、工作能力水平、黨風(fēng)廉政建設(shè)、群眾公認(rèn)度、身體健康等五方面原因之一，工作不適應(yīng)、不勝任、不適宜繼續(xù)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的應(yīng)當(dāng)辭職。同時(shí)，還推出扣分辦法，對(duì)干部辭職標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化、量化。至今，共有6名領(lǐng)導(dǎo)干部辭職，14名干部被扣分。實(shí)施干部辭職制，進(jìn)一步拓寬了干部“下”和“出”的渠道，為建立干部正常退出機(jī)制作出了有效的探索。特別是在辭職制中推行扣分辦法，成效比較明顯。一是改進(jìn)了干部辭職標(biāo)準(zhǔn)，使干部辭職依據(jù)更為客觀。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部22種違規(guī)行為扣1－3分，三年內(nèi)累計(jì)達(dá)到7分的應(yīng)當(dāng)辭職，在原來(lái)干部辭職只有定性標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，增加了定量規(guī)定，使干部“退出”更加公平、更為明白，“退出”的干部也服氣。二是改變了干部“退出”的方式，使干部“退出”有一個(gè)“軟著陸”。規(guī)定三年內(nèi)扣滿(mǎn)7分必須辭職，給干部一個(gè)教育的過(guò)程，改正錯(cuò)誤的機(jī)會(huì)。解決了以前干部被“退出”一步到位，“臺(tái)階”太陡缺乏“緩沖帶”的問(wèn)題。在與被扣分對(duì)象的談話(huà)中，大多數(shù)干部感謝組織采用扣分方式，及時(shí)對(duì)他們進(jìn)行提醒。三是擴(kuò)大了干部監(jiān)督途徑，加強(qiáng)了對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督管理。被扣分的領(lǐng)導(dǎo)干部中，有2名是由于違反領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律有關(guān)規(guī)定，1名是由于自身形象不夠注意，嗜酒并存在酒后失態(tài)現(xiàn)象。對(duì)干部情節(jié)輕微，一次夠不上辭職標(biāo)準(zhǔn)的違規(guī)行為進(jìn)行扣分，擴(kuò)大了干部監(jiān)督途徑，震懾了一些平常行為不夠檢點(diǎn)的干部。四是轉(zhuǎn)變了觀念，在干部隊(duì)伍中樹(shù)起干凈干事的良好風(fēng)氣。被扣分的領(lǐng)導(dǎo)干部中，有6名是由于工作事業(yè)心、責(zé)任感不夠強(qiáng)，工作思路不夠清晰，工作能力比較弱，工作實(shí)績(jī)不夠明顯等工作方面的原因，4名是由于組織紀(jì)律性方面的原因，將干部的干事與干部的任用直接掛鉤，轉(zhuǎn)變了以往領(lǐng)導(dǎo)干部中存在的“干凈就行，干不干事無(wú)所謂”的觀念。在全縣上下形成了“不干不行，不好好干不行，不干出成績(jī)也不行”的正確導(dǎo)向，為建立干部正常退出機(jī)制創(chuàng)造了良好的環(huán)境和條件。

（三）探索建立黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期制。為進(jìn)一步深化干部制度改革，在調(diào)整不勝任現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部工作取得一定經(jīng)驗(yàn)后，我們及時(shí)調(diào)整干部制度改革的重點(diǎn)，把改革的著力點(diǎn)轉(zhuǎn)向勝任現(xiàn)職即“稱(chēng)職”的干部如何通過(guò)制度化的形式“退出”的問(wèn)題上。因?yàn)槲覀冋J(rèn)識(shí)到，就“不稱(chēng)職”干部的數(shù)量而言，在整個(gè)干部隊(duì)伍中只是占少數(shù)，因此單純依靠調(diào)整“不勝任現(xiàn)職”干部并不能從根本上建立起干部上下有據(jù)、進(jìn)出有序的正常退出機(jī)制。于是，我們較早就開(kāi)始著手對(duì)干部任期制的探索，并在*制定出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制的暫行規(guī)定》。但由于各種原因，只是部分實(shí)行，離嚴(yán)格意義上的任期制還有一定差距。*年我縣被確定為全省領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期制的試點(diǎn)縣后，在省、市委組織部有關(guān)處室的指導(dǎo)下，在吸收原任期制暫行規(guī)定的一些好的做法的基礎(chǔ)上，于同年6月制訂了新黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期制。該制度對(duì)任期制的適用對(duì)象、任職期限、任期管理等方面的內(nèi)容作出了明確的規(guī)定。在適用范圍方面，涵蓋了選任制和委任制干部；在任職期限方面，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的最高任職年齡與最長(zhǎng)任職年限方面均作出了規(guī)定；在任期管理方面，提出了通過(guò)建立領(lǐng)導(dǎo)干部任期目標(biāo)管理和崗位責(zé)任制來(lái)實(shí)現(xiàn)干部任期內(nèi)的管理和監(jiān)督，將本屆黨委和政府的工作目標(biāo)以及由上級(jí)部門(mén)下達(dá)的工作目標(biāo)細(xì)化成年度工作目標(biāo)和崗位責(zé)任，并層層落實(shí)到每一個(gè)班子成員中。同時(shí)還就如何保持任期內(nèi)干部的穩(wěn)定以及任期屆滿(mǎn)退出領(lǐng)導(dǎo)職位人員的去向等方面作出了合理的制度性安排。

（四）大力推行干部聘任聘用制度。我縣試行中層干部聘任和一般干部聘用制時(shí)間較早，在試行的過(guò)程中又不斷進(jìn)行完善，并于*年出臺(tái)了《關(guān)于完善中層干部聘任制工作的若干規(guī)定》和《關(guān)于實(shí)行一般干部聘用制的意見(jiàn)》。目前，中層干部聘任和一般干部聘用制度在我縣已得到普遍實(shí)行。中層干部聘任制度是指以聘任形式對(duì)中層職位實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)上崗。實(shí)施單位做到職數(shù)、職位、條件、程序、聘任結(jié)果“五公開(kāi)”。聘任的職數(shù)嚴(yán)格按照核定的職數(shù)執(zhí)行。聘任程序?yàn)楣悸毼?、民主推薦和報(bào)名、筆試、演講答辯、組織考察、討論審批、聘任上崗。聘任條件一般應(yīng)具有大專(zhuān)以上學(xué)歷，年齡一般男在50周歲以下，女在45周歲以下，初任中層正副職職務(wù)一般需在下一級(jí)職務(wù)有2年以上的任職經(jīng)歷。同時(shí)，把聘任工作與干部轉(zhuǎn)崗交流結(jié)合起來(lái)，對(duì)于在同一職位任職時(shí)間過(guò)長(zhǎng)的（一般為6年以上），適當(dāng)進(jìn)行轉(zhuǎn)崗交流。聘任期限一般鎮(zhèn)鄉(xiāng)為3年、縣級(jí)機(jī)關(guān)為2年。在聘期內(nèi)每年進(jìn)行一次全面考核，對(duì)考核不稱(chēng)職的降職使用。聘任期滿(mǎn)，根據(jù)干部的德才表現(xiàn)、工作實(shí)績(jī)、群眾公認(rèn)度和實(shí)際能力，進(jìn)行新一輪的競(jìng)聘。對(duì)落聘的人員區(qū)別情況，妥善安置。一般干部聘用制就是結(jié)合推行和參照?qǐng)?zhí)行公務(wù)員制度及中層干部聘任制，對(duì)一般干部實(shí)行雙向選擇。根據(jù)編制數(shù)確定職位，由一般干部根據(jù)各自工作要求和自身特點(diǎn)，提出崗位意向，按個(gè)人述職、民主測(cè)評(píng)、雙向選擇、確定人選、組織談話(huà)等程序進(jìn)行。干部聘用期間，經(jīng)考核一年不合格的予以警告，連續(xù)兩年不合格的予以辭退。對(duì)機(jī)關(guān)超編人員和未聘人員，根據(jù)不同情況進(jìn)行分流。從實(shí)施情況來(lái)看，成效比較明顯。一是實(shí)施中層干部聘任和一般干部聘用制，由委任改為聘任、聘用，由組織內(nèi)定變?yōu)楣_(kāi)競(jìng)爭(zhēng)、雙向選擇，打破了干部任用上實(shí)際存在的“鐵飯碗”、“鐵交椅”，使干部的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和危機(jī)感明顯增強(qiáng)，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)了廣大干部的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。二是實(shí)施中層干部聘任和一般干部聘用制，使干部的任用工作具有更高程度的公開(kāi)性和民主性，從而為選優(yōu)汰劣，促進(jìn)整個(gè)干部隊(duì)伍的素質(zhì)提高創(chuàng)造了良好的條件，特別是能促使一批學(xué)歷高、年紀(jì)輕的優(yōu)秀干部走上中層崗位。三是實(shí)施中層干部聘任和一般干部聘用制，為推進(jìn)干部能上能下、能進(jìn)能出找到了一種較好的制度載體。如*年機(jī)構(gòu)改革后，我縣縣級(jí)機(jī)關(guān)共推出156個(gè)中層崗位進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)上崗，其中通過(guò)競(jìng)聘新上崗的有48人，落聘有35人，交流轉(zhuǎn)崗的有63人，中層干部“上下”力度比較大。

（五）堅(jiān)持實(shí)施干部任職試用期制度。*年底，我縣制定出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部任職試用期制的若干規(guī)定》，該制度規(guī)定：新提拔領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行1年的試用期限。試用期滿(mǎn)后，經(jīng)過(guò)考核勝任現(xiàn)職的，正式任職；不勝任的，免去試任職務(wù)。自該制度實(shí)施以來(lái)，我縣共有5名干部在試用期滿(mǎn)后沒(méi)有正式任職，其中1名干部被取消任用資格。

（六）適時(shí)實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部離崗?fù)损B(yǎng)制度。在*年機(jī)構(gòu)改革中，為精簡(jiǎn)分流人員，縣委決定對(duì)男年滿(mǎn)57周歲，女年滿(mǎn)52周歲的領(lǐng)導(dǎo)干部原則上都實(shí)行離崗?fù)损B(yǎng)。按照這一規(guī)定，從機(jī)構(gòu)改革開(kāi)始到現(xiàn)在，我縣共辦理離崗?fù)损B(yǎng)手續(xù)的領(lǐng)導(dǎo)干部共有45人，促進(jìn)了機(jī)構(gòu)改革的順利進(jìn)行。

總之，回顧我縣對(duì)建立干部正常退出機(jī)制的實(shí)踐，是一個(gè)從探索試驗(yàn)到大膽創(chuàng)新，逐步深入；從單項(xiàng)突破到配套改革，逐步完善；從工作實(shí)踐到健全制度，逐步規(guī)范的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，探索了一些做法，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但也存在不少問(wèn)題，有待于我們今后進(jìn)一步探索、完善和提高。

二、當(dāng)前建立干部正常退出機(jī)制的難點(diǎn)及原因分析

建立干部正常退出機(jī)制是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，又是干部人事制度改革中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。這幾年來(lái)，我們盡管在這方面作了一些探索，在某些方面有所突破，但與真正建立系統(tǒng)、完善的干部正常退出機(jī)制，還存在著較大的差距。在探索建立干部正常退出機(jī)制的過(guò)程中存在著不少困難，概括起來(lái)，主要有以下“四難”。

（一）干部正常退出的環(huán)境形成難。干部正常退出機(jī)制政策性強(qiáng)，影響面廣，事關(guān)干部切身利益，因此，要全面實(shí)施干部正常退出機(jī)制，干部群眾更新觀念、正確對(duì)待非常重要。從目前情況看，干部正常退出機(jī)制正在逐步得到干部群眾的理解和贊同，但與真正形成促進(jìn)干部正常退出機(jī)制實(shí)施的良好氛圍環(huán)境還有一定距離。一是封建觀念的影響?！肮儋F民賤”、“上榮下辱”、等級(jí)觀念等落后思想在人們的頭腦中仍占據(jù)一定的位置。一個(gè)干部除了由于工作年齡等原因離開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)職位外，其他原因?qū)е碌碾x職往往會(huì)引起種種猜測(cè)。人們沒(méi)有把干部退出作為一種正常的社會(huì)現(xiàn)象，總認(rèn)為“上”就是榮，是有能力的體現(xiàn)；“下”就是辱，是不稱(chēng)職的結(jié)果，不能正確對(duì)待退出的干部。這種從社會(huì)到家庭的偏見(jiàn)，導(dǎo)致退出的干部面臨較大的心理壓力。二是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響。過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)干部管理基本上屬于包下來(lái)的體制，一旦當(dāng)上了“官”，就意味著生老病死都有了保障，地位待遇隨之提高，就象進(jìn)了“保險(xiǎn)箱”，只要不犯錯(cuò)誤，這輩子就不會(huì)從“官”位上下來(lái)，這種思維定勢(shì)，對(duì)干部正常退出機(jī)制的形成帶來(lái)了一定的阻力。三是用人上不正之風(fēng)的影響?！叭稳宋ㄓH”、“跑官要官”等用人上的不正之風(fēng)，不可避免的導(dǎo)致極少數(shù)該上的干部上不去，該下的干部下不來(lái)，造成人們的心理錯(cuò)位，使正常退出的干部認(rèn)為自己退出來(lái)是因?yàn)椤瓣P(guān)系不夠好”、“后臺(tái)不過(guò)硬”，從而不能正確對(duì)待和接受。

（二）干部正常退出機(jī)制完善難。一個(gè)機(jī)制的實(shí)施，不可能只靠一個(gè)或幾個(gè)制度的實(shí)施來(lái)進(jìn)行，需要機(jī)制內(nèi)各項(xiàng)制度的系統(tǒng)配套、整體推進(jìn)才能確保落實(shí)，而當(dāng)前的干部正常退出機(jī)制尚存在不夠完善之處。一是制度建設(shè)不夠健全。當(dāng)前各地往往把干部正常退出的重點(diǎn)放在調(diào)整不稱(chēng)職干部方面，而沒(méi)有考慮到即使是“稱(chēng)職”的干部到時(shí)候也存在一個(gè)“下”或“退出”的問(wèn)題。因而導(dǎo)致干部正常退出的一些關(guān)鍵性制度，如任期制、辭職制等制度的建設(shè)滯后。二是制度之間尚未形成相互配套、相互作用的有效的運(yùn)作機(jī)制。建立干部正常退出機(jī)制不僅要建立完善的制度體系，還要形成各項(xiàng)制度相互配套、相互作用的有效的運(yùn)作機(jī)制。但是當(dāng)前在建立干部正常退出機(jī)制過(guò)程中，不少地方往往都采取單兵突進(jìn)，側(cè)重于個(gè)別制度的修改、完善，而沒(méi)有從整個(gè)機(jī)制上去考慮完善，忽視了機(jī)制的整體功能。調(diào)整不勝任現(xiàn)職干部、干部辭職制、試用期制度、任期制等制度之間還不配套，缺乏銜接，沒(méi)有形成有效的運(yùn)行機(jī)制，從而導(dǎo)致干部正常退出工作不能取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

（三）干部正常退出標(biāo)準(zhǔn)把握難。一是干部正常退出的標(biāo)準(zhǔn)難制定。制定一個(gè)較為科學(xué)的干部正常退出標(biāo)準(zhǔn)是確保干部正常退出機(jī)制落實(shí)的前提條件，但在實(shí)際工作中，很難制定衡量干部正常退出的科學(xué)合理而具有可操作性的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前對(duì)干部正常退出的標(biāo)準(zhǔn)往往定性的多，定量的少，在實(shí)際工作中較難把握。二是對(duì)干部正常退出的考核難。干部考核的方法和手段比較單一，基本上還是以個(gè)別談話(huà)為主要方式，而且個(gè)別談話(huà)的“群眾”也有級(jí)別范圍，基本上局限在班子的其他成員以及下屬的中層干部范圍內(nèi)，很少真正深入基層、深入群眾了解情況，特別是對(duì)干部的社交圈和生活圈進(jìn)行考察了解，很難全面掌握考核對(duì)象情況。而以此得出的考核結(jié)果來(lái)作出干部退出的決定，這就很難令被“下”或“退出”的干部信服。

（四）干部正常退出后保障難。一是干部退出后難安排。目前，干部退出后出路少，改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，受到職數(shù)的限制，改行從事其他專(zhuān)業(yè)性工作，許多干部往往缺乏有關(guān)知識(shí)和專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)。二是干部退出后難管理。隨著干部能上能下力度的加大，退出的干部數(shù)量越來(lái)越多，對(duì)這部分人員的管理，普遍成為各地干部工作的一個(gè)難點(diǎn)。三是干部退出后待遇落實(shí)難。一定的職位意味著享受相應(yīng)的工資、住房、通訊、醫(yī)療保健等待遇，退出則意味著失去這些利益，這也是眾多領(lǐng)導(dǎo)干部不愿退出的一個(gè)重要原因。由此帶來(lái)干部退出后的待遇確定也是難題，享受原生活待遇，加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)，也帶來(lái)一些消極的影響；“一刀切”不享受原來(lái)的各項(xiàng)待遇，干部在位時(shí)的勞動(dòng)價(jià)值又難以體現(xiàn)。

三、關(guān)于建立干部正常退出機(jī)制的對(duì)策建議

要建立干部正常退出機(jī)制，首先要解決的就是干部正常退出機(jī)制的基本含義問(wèn)題。在論及干部正常退出機(jī)制的概念時(shí)，不同觀點(diǎn)紛爭(zhēng)的焦點(diǎn)主要在于對(duì)何謂“正常退出”的理解上，較有代表性的有以下三種觀點(diǎn)。

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“正常退出，是相對(duì)于有問(wèn)題、犯錯(cuò)誤等不正常退出而言的，是指建立在以任職時(shí)限、能力素質(zhì)、個(gè)人意愿等基礎(chǔ)上的，以程序和制度的正常運(yùn)行為條件的領(lǐng)導(dǎo)干部能下、能出的機(jī)制”。我們認(rèn)為這一觀點(diǎn)具有一定的片面性，且在概念的闡釋時(shí)不夠清晰。它先是把因“有問(wèn)題、犯錯(cuò)誤”等“退出”列為“不正常退出”因素，接著在闡述“正常退出”時(shí)提到是“以程序和制度的正常運(yùn)行為條件”。這樣的解釋很難讓人信服：“有問(wèn)題、犯錯(cuò)誤”的“退出”怎么就不是“以程序和制度的正常運(yùn)行為條件”的呢？此為其一。其二，“領(lǐng)導(dǎo)干部能下、能出”，那么“下”到哪里為止？“出”到何處為止？它并沒(méi)有作出明確的回答。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，“凡是符合制度、程序的‘退出’都屬于‘正常退出’的范圍，包括有問(wèn)題、犯錯(cuò)誤干部按有關(guān)規(guī)定退出領(lǐng)導(dǎo)崗位”。應(yīng)該說(shuō)，這一觀點(diǎn)在“正常退出”的范圍理解上比前一觀點(diǎn)更廣，也較為客觀實(shí)際一些，但與前一觀點(diǎn)的一個(gè)共同之處就是它也沒(méi)有給出一個(gè)清晰而完整的定義。干部“退”到何種程度才謂“退出”？因此它并未從根本上解決“退出”這一詞的本質(zhì)含義。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，正常退出機(jī)制有狹義和廣義兩個(gè)層次之分。狹義的正常退出機(jī)制，“是相對(duì)于過(guò)去提出的干部能上能下機(jī)制（即調(diào)整不稱(chēng)職領(lǐng)導(dǎo)干部）而提出的，指的是通過(guò)一定的規(guī)章制度、干部群眾都比較容易接受的退出形式所組成的制度集合”。所謂廣義的正常退出機(jī)制，是“指所有退出領(lǐng)導(dǎo)職位、退出公務(wù)員隊(duì)伍的符合政策法規(guī)的方法、渠道、形式，包括干部退休、任職年齡（年限）到期、調(diào)整不稱(chēng)職干部和相形見(jiàn)絀干部、機(jī)構(gòu)改革精簡(jiǎn)、落選落聘、任期屆滿(mǎn)、主動(dòng)辭職等所有干部退出形式”。我們基本認(rèn)同這一觀點(diǎn)對(duì)概念的闡述。

我們認(rèn)為，所謂的干部正常退出機(jī)制就是指所有符合政策法規(guī)規(guī)定的干部退出領(lǐng)導(dǎo)職位和干部隊(duì)伍的各種制度的集合。它與調(diào)整不勝任干部制度主要的區(qū)別在于：1、適用對(duì)象的范圍不同。后者一般僅調(diào)整所謂的“不稱(chēng)職干部”，而前者的范圍則更為廣泛，“不稱(chēng)職干部”自在“退出”之列，但符合條件的“稱(chēng)職”干部甚至優(yōu)秀干部也在“退出”之列。2、運(yùn)行機(jī)制不同。前者一般在客觀條件成熟之時(shí)，如任期、聘期屆滿(mǎn)、任職年限到期等，就能自動(dòng)運(yùn)行，而后者則具有較強(qiáng)的人為操作因素，一般操作主體是組織部門(mén)或有關(guān)黨組織和部門(mén)的主要領(lǐng)導(dǎo)人。3、所產(chǎn)生的結(jié)果不同。從長(zhǎng)遠(yuǎn)地看，前者的最終結(jié)果應(yīng)該是要干部退出公務(wù)員隊(duì)伍，達(dá)到能官能民的結(jié)果，而后者僅局限于“調(diào)整”，一般只限于退出領(lǐng)導(dǎo)職位。

基于上述對(duì)干部正常退出概念的理解和對(duì)當(dāng)前建立干部正常退出機(jī)制的難點(diǎn)及原因分析，我們認(rèn)為要建立完善的干部正常退出機(jī)制，當(dāng)前重點(diǎn)要抓好以下四方面工作。

（一）加強(qiáng)宣傳，使干部正常退出有良好的輿論氛圍。有的同志認(rèn)為，只要建立了合適的干部退出制度，一切問(wèn)題就會(huì)迎刃而解。我們認(rèn)為這種觀點(diǎn)是片面的，因?yàn)樗鲆暳艘稽c(diǎn)，任何一種機(jī)制或一項(xiàng)制度的確立都應(yīng)考慮到它背后的基本社會(huì)現(xiàn)實(shí)和人們的承受能力。要從根本上建立干部正常退出機(jī)制，最關(guān)鍵的當(dāng)然還是靠健全的制度來(lái)作保證，但輿論宣傳絕不是一項(xiàng)可有可無(wú)的工作。任何改革都應(yīng)以觀念的變革為先導(dǎo)。以任期制為例，試想，如果廣大干部群眾在還沒(méi)有樹(shù)立起正確的“上下觀”的時(shí)候，要真正建立并實(shí)施任期制等制度會(huì)遇到多么大的阻力？在一些地方建立任期制為什么會(huì)遇到那么多的困難？為什么一些地方即使建立了任期制，卻在制度設(shè)置時(shí)開(kāi)一些口子變通著實(shí)施甚至根本沒(méi)有加以實(shí)施？主要原因還在于阻力太大。在人們的觀念還在新舊交替之際，出現(xiàn)“即使搬動(dòng)一張桌子，改裝一個(gè)火爐，幾乎也要流血”（魯迅語(yǔ)）的現(xiàn)象就不足為奇了。“上榮下辱”、“官貴民賤”等腐朽思想在不少人思想中還殘存；一些人往往把干部的“下”和犯錯(cuò)誤相提并論。這些都在一定程度上嚴(yán)重阻礙和制約了干部的“正常退出”。因此，以觀念的更新來(lái)引導(dǎo)干部的正常退出就是一項(xiàng)極其重要的工作。它需要我們加大宣傳力度，改變宣傳策略，加強(qiáng)輿論宣傳的針對(duì)性，真正破除人們的“官本位”思想，在全社會(huì)營(yíng)造一種良好的輿論氛圍，使得干部在上下去留的問(wèn)題上能保持一種平常的心態(tài)。

（二）創(chuàng)新機(jī)制，使干部正常退出步入良性循環(huán)軌道。要使干部退出真正成為一種正常的社會(huì)現(xiàn)象，主要還在于通過(guò)干部制度改革確立合適的干部退出渠道。從當(dāng)前實(shí)際來(lái)看，應(yīng)著重于以下四項(xiàng)制度建設(shè)。

1、抓緊建立和完善任期制。任期制是建立干部正常退出機(jī)制的最主要制度選擇，之所以能占據(jù)如此重要的地位，主要原因還在于：首先，任期制能為所有干部的“下”提供一種制度平臺(tái)。如果“下”變成了每一位干部都必須邁進(jìn)的一道門(mén)檻，這對(duì)任何干部都是一種公平的結(jié)果，那么干部的“退出”無(wú)論是在觀念上還是在制度上都能為廣大干部群眾所接受。其次，任期制的實(shí)施能在較大程度上維護(hù)群眾的“四權(quán)”。一般地認(rèn)為，任期制最基本的制度基礎(chǔ)是選舉制，而選舉制又通常被認(rèn)為是對(duì)干部監(jiān)督的最有效反映途徑，因此，相對(duì)通常由少數(shù)人選干部以及在少數(shù)人中選干部的做法，任期制能在一定程度上用擴(kuò)大了的多數(shù)去抑制少數(shù)人甚至是個(gè)別人的主觀意志，這無(wú)疑會(huì)讓群眾對(duì)干部的任免有更大的決定權(quán)。最后，任期制具有相對(duì)的可操作性?xún)?yōu)勢(shì)。與調(diào)整“不勝任”干部等工作相比，任期制的可操作性?xún)?yōu)勢(shì)是顯而易見(jiàn)的。它比前者在實(shí)際操作中更為便捷，當(dāng)然也就具有更高的制度效率。在當(dāng)前建立和完善任期制的工作中，我們認(rèn)為最主要是確定適用范圍，并根據(jù)實(shí)際限定任期年限與任職年齡。一些地方雖則也建立了任期制，但適用范圍比較狹窄，只適用選舉制干部而不適用于委任制干部；有的雖則規(guī)定了最高的任期年限與任職年齡，但又規(guī)定到期可以擇優(yōu)留用。我們認(rèn)為這些規(guī)定為任期制打開(kāi)了很大的缺口，最終會(huì)使得這一制度變得名存實(shí)亡。其次，要完善任期目標(biāo)管理和崗位責(zé)任制。如果沒(méi)有任期內(nèi)管理的相關(guān)制度，那么任期制的實(shí)行就會(huì)失去它的意義。推行領(lǐng)導(dǎo)干部任期目標(biāo)管理和崗位責(zé)任制主要是針對(duì)傳統(tǒng)考核缺乏系統(tǒng)性的弊端，它的目的在于對(duì)干部進(jìn)行任期內(nèi)的管理，并在任期屆滿(mǎn)時(shí)能進(jìn)行準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，以決定干部的升降去留。

2、大力推廣運(yùn)用辭職制。辭職制也是干部正常退出機(jī)制的一個(gè)重要制度載體，由于它不是一種責(zé)任追究式的干部退出制度安排，因此也不同于我們調(diào)整不稱(chēng)職干部。從當(dāng)前情況來(lái)看，這一制度的推廣面不廣，執(zhí)行不夠嚴(yán)格。因此，今后，我們一是要大力推廣實(shí)施這一制度，進(jìn)一步發(fā)揮辭職制在干部正常退出機(jī)制中的作用；二是要按照《干部任用條例》的要求，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)確界定各類(lèi)行為，增強(qiáng)辭職制的可操作性；三是要盡快制定干部辭職后從業(yè)的有關(guān)規(guī)定，以規(guī)范干部辭職后的從業(yè)行為。

3、繼續(xù)推行聘任制。當(dāng)前，我們首先是要擴(kuò)大制度的適用范圍，也就是說(shuō)，對(duì)黨政機(jī)關(guān)的新提任干部，要逐步減少委任制的適用范圍，實(shí)行聘任制。其次是要嚴(yán)格聘期。在聘期屆滿(mǎn)后，職務(wù)就自然予以解除。如果不能續(xù)聘，就退出領(lǐng)導(dǎo)崗位或干部隊(duì)伍。

4、進(jìn)一步深化調(diào)整不勝任干部工作。長(zhǎng)期以來(lái)，這項(xiàng)工作是推進(jìn)干部“下”的最主要途徑。隨著干部改革的不斷深入，調(diào)整不勝任干部工作的重要性逐步被弱化，但我們認(rèn)為在一定時(shí)期內(nèi)，這項(xiàng)工作還將處于重要地位。特別是在當(dāng)前多數(shù)地方還未能真正建立起任期制等制度的情況下，我們更不應(yīng)淡化它的重要性，而是要繼續(xù)深化，最主要的工作著力點(diǎn)應(yīng)放在調(diào)整不勝任干部的標(biāo)準(zhǔn)體系建立上。要建立起一套科學(xué)的且具有較強(qiáng)操作性的干部評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，使干部上下有據(jù)。

（三）完善標(biāo)準(zhǔn)，使干部正常退出具有科學(xué)客觀的依據(jù)。由于科學(xué)的干部考核能為干部正常退出機(jī)制的實(shí)施提供質(zhì)量保證，因此，我們應(yīng)把干部考核制度建設(shè)列為建立干部正常退出機(jī)制工作的一個(gè)重點(diǎn)。為建立健全干部考核制度，我們主要應(yīng)從改進(jìn)考核方法、提高考核的科學(xué)化水平上下功夫。首先，要建立和完善干部考核指標(biāo)體系，量化考核標(biāo)準(zhǔn)，使之具有較強(qiáng)的可操作性。在指標(biāo)設(shè)置時(shí)要針對(duì)不同崗位的干部設(shè)置不同的考核要求。在考核內(nèi)容的確定上，既要突出重點(diǎn)，又要兼顧全局。同時(shí)，指標(biāo)的設(shè)置要具有合理性和可操作性，要使定量考核和定性考核有機(jī)結(jié)合。其次，要積極擴(kuò)大干部的考察范圍、改進(jìn)考核辦法，拓展信息源。要增強(qiáng)考核工作的透明度，不搞暗箱操作。同時(shí)，要科學(xué)設(shè)置民主測(cè)評(píng)或民主評(píng)議的內(nèi)容。再次，要加大日?？己说牧Χ龋箍己私Y(jié)果更加真實(shí)可靠。要把定期考核和平時(shí)考核相結(jié)合，通過(guò)大量的信息積累，更加準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)干部。最后，要建立監(jiān)督和制約機(jī)制。在提高考核人員素質(zhì)的同時(shí)，要嚴(yán)格執(zhí)行考察工作責(zé)任追究制度。

（四）完善干部的保障制度，使干部正常退出免除后顧之憂(yōu)。順利建立干部正常退出機(jī)制的一個(gè)重要環(huán)節(jié)就是要建立完善的配套保障制度。我們認(rèn)為應(yīng)從以下三方面著手建立與干部正常退出機(jī)制相匹配的保障制度。

1、明確“退出”干部的待遇。例如我們規(guī)定：自愿辭職的領(lǐng)導(dǎo)干部，任職滿(mǎn)四周年的；引咎辭職的領(lǐng)導(dǎo)干部，任職滿(mǎn)六周年的，可視情保留原職級(jí)待遇。降職和責(zé)令辭職的領(lǐng)導(dǎo)干部，其待遇按照新任職務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

2、為領(lǐng)導(dǎo)干部的轉(zhuǎn)崗過(guò)渡提供必要的政策扶持。（1）開(kāi)辦干部人才市場(chǎng)，讓干部自主擇業(yè)擇崗，進(jìn)行人才資源優(yōu)化配置，防止造成新的人才浪費(fèi)；（2）在離職分流的待遇方面予以適當(dāng)突破，以促進(jìn)干部到社會(huì)上去自主擇業(yè)；（3）在一定時(shí)期內(nèi)，為那些轉(zhuǎn)崗特別是自愿辭職的干部再次創(chuàng)業(yè)提供適當(dāng)?shù)恼邇A斜等等。

3、完善社會(huì)保障體系。當(dāng)前主要應(yīng)進(jìn)一步完善黨政機(jī)關(guān)養(yǎng)老及醫(yī)療保險(xiǎn)等制度，建立健全企事業(yè)單位的社會(huì)保險(xiǎn)制度，形成社會(huì)、單位、個(gè)人三結(jié)合的相對(duì)完善的社會(huì)保障體系，在堅(jiān)持廣覆蓋、低水平的基礎(chǔ)上盡量將更多的人員納入社會(huì)保險(xiǎn)范圍，以解決干部正常退出的后顧之憂(yōu)。