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中國的體制轉軌和社會轉型正處在一個關鍵時刻，而關鍵的關鍵是政府改革，中心是如何建立一個有效政府，解決政府治理中出現(xiàn)的危機。本文擬從理論和實際兩個方面做些分析，以供討論。

一、一個簡要的理論說明

如何建立一個有效的政府？這是我們面臨的一個重大的理論和實踐問題。雖然很多人在講，很多會議在討論，很多人在實踐，但似乎并不清楚，有的是人云亦云，有的是東施效顰。因此，有進一步討論之必要。

什么是一個有效的政府？要回答這一問題，必須先弄清什么是政府能力以及政府有什么職能和起什么作用。

有人把政府能力區(qū)分為財政吸取能力、宏觀調控能力、合法化能力和強制能力，概括起來，無非是政府采取和促進集體行動的能力。按照政府能力的大小強弱，人們可以把政府分為多種類型，處在兩端的是強政府和弱政府，大政府和小政府。政府的職能和作用按其實施方式可以分為強制性職能和服務性職能，政府只能具有對強制的壟斷，而在非強制的服務活動領域，政府應與其他任何人處于平等的地位。按其性質政府職能和作用則可以分為基礎性工作和一般性工作、積極作用和消極作用，因為政府具有多種職能，其地位和作用也不一樣，政府既可能促進經(jīng)濟增長，也可能造成經(jīng)濟衰退。所謂基礎性工作包括建立法律基礎、保持非扭曲的政策環(huán)境和宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，投資于基本的公共服務和基礎設施，保護承受力差的弱勢群體和生態(tài)環(huán)境。除此以外，就是一般性工作。這里需要說明的是公共服務和基礎設施中基礎性部分和一般性部分的區(qū)別，由于技術性和機構性創(chuàng)新改變了自然壟斷的范圍和條件，使得以前一些具有自然壟斷性質的經(jīng)濟活動具有了競爭的性質和特點，于是一些基礎設施和服務的融資與它們的運營和提供、公用事業(yè)中的競爭性部門和壟斷性部門、社會保險計劃和社會援助計劃可以分開實施和進行，其中的一般性公共產(chǎn)品和服務的生產(chǎn)和供給就不再是政府的職能，而成為私人部門從事的經(jīng)濟活動。

明確了政府能力以及政府的職能和作用，我們就可以界定政府的效能。所謂有效政府，就是政府能力與政府職能作用相適應的政府?？梢姡男?，一不能用政府能力的大小和強弱來衡量，政府能力強大，但大而無當，強而他用，不該做的事情做了很多，該做的事情沒有做，或者沒有做好，就不是一個有效的政府。二是政府效能也不能用政治形態(tài)來和經(jīng)濟發(fā)達程度區(qū)分，民主政府并不一定就是有效的政府，也有無效率的時候，專制政府也不一定就是無效政府，同時，發(fā)達國家的政府也不全都是有效的政府，發(fā)展中國家的政府也不全是無效的政府。東亞一些國家在一些時期曾經(jīng)相當有效，但既不是發(fā)達國家，也不是民主國家。三是政府效能也不能用犯不犯錯誤、以及犯不犯大錯誤來判斷。政府是由官員組成的，官員也是人，特別是處在公共生活領域，每個官員在實現(xiàn)公共目標中究竟起了多大作用，是很難評價和監(jiān)督的，更容易產(chǎn)生機會主義以及不道德和不誠實的行為，因此，政府的效能不僅表現(xiàn)在平時的辦事效率上，更表現(xiàn)在危機時期的處理上。危機往往是政府的失誤造成的，而危機的解決又要依靠政府的努力，可以說是“成也蕭何，敗也蕭何”。2003年的非典就是一個證明。先是政府的放任和新聞封鎖造成了非典危機，4月20日以后，政府的強力干預又力挽狂瀾?？梢?，有效政府是一個相對概念，也是一個動態(tài)概念，世界上沒有絕對有效的政府，也沒有永遠有效的政府。

由于基礎性工作是政府職能作用中第一位的事情，處于政府使命的核心，政府存在的理由和依據(jù)也在這里；而一般性工作是第二位的事情，且政府不是唯一的供給者，因此，只要做好了基礎性工作，就為建立一個有效率的政府奠定了堅實的基礎；與此同時，在一般性工作中采取一種靈活務實的態(tài)度和做法，就能為市場的有效運行和社會經(jīng)濟的正常發(fā)展，提供基本的條件和良好的環(huán)境。如果基礎性工作沒有做好，而一般性工作又做了很多，甚至直接進入私人領域，代替私人決策和私人活動，這樣的政府就很難成為一個有效的政府。因為，一個政府與一個人一樣，政府的能力再強再大，但終究有限，用在了不該用的地方，一是分散了力量，擠掉了該用的地方；二是無的放矢，甚至亂放一通，造成巨大浪費；三是造成行為扭曲和秩序混亂，損害了政府的權威，破壞了政府的公信力。同樣，政府的目標也有多個，同時實現(xiàn)幾個主要目標，往往顧此失彼；傾全力于一個目標，也會造成失衡。因此，集中主要力量做好基礎性工作，是提高政府效能的基本途徑。

二、政府治理潛藏著深刻的危機

當代的中國，的確是希望和危機并存。所謂希望，是指25年的改革開放校正和確立中國社會經(jīng)濟發(fā)展的市場化取向，25年經(jīng)濟的高速發(fā)展奠定了中國經(jīng)濟進一步發(fā)展的基礎，在今后一個相當長的時期內，中國經(jīng)濟仍然有著繼續(xù)發(fā)展的巨大潛力。如，城市化的推進是資源有效配置和效率提高的過程，也是一個社會需求不斷擴大的過程；消費結構的升級以及以住房、汽車和現(xiàn)代信息通信等新消費熱點的形成，將會提升中國經(jīng)濟增長的質量和水平；加入WTO和進一步融入經(jīng)濟全球化的進程，使中國有可能發(fā)揮自己的優(yōu)勢，進一步利用世界的資源和市場。所有這一切，就為中國經(jīng)濟的進一步快速發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件。然而，中國的發(fā)展也潛藏著很大的危機，諸如能源危機、臺海危機、農村危機等，其中，最重要的也許是政府治理危機。雖然我們的政府組織控制能力很強，但在很多方面顯露出虛弱的跡象，說明目前的政府治理是一個相當不穩(wěn)定和不均衡的結構。

根據(jù)世界銀行對世界各國政府治理的考察，作為公共機構，政府治理效能的提高，一方面取決于其本身組織機構的完善和人員素質的提高，另一方面取決于約束機制的增強和制衡監(jiān)督的有力。這需要有三個基本條件：一是要有一個強有力的中央決策機構，能夠有效地制定和實施正確的政策，協(xié)調各方面的行為，并且臨危不懼，處險不亂，能夠消除沖突，化解危機，各個政府機構之間存在著授權、約束和決策辯論的正常機制，其與外部利益相關者存在著制度化的相互聯(lián)系和信息溝通渠道。二是要有一個能夠勝任的和有效的服務提供和政策執(zhí)行系統(tǒng)，在私人部門，要放手讓市場發(fā)揮作用，政府的職能是提供秩序和保護，與之合作，而不是代替市場，政府能退出的盡量退出，不能退出的承包給私人部門和非政府機構經(jīng)營，以便在市場力量不及和不能的地方補充其不足；在純公共部門，要明確目的和任務，建立和健全規(guī)章制度，加強輿論監(jiān)督；在泛公共部門，凡私人能夠進入的要鼓勵其進入，同時加強內部競爭，簽訂可強制執(zhí)行的業(yè)績合同。三是要實行基于個人才干的招聘和晉升制度，培養(yǎng)一支積極主動和精明強干的公務員隊伍。然而，在這幾個方面，我們都存在著一系列問題。

首先，我們的社會是一個政府主導的社會，我們的經(jīng)濟是一個政府主導的經(jīng)濟，政府以及整個社會經(jīng)濟生活在很大程度上是依靠官方文件、領導人講話和主流傳媒的言說來組織和運轉的，然而，在這些文件、講話和言說中充斥著大話、空話、假話，導致政府公信力的明顯下降，造成了政府的信任危機。我不知道在全社會中，有多少人還相信這些言行不一、口是心非的說教。這是整個社會誠信喪失、道德淪落的主要原因之一。

其次，盡管在各種公開場合，大家都講中央決策的有效和正確，其實，我們的決策效率很低，失誤頗多，包括不少重大失誤。這次宏觀調控就是證明。各個政府機構之間缺少授權、約束和決策辯論的正常機制，其與外部利益相關者也沒有制度化的相互聯(lián)系和信息溝通渠道，各個部門都借機擴大本部門的權力，互相推諉，互相扯皮，政出多門，前后矛盾，很難協(xié)調行動，最后，沒有人為錯誤決策負責。在一系列重大問題上，缺乏全面和系統(tǒng)的研究，沒有長期打算和戰(zhàn)略安排，因而在重要關頭，往往為某些部門所左右，采取救火式的行為方式，出現(xiàn)基本前進方向的逆轉和倒退。

再次，我們的政策執(zhí)行系統(tǒng)和服務提供系統(tǒng)的效率究竟如何，實在不敢恭維。由于政府部門的錯位、越位和不到位，由于政府之間的利益競爭，政府侵權、官員違法、政令不暢、陽奉陰違相當普遍。僅以中央和地方的關系而論，由于財權和事權不相匹配，由于國有金融壟斷下的政府隱含擔保和預算軟約束，中央和地方之間的利益博弈不僅是爭奪財政資源，而且在爭金融資源。比如，雖然預算法規(guī)定地方?jīng)]有發(fā)債權，但是，每個地方都在舉債借債，僅縣鄉(xiāng)兩級的債務就高達6000億元，至于地方的很多金融機構，諸如廣信、南方證券、閩發(fā)證券、德隆集團等虧損破產(chǎn)，央行出面相救，更進一步扭曲了地方的行為，于是形成了這樣的定式，即凡對自己有利的政策規(guī)定就聽、就干、就執(zhí)行，凡對自己不利的政策規(guī)定就不聽、不執(zhí)行，或者陽奉陰違，或者謊報軍情。思想上（實際是口頭上）的保持一致，掩蓋著行動上的各行其是。結果是，沒有一個政策的執(zhí)行不走樣的。

最后，由于評價標準和評價體系的扭曲，我們缺少一套基于個人才干的招聘和晉升制度，無法培養(yǎng)出一支積極主動和精明強干的公務員隊伍，盡管我們公務員的一般素質和水平在社會平均水平之上。這里有幾點最為關鍵，一是目前評價官員政績的標準是GDP和引資數(shù)量，這是我們的政府職能和官員行為扭曲的重要原因；二是官員晉升和罷黜，以人劃線，以緊跟為準，以經(jīng)濟問題剪除異己；三是官員的行為只有紀檢部門監(jiān)督，而無公開的社會（包括司法和新聞）的監(jiān)督和制衡，于是，永遠解決不了監(jiān)督監(jiān)督者的問題。這既害了廣大官員，也給社會帶來了極大的危害和危險。

由于政府處于社會經(jīng)濟生活的主導地位，政府治理上的危機將會給社會的進步和發(fā)展帶來極大的危險。

三、幾點可供改進的選擇

如果用上面的標準來衡量現(xiàn)行的政府工作，不僅不能得出有效政府的結論，而且藏著深刻的危機。盡管這是一個令人不快的事實。因為，我們的政府的確是一個強政府和大政府，政府能夠動員和支配的經(jīng)濟資源還相當大，政府幾乎掌握著全部的組織資源，其行政控制能力也很強大，但是在基礎性工作方面，則做得比較差，有的是只說不做，有的是說一套，做一套，有的連說都不讓說，更談不上做了。而非基礎性工作，不但做了很多，而且積極性很高，政府在一些方面的作為，實際上起到了逼良為娼的作用。

首先，建立完善的法律基礎，營造良好的法治環(huán)境。改革以來，我們的法制建設有了很大的進步，制定的法律是中國歷史上最多的，以法治國已經(jīng)成為最響亮的口號。然而，我們仍然缺少一個完善的法治環(huán)境，而且似乎沒有多大改善，特別是法律救濟不可獲得。所謂法律救濟的可獲得性是指，讓所有人都能真正感受得到，在他們受到侵害時，法律總會出面援救和保護他們。這就要求我們，第一，必須有一套良法，第二，執(zhí)行這些法律的必要的意愿和充足的資源，包括法官的知識和善意。然而，這兩點現(xiàn)在都存在嚴重不足和缺陷。

先討論第一點。所謂良法，就是一種公正而有效的法律，它不可能偏向于任何一方?？梢?，良法并不能總是讓行為人行為正確無誤和讓市場參與者能夠贏利的法律，而是能夠促進和幫助行為人做出最理性的決策的法律，它永遠不能代替行為人的決策。否則，就是惡法。我們現(xiàn)行的很多法規(guī)條例就不是良法，起到了剝奪公民基本權利的作用。收容遣返條例是惡法，征地拆遷條例是惡法，禁止民間金融的法律也非良法，社團登記管理條例也是如此。由于公民的正當權利被剝奪，因而很多人處于“非法”生存狀態(tài)。

與此密切相關的是，在目前條件下，我們的立法是部門立法，各部門都力求把自己的利益通過法律固定下來，我們的法律關系和法律程序是顛倒的，具體法律大于憲法，國務院的法規(guī)條例大于具體法律和憲法，在現(xiàn)實生活中起作用的是國務院各個部門制定的法規(guī)條例，而不是人大制定的具體法律和憲法。

再討論第二點。目前，中國正處在體制轉軌和社會轉型之中，一方面，政府的行政控制能力很強，另一方面政府的法治化能力又是很弱。從政治方面來看，國家還沒有真正確立起堅持它所制定的法律（包括憲法和具體法律）的政治意愿；從機構方面來看，國家還不具備獨立公正的司法體系，使判決得以實施，特別是司法腐敗的盛行，再加上法官知識和能力的缺失，形成了官員弄權弄法，法官執(zhí)法玩法。違法者可以大事化小，小事化了，最后不了了之，老百姓則狀告無門，甚至告狀“違法”，罪名是“破壞安定團結”，小則不理不問，重則被抓被關。哈爾濱一動遷戶因其母被拆遷辦的人打死上訪告狀被抓，關進精神病院達6年之久；上海律師鄭某因幫助拆遷戶打官司被判刑，“罪名”是泄露國家機密。這樣的事情還少嗎？

其次，保持非扭曲的政策環(huán)境，建立正確的評價標準和有效的評價體系。隨著改革的推進，目前在競爭性領域，價格信號基本上已經(jīng)能夠反映市場供求的作用，成為調節(jié)和引導資源流向的有效杠桿。然而，在政府管制的壟斷部門，扭曲依然十分嚴重。在金融領域，市場準入和資金價格是政府控制的，實際利率是名義利率的2-3倍，資金的配置是扭曲的和無效率的。在就業(yè)領域，戶籍制度和人事檔案制度以及城市政府的就業(yè)控制政策，造成了勞動力市場的嚴重分割，導致了資本深化和失業(yè)的增加、學歷教育過度和專業(yè)技能人力資本投資不足。在教育領域，政府出于意識形態(tài)考慮進行的控制，扭曲了教師和校長的行為，一方面造成基礎義務教育的窘境，寄希望于“希望工程”，另一方面又使學歷教育過濫，教育經(jīng)費的大量增加和教師收入的提高，并未帶來教育質量的改善，教學內容很多是陳舊落后的東西，不少是在浪費時間和浪費生命。在醫(yī)療領域，政府的管制行為一方面放棄了自己在基本醫(yī)療方面的責任，造成了醫(yī)療保障方面的歧視和不平等以及農村醫(yī)療保障的衰落和瓦解，另一方面又扭曲了醫(yī)院和醫(yī)生的行為，收紅包，拿回扣，多開藥，開高價藥成為普遍現(xiàn)象。

造成這一系列問題的根源在于，評價標準和評價體系的扭曲，因而整個社會各個方面的行為是失范的。特別值得指出的是官員評價的扭曲。盡管我們在大講立黨為公，執(zhí)政為民，我不知道有多少人相信和實踐這一點，還不如要求官員只要遵紀守法，盡職盡責，就是好官員。這是人人都能做到的。

再次，保護承受力差的弱勢群體，創(chuàng)造和諧的社會和人際關系。這也是政府的基礎性工作。目前，農民是中國最重要的弱勢群體，而我們的政策并未向農民傾斜。這里僅舉兩例予以說明。

一是近幾年來，雖然財政增收的一大部分用于一些基礎設施項目，但很多公共產(chǎn)品的投入仍然嚴重不足，特別是農村的義務教育、基本醫(yī)療和基礎設施，直到現(xiàn)在，我們仍然把這些方面的融資任務推給縣鄉(xiāng)兩級政府，而在很多農村地區(qū)，縣鄉(xiāng)財政十分困難，很多都是赤字，甚至連工資都發(fā)不出去，根本無力支持這方面的發(fā)展，因而，這方面的公共產(chǎn)品供給嚴重短缺。其實，隨著改革的推進和經(jīng)濟的發(fā)展，很多外國資本和私人資本已經(jīng)投資于城市和東部發(fā)達地區(qū)的基礎設施，如投資于杭州灣跨海大橋的私人資本超過了50%，用不著國家再去錦上添花，而農村特別是中西部農村的義務教育、基本醫(yī)療和基礎設施則嗷嗷待哺，正需要上級政府和中央政府雪中送炭。

二是很多地方官員以經(jīng)營城市、經(jīng)營土地為中心，一方面搞各種各樣的形象工程，另一方面大規(guī)模地圈占農民土地，拆除城鄉(xiāng)居民的住房，甚至不惜采取各種黑幫手段，以至造成大量惡性事件。如南京的兩起自焚事件，天安門安徽農民自焚事件等。因為，在政府與老百姓的關系中，政府處于強勢地位；在政府、開發(fā)商和銀行的關系中，政府處于主導地位，政府低價從老百姓手中取得土地，高價賣給開發(fā)商，而且是一次性付清，從事的是無風險套利活動，但卻嚴重地侵犯了農民和城市居民的土地和房屋產(chǎn)權。須知，土地和房屋是老百姓的基本生存資料，憲法第十三條和第三十九條明確規(guī)定保護公民的房屋和住宅不受侵犯。雖然憲法規(guī)定，城市土地的所有權是國家的，農村土地所有權是集體的，但作為國家和集體的一員，農民也有名義上的所有權，而農民所擁有的土地使用權也是法律明確規(guī)定了的，而且使用權與所有權一樣，也是一種獨立的財產(chǎn)權。即使出于公共目的的土地征用和房屋拆遷，也要征得使用者的同意，并給予足夠的補償，更何況很多征地拆遷是用于商業(yè)目的，如興建開發(fā)區(qū)等，而一些地方也是打著公共目的的幌子強制進行的。談到補償數(shù)額的計算，30年的土地使用權，很多地方是按一年的收入補償?shù)?，而征地拆遷戶拿到的又很少。這無異于搶奪。據(jù)國土資源部調查統(tǒng)計，這次整頓前，全國有開發(fā)區(qū)6015個，規(guī)劃占地面積3.54萬平方公里，占全部國土面積的0.36%。另據(jù)有人調查和估算，農民拿到的土地出讓金只有5-10%，村集體得到的占20-30%，其余均被鄉(xiāng)及鄉(xiāng)以上的政府拿來去了。改革開放前30年，國家用工農業(yè)產(chǎn)品剪刀差從農村拿走了6000億元，而近幾年政府通過土地征用從農村拿走了10000多億元，尚不知道有多少流入了個人的腰包。結果是失地農民超過了3000萬人，失地又失業(yè)的達到了1700萬人。

如果我們能夠抓住以上三點，做點扎扎實實的改進工作，就能提高政府效能，進而建立一個有效的政府，中國的發(fā)展就會大有希望。