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一、市場化與政府轉型的緣起

在改革開放前的計劃經濟時期，國家對社會的管控也主要依托地方政府通過資源的絕對分配來實現的，因而整個社會依附在國家體制之內。家國同構的局面隨著改革開放的逐步深入悄然發(fā)生了改變。市場化改革改變了社會資源的配置方式，將資源配置由原來的行政配置轉向市場配置。資源配置方式的改變拓展了社會成員資源獲取的渠道，催生了大量的社會組織，促進了個體意識的自覺，從而引發(fā)了整個社會秩序的深刻變革。社會生活秩序的結構性變遷要求政府逐步退出市場機制和社會機制發(fā)揮作用的領域，以實現資源配置的帕累托最優(yōu);同時，鑒于市場和社會都不是萬能的，都會發(fā)生失靈狀況，政府干預又成為一種必要。于是乎，調整成熟于計劃經濟時期的政府管理模式，推動政府管理模式向適應現代經濟社會發(fā)展需求轉型，成為市場化進程中政府改革的主線。

二、政府轉型:溫州的探索實踐

(一)行政理念轉變

以公共服務為取向推進政府轉型首先，管理觀念發(fā)生根本性轉變?！耙詼刂轂榇淼拿駹I經濟的興起不但極大地促進了溫州經濟的發(fā)展，而且?guī)砹擞^念的變革?！边M入本世紀以來，溫州就開始致力于規(guī)范和引導民營經濟發(fā)展，并把“服務民生作為政府一切工作的出發(fā)點和落腳點”。雖然政府治理行為體現出很強烈的服務性，但直到溫州市第十一屆人大五次會議，“服務政府”一詞才首次出現在官方文件中。2012年2月召開的溫州市第十一次黨代會明確提出“以公共服務為取向推進政府轉型”，這標志著溫州政府管理理念轉變有了明確的目標模式，開始真正地向現代公共管理理念轉變。其次，管理方式更多地體現服務性。溫州政府行政理念轉變的第二個表現就是政府管理方式的轉變，這主要體現在行政審批制度的持續(xù)深化改革上。在市場化、民營化日益成熟的溫州，這種以管制為主要特征的制度安排顯然與極為靈活的市場機制不相協(xié)調。于是，一場合理定位政府與市場關系的馬拉松式的行政審批制度改革應勢啟動?？傮w上來說，溫州先后開展了四輪審批制度改革，審批事項從最初的1420項縮減到當前的342項，并建立了市、縣、鄉(xiāng)三級聯動的審批、便民服務網絡及全程機制，形成了“批管分離”的行政管理體制。當前，全市131個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)以及社區(qū)(村委會)基本上均已建立便民服務中心，成為政府為經濟社會發(fā)展提供公共服務的主要窗口。再次，權力配置向為群眾和市場服務領域傾斜。溫州行政權力的重新配置也是政府行政理念轉變的其中一個表現，其權力重置明顯地體現出為區(qū)域經濟、社會轉型發(fā)展提供良好的體制環(huán)境和公共服務的特性。權力的重新配置體現在以下兩個方面:一是以強鎮(zhèn)擴權為路徑，推動行政權力下放，強化基層政府的經濟社會管理能力和公共服務能力。二是以公共服務和支撐塊狀經濟、社會轉型為著眼點，對全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃進行調整，形成了以都市型功能區(qū)、區(qū)域性中心鎮(zhèn)為支點的發(fā)展格局，有利于培育和提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)的增長極功能。

(二)角色模式調適

以強化公共服務優(yōu)化轉型發(fā)展環(huán)境首先，創(chuàng)新抓手建設，為轉型發(fā)展營造更好的政策環(huán)境。溫州民營經濟的繁榮和市場體系的率先發(fā)育，客觀上得益于“政府無為”所帶來的寬松的政策環(huán)境。可以說，在市場化進程中，溫州率先嘗到了政策的甜頭?；诼窂揭蕾嚕斀洕尸F增長乏力的疲態(tài)時，塑造良好的政策環(huán)境便成為溫州促進經濟發(fā)展的首要選擇項。在“十二五”開局之年，溫州就作出促進民營經濟發(fā)展的宏偉規(guī)劃，計劃在“十二五”期間將溫州打造成為體制創(chuàng)新高地，通過實施發(fā)展環(huán)境優(yōu)化工程、產業(yè)轉型升級工程、自主創(chuàng)新提升工程、資源要素保障工程、地方金融創(chuàng)新工程、市場公平準入工程、內外溫商互動工程、和諧企業(yè)創(chuàng)建工程等八大工程，將溫州打造成為機制體制更靈活、創(chuàng)新能力更強、發(fā)展環(huán)境更優(yōu)的民營經濟創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)。其次，創(chuàng)新公共服務方式，為轉型發(fā)展創(chuàng)設良好的軟環(huán)境。軟環(huán)境是影響經濟社會轉型發(fā)展的關鍵性因素，在均衡發(fā)展格局下，區(qū)域間的競爭事實上就是發(fā)展軟環(huán)境的競爭。在軟環(huán)境建設方面，溫州的主要做法有:一是創(chuàng)新治理機制，擴大公共服務規(guī)模。2010年3月，溫州市環(huán)境保護局印發(fā)了《行業(yè)協(xié)會參與環(huán)保管理試點實施方案的通知(溫環(huán)發(fā)［2010］41號》，將環(huán)保部門的技術性、服務性以及排污許可證的發(fā)放與審驗等職能轉移給相關行業(yè)協(xié)會，開啟了公民及社會組織共同參與的多中心治理格局。次年，市委市政府出臺《關于政府購買社會組織服務的實施意見》，將原先由政府直接舉辦的、為社會經濟文化發(fā)展和人民日常生活提供服務的事項，交給有資質有能力的社會組織提供，這比2013年7月國務院常務會議研究決定推進政府向社會力量購買公共服務早了兩年。二是創(chuàng)新公共服務方式，提升公共服務總量和質量。除了探索構建公共事務多中心治理機制外，溫州還在創(chuàng)新公共服務方式上狠下功夫。首先，每年都會通過載體創(chuàng)新來提升公共服務總量和質量。2011－2012年連續(xù)兩年開展“破難攻堅行動”，開展專項服務供給;2013年深入實施十大舉措，力促溫州趕超發(fā)展。有效的服務載體、新穎的服務方式有效緩解了經濟社會轉型發(fā)展對公共服務需求的增長與政府供給短缺的矛盾。其次，實施政府服務無休息日制度。2014年2月底開始實施面向企業(yè)和群眾服務窗口無休息日服務制度，最大限度地方便企業(yè)和群眾辦事。

(三)行為過程優(yōu)化

以機制創(chuàng)新回應轉型發(fā)展需求政府轉型主要涉及兩個方面，一個是政府角色定位問題，即政府應該做什么，它是實現政府轉型的基礎問題和核心問題，另一個是政府行為模式，即政府以什么的方式去實現公共事務管理。近年來，溫州不斷探索并推進管理模式的創(chuàng)新，形成了一套服務于經濟社會轉型發(fā)展的卓有成效的政府運行機制。首先，創(chuàng)新干部激勵機制，提高公共服務的自主性。政府公共服務供給效率究竟如何在很大程度上取決于黨政干部的積極主動性。如何充分調動廣大干部的積極能動性不僅是理論界關注的熱點話題，同時，在實踐領域各地政府也都進行了諸多的嘗試。同樣，溫州在經歷了連續(xù)幾年全省地市綜合考核不盡人意的窘境之后，也于2011年1月11日以市委3號文件的形式下發(fā)《中共溫州市委、溫州市人民政府關于成立溫州市考績委員會和印發(fā)〈2011年度縣(市、區(qū))考績法〉、〈2011年度市直單位考績法〉的通知》，以“考績法”開啟溫州政府績效考評的新里程。其次，創(chuàng)新責任約束機制，以追責塑造行政責任。強化政府行政責任，推動責任政府建設在溫州取得了長足的進展。2010年4月，溫州下發(fā)《溫州市人民政府關于實行行政敗訴案件責任追究的通知》(溫政發(fā)［2010］33號)，在全省率先推行行政敗訴案件責任追究制度。2013年9月，再次出臺《溫州市損害經濟發(fā)展環(huán)境行為問責暫行辦法》，以防止和減少損害經濟發(fā)展環(huán)境行為的發(fā)生。溫州實施的責任追究舉措的一個重要特色就是將行政問責與提升政府治理的有效性有機地結合起來，其實質就是對行政不作為、行政亂作為的責任追究，是對政府越位、缺位、錯位的有力校正，是提升政府治理有效性的重要保障。再次，創(chuàng)新權力約束機制，增強公共服務的有效性。有關提高公共服務效率的實踐探索，溫州早在2003年就業(yè)已開始。針對當時行政機關普遍存在的“懶、散、庸”等嚴重阻礙溫州經濟發(fā)展的衙門頑疾，溫州市委市府決定對機關效能進行治理，于是，一場開創(chuàng)全國先河的“效能革命”在溫州拉開序幕。溫州“效能革命”以硬措施改善經濟發(fā)展的軟環(huán)境，收到了良好的成效。轉變機關作風，提高行政效能，改善發(fā)展軟環(huán)境，溫州一直在進行著各種嘗試。除了成立“轉作風、優(yōu)環(huán)境”專項活動領導小組辦公室深入開展效能督查、建設活動外，2011年3月，溫州又決定在全市機關單位全面推行“即辦制”，并出臺《關于在全市機關單位全面推行即辦制的實施意見》。所謂即辦制，就是指公共事務限時辦結，即凡是屬于程序簡單、單個部門就可以獨立辦事的事項應當日辦結，凡是屬于程序復雜的事項就立即啟動并聯辦理、限時辦結，對于特殊事項則采取特事特辦的方式迅速辦理。

三、政府轉型:溫州的經驗與啟示

政府轉型滯后是當前全國普遍存在的一個問題，它嚴重制約了經濟社會的轉型發(fā)展。事實上，政府轉型既是市場經濟、社會發(fā)展的必然要求，也是未來政府治理變革的必然趨勢。溫州政府實施轉型的背景以及轉型實踐，能夠給我們帶來許多思考和啟發(fā)。

(一)政府管理模式須與經濟社會發(fā)展相協(xié)調

市場化初期溫州經濟之所以能夠迅速崛起，除了溫州人具有拼搏、創(chuàng)新精神之外，更重要的是政府“放任與無為”的態(tài)度為經濟發(fā)展創(chuàng)造了良好的發(fā)展環(huán)境。溫州模式的形成說明，市場化初期溫州政府管理模式與市場經濟發(fā)展對于政府的需求是高度契合的，它創(chuàng)造了適合初級市場急速發(fā)展所需要的區(qū)域體制和機制優(yōu)勢。隨著市場化程度的提高，政府創(chuàng)造出的體制、機制優(yōu)勢逐漸被市場吸納、消殆，優(yōu)勢勢能迅速回落，取而代之的是發(fā)展中問題的層出不窮。根據陸立軍教授的研究，溫州發(fā)展中存在的主要問題有:區(qū)域經濟發(fā)展不平衡、城市化滯后于工業(yè)化、資本和人才外流、資源緊缺尤其是征地困難以及民營企業(yè)“三多一少”等。此外，在市場交易活動中，溫州還形成了人格化的交易方式，“地中海貿易史中馬格里布商人聯盟的人格化交易方式的產生是在一群有著共同文化和信仰的商人群體中發(fā)生的故事，它不僅與政府無關，反倒恰恰是由于缺乏政府的產物”。無論是經濟發(fā)展中出現的實際問題還是地中海貿易史中人格化交易的經驗教訓，都說明了溫州經濟增速放緩與政府管理模式未能隨著市場化水平的提高而順勢變革有著必然的聯系。今天，溫州政府轉型的實踐創(chuàng)新，尤其說是溫州政府的自主選擇，不如說是“市場機制在社會資源配置上的重要作用的顯現，以及區(qū)域經濟發(fā)展對于市場體制優(yōu)勢的依賴，客觀上形成了一種對地方政府行政干預行為的有效約束機制”。從該意義上來講，不同的經濟社會發(fā)展階段必須有與之相適應的政府管理模式。

(二)政府轉型是實現經濟社會轉型的必要前提

溫州經濟社會轉型發(fā)展的基本思路，概括地講，就是以政府轉型為抓手積極推動經濟社會的轉型發(fā)展。經濟社會轉型發(fā)展不僅是溫州面臨的迫切問題，同樣，也是整個中國，尤其是經濟先發(fā)地區(qū)必須面對的現實問題。而推進轉型發(fā)展的根本出路在于政府作用的有效發(fā)揮。其一，早在1999年，諾斯就提出了“有效率的經濟制度是經濟發(fā)展必不可少的前提”的論斷?！罢仁侵贫鹊闹饕┙o者和制度創(chuàng)新的關鍵主體，同時又構成市場主體和公民社會發(fā)育最重要的制度環(huán)境。政府的行政管理體制改革是整個體制改革的核心環(huán)節(jié)。因此，應把深入推進服務型政府建設作為提升‘政府有效性’的重中之重，以服務型政府建設帶動政府職能轉變和各項體制改革?！逼涠峭苿由鐣M步和經濟發(fā)展的主導力量。政府主導的行為模式，造就了在社會、經濟發(fā)展戰(zhàn)略和公共政策的制定與實施中政府發(fā)揮著決定性作用。發(fā)展戰(zhàn)略和公共政策具有導向、規(guī)范與調節(jié)作用，能夠引導、制約、調節(jié)人們行為和事物發(fā)展方向。如果政府制定的戰(zhàn)略、采取的政策有利于促進社會、經濟轉型，就可以順利推動社會、經濟的轉型發(fā)展。其三，政府手中掌握著規(guī)模龐大的公共資源，擔負著公共資源的最終配置責任。公共資源配置到何種領域、以何種方式配置，是社會、經濟能否轉型發(fā)展的重要決定性因素。如果政府能夠合理配置資源，重點解決好社會、經濟轉型問題，社會、經濟轉型發(fā)展也就有了基本的保障。

(三)政府轉型是一個系統(tǒng)工程，應以有效促進經濟社會發(fā)展為基準

政府轉型是一個龐大的系統(tǒng)工程，它不僅涉及到政府的行政理念、角色定位、管理方式等，還涉及到運行機制等方方面面。政府轉型既是各方利益博弈的復雜過程，又是一個動態(tài)調適的漫長過程。在政府轉型的取向上，現有的國內研究更多地關注了政府職能的有限性，也就說，多數研究認為應該縮小政府職能行使范圍。事實上，政府轉型不應過度強調縮減政府職能的行使范圍，應該是在法治基礎上如何恰當而準確地行使政府職能?！耙粋€規(guī)模較大卻‘有效’地發(fā)揮了促進經濟社會發(fā)展作用的政府，絕不會比一個規(guī)模小、行政成本低，但行政卻相當無能的政府更壞?！薄笆澜缟喜淮嬖谝环N絕對的、適用于市場經濟發(fā)展各個歷史階段的政府管理模式的評價標準，而只能將政府行為的‘有效性’作為基本價值取向?！币虼?，在政府轉型過程中，應積極進行有利于經濟社會轉型的政府運行機制創(chuàng)新，重點完善行政問責機制、公共決策機制和優(yōu)化服務機制等。

作者：魏濤單位：溫州行政學院公共管理學部