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摘要

隨著城市化進(jìn)城和經(jīng)濟(jì)發(fā)展,政府性投資從項(xiàng)目數(shù)量和投資額都比以往有很大的增加,用于政府投資項(xiàng)目的支出已占當(dāng)?shù)厝空再Y金的比重也較大,作為以全部政府性資金為籠頭的審計(jì)監(jiān)督重點(diǎn),對(duì)政府性投資項(xiàng)目的監(jiān)督也是審計(jì)機(jī)關(guān)的重要職責(zé),為此,必定要對(duì)工程項(xiàng)目?jī)r(jià)款的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督。但在審計(jì)中卻碰到“審計(jì)職責(zé)、審計(jì)的監(jiān)督權(quán)、合同執(zhí)行、法律法規(guī)的嚴(yán)肅性、國(guó)家利益的維護(hù)、建設(shè)管理的制度水平”等一系列的關(guān)系與矛盾。為此,就把價(jià)款結(jié)算管理中存在的問(wèn)題、原因及審計(jì)的難點(diǎn)作一些探討。

1工程價(jià)款結(jié)算管理存在的主要問(wèn)題

1.1施工單位高估冒算現(xiàn)象嚴(yán)重

現(xiàn)在部分施工企業(yè)受利益的驅(qū)動(dòng),抱有蒙混過(guò)關(guān)的僥幸心理,故意抬高工程造價(jià),存有“審漏就賺”、“審出就減”的想法,施工單位就普遍存在著高估冒算的現(xiàn)象,這主要表現(xiàn)為重復(fù)計(jì)算、變更減少部分未扣除、未按招標(biāo)規(guī)定比例下浮、甲供材料未剔除、高套定額或建設(shè)單位高價(jià)簽證等寫(xiě)作論文。以＿＿市審價(jià)情況為例,據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)＿年度,市本級(jí)政府性投資建設(shè)項(xiàng)目工各送審的結(jié)算額為＿萬(wàn)元,經(jīng)審定的結(jié)算額為＿萬(wàn)元,核減結(jié)算價(jià)為＿萬(wàn)元。從審價(jià)情況來(lái)看,某些工程虛假水分很多,核減率很高,如某一工程施工單位送審價(jià)＿萬(wàn)元,經(jīng)審計(jì),審定價(jià)為＿＿萬(wàn)元,凈核減＿＿萬(wàn)元,凈核減率達(dá)到＿%;

2建設(shè)單位管理存在不足

2.1工程管理不夠到位,導(dǎo)致工程價(jià)款結(jié)算增加,建設(shè)資金造成損失。主要表現(xiàn):

2.1.1事先考慮不周、設(shè)計(jì)深度不夠

某些領(lǐng)導(dǎo)對(duì)完工的具體裝飾不滿(mǎn)意等原因,出現(xiàn)了在施工期間多次變更施工圖,出現(xiàn)返工重裝,造成工程結(jié)算增加,建設(shè)資金損失。如某大樓及附屬用房在土建和裝飾工程的施工中,建設(shè)單位多次變更施工圖紙,調(diào)整部分房間的使用功能,由于變更不及時(shí),管理不當(dāng),就直接增加了施工工程價(jià)款結(jié)算＿萬(wàn)元,造成了損失浪費(fèi)。

2.1.2對(duì)整個(gè)工程未能統(tǒng)籌合理安排

如＿公司籌建處既有邊坡爆破工程,同時(shí)又有塘渣回填項(xiàng)目,卻一邊爆破的塘渣未利用,一邊還要支付回填用的塘渣款,增加了工程價(jià)款結(jié)算,導(dǎo)致建設(shè)資金損失。

2.2建設(shè)單位違規(guī)出具簽證單和訂立補(bǔ)充合同,致使工程價(jià)款結(jié)算增加。主要表現(xiàn)在:

2.2.1簽證變相提高材料價(jià)格,彌補(bǔ)了施工單位低價(jià)中標(biāo)的損失

如＿院校的主體安裝工程施工合同均采用固定單價(jià)或固定總價(jià)合同,招標(biāo)文件規(guī)定施工所用材料由施工單位自主報(bào)價(jià),中標(biāo)后材料單價(jià)不得調(diào)整,說(shuō)明材料價(jià)格的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)及投標(biāo)讓利都由施工單位自身承擔(dān),但在施工過(guò)程中,建設(shè)單位對(duì)材料指定了品牌,并通過(guò)工程簽證單對(duì)此材料價(jià)格進(jìn)行了調(diào)整,直接增加了工程結(jié)算造價(jià)＿＿萬(wàn)元,彌補(bǔ)了施工單位的低價(jià)中標(biāo)的損失。

2.2.2簽證改變招標(biāo)的主合同

現(xiàn)在普遍存在著通過(guò)訂立補(bǔ)充合同或簽證單的形式來(lái)改變工程價(jià)款結(jié)算。如:＿院校的樁基工程合同中明確價(jià)款采用“固定價(jià)格合同(綜合單價(jià))方式確定,本合同價(jià)款不隨價(jià)格浮動(dòng)和政策因素而調(diào)整”,但后在施工期又簽訂了樁基工程補(bǔ)充合同,把原合同的材料供應(yīng)單價(jià)由＿元調(diào)整為每米＿元,建設(shè)單位的任意簽證直接導(dǎo)致工程價(jià)款結(jié)算的增加＿＿萬(wàn)元。

2.3中介審價(jià)、質(zhì)量有待于進(jìn)一步提高

2.3.1中介審價(jià)力量有待加強(qiáng),行業(yè)監(jiān)管有待于加強(qiáng)

目前價(jià)款結(jié)算主要是委托中介審價(jià)機(jī)構(gòu)審核,就從事審價(jià)的中介機(jī)構(gòu)主要＿＿家,全部為乙級(jí),各中介機(jī)構(gòu)的力量與內(nèi)部管理也存在一定的差異,審價(jià)人員的資質(zhì)比較單一,基本上都有是城建類(lèi)的資質(zhì),不利于水利、交通等專(zhuān)業(yè)工程的審核。且目前對(duì)中介機(jī)構(gòu)審價(jià)中的公正、客觀、真實(shí)性,也基本上處于無(wú)人監(jiān)管的狀態(tài),會(huì)導(dǎo)致審價(jià)人員有意無(wú)意地錯(cuò)算,造成多付給施工單位工程結(jié)算款。如:我局對(duì)某一大樓工程已經(jīng)中介機(jī)構(gòu)審核的一結(jié)算進(jìn)行了抽審,發(fā)現(xiàn)由于重復(fù)計(jì)算、重復(fù)列支、應(yīng)扣未扣等原因造成定案結(jié)算多計(jì)工程款計(jì)＿＿萬(wàn)元,審計(jì)就直接為國(guó)家挽回?fù)p失。

2.4招標(biāo)單位責(zé)任心不強(qiáng),職能部門(mén)審查不力,導(dǎo)致建設(shè)資金損失浪費(fèi)。

隨著招標(biāo)制的推行,現(xiàn)在所有建設(shè)項(xiàng)目的招投標(biāo)都采用了委托招標(biāo)單位編制標(biāo)底的做法,但由于招標(biāo)單位內(nèi)部復(fù)核機(jī)制形同虛設(shè),而職能部門(mén)又未能對(duì)招標(biāo)單位編制的工程量清單和標(biāo)底進(jìn)行審查,就容易出現(xiàn)工程量清單與實(shí)際不符,不僅會(huì)給結(jié)算審核帶來(lái)糾紛,而且容易造成結(jié)算價(jià)款的增加。如:＿院校的二幛樓工程施工承包合同采用固定總價(jià)合同形式,因招標(biāo)單位在招標(biāo)文件工程量清單中,將＿米Φ200鋼柱(實(shí)際工程量為＿噸)錯(cuò)計(jì)成＿噸,有關(guān)職能部門(mén)及有關(guān)專(zhuān)家在評(píng)標(biāo)、審標(biāo)卻未能發(fā)現(xiàn)如此大的差錯(cuò),而導(dǎo)致合同總價(jià)虛增＿萬(wàn)元(施工單位投標(biāo)單價(jià)為＿/噸),也無(wú)人去追究該項(xiàng)相關(guān)的招標(biāo)人及評(píng)標(biāo)專(zhuān)家的過(guò)失責(zé)任。

3從審計(jì)調(diào)查情況看,產(chǎn)生上述問(wèn)題的主要原因:

3.1監(jiān)管權(quán)力存在欠缺

目前對(duì)涉及工程價(jià)款結(jié)算相關(guān)的建設(shè)單位、審價(jià)機(jī)構(gòu)、招標(biāo)機(jī)構(gòu)、監(jiān)理部門(mén)、設(shè)計(jì)部門(mén)的監(jiān)督性尚不夠,會(huì)發(fā)生因上述部門(mén)的不當(dāng)行為而導(dǎo)致工程價(jià)款結(jié)算增加,發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題對(duì)他們制約處理措施也基本上無(wú)。

3.2審計(jì)查出的問(wèn)題重視性也不夠

許多結(jié)算中存在的問(wèn)題,我們?cè)趯徲?jì)報(bào)告中已經(jīng)向建設(shè)單位書(shū)面指出,但是從審計(jì)回訪(fǎng)的情況看,上述部分應(yīng)該由建設(shè)單位糾正的問(wèn)題都沒(méi)有得到糾正,損失現(xiàn)在都由國(guó)家為其買(mǎi)單,茲長(zhǎng)了建設(shè)單位的康國(guó)家之慨,有關(guān)部門(mén)也未引起重視,出臺(tái)相關(guān)制約制度。

3.3隨意變更簽證沒(méi)有得到控制

施工單位多數(shù)會(huì)以低價(jià)中標(biāo),通過(guò)建設(shè)單位的簽證形式來(lái)補(bǔ)償,從我們審計(jì)的情況看,現(xiàn)在工程結(jié)算中存在的問(wèn)題,多數(shù)都是由建設(shè)單位隨意簽證而造成的,一是簽證違規(guī),二是簽證數(shù)量多。建設(shè)單位的簽證也壓制了審計(jì)監(jiān)督權(quán),基本上建設(shè)單位簽證就是工程結(jié)算的依據(jù),審計(jì)對(duì)其簽證監(jiān)督的權(quán)力受其簽證享受合同條款同等權(quán)力的制約,建設(shè)單位簽證權(quán)力就過(guò)大。

3.4審計(jì)監(jiān)督權(quán)與合同權(quán)力的矛盾

審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展工程結(jié)算審計(jì)已多年,成效也比較明顯,但始終受所謂于享受合同同等權(quán)力的建設(shè)單位簽證的限制,工程價(jià)款結(jié)算中高估冒算都直接或間接地與建設(shè)單位的簽證有聯(lián)系,審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)違反招標(biāo)、主合同、材料高簽、虛假的補(bǔ)充合同、簽證單不予認(rèn)可,而目前許多施工單位對(duì)審計(jì)決定不服,不通過(guò)行政復(fù)議和行政訴訟途徑進(jìn)行救濟(jì),而往往以合同糾紛另行提起民事訴訟。人民法院在審理這類(lèi)案件時(shí)也往往撇開(kāi)審計(jì)機(jī)關(guān)所作的審計(jì)決定,一味強(qiáng)調(diào)要尊重合同雙方的平等自愿和意思自治,認(rèn)為工程價(jià)款的確定應(yīng)以當(dāng)事人約定或人民法院委托中介機(jī)構(gòu)鑒定的結(jié)論為準(zhǔn),訴訟案件因?qū)徲?jì)結(jié)果而起,訴訟結(jié)果又大多與審計(jì)結(jié)論相矛盾,挑戰(zhàn)了審計(jì)的權(quán)威性。

4對(duì)上述價(jià)款中存在的問(wèn)題,為此提出如下審計(jì)建議

4.1建立變更簽證會(huì)審制度,加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)充合同、簽證單的管理

針對(duì)簽證是工程結(jié)算存在問(wèn)題的重要原因,就應(yīng)該嚴(yán)格控制施工現(xiàn)場(chǎng)簽證,按投資額確定項(xiàng)目變更審批額度,對(duì)超過(guò)額度部分,要經(jīng)黨政聯(lián)席會(huì)議或黨組集體討論審查確認(rèn),必要的簽證須經(jīng)甲方、監(jiān)理、設(shè)計(jì)、審計(jì)四位一體共同確認(rèn)方可納入決算,以防止工程管理人員與施工單位通過(guò)變更簽證來(lái)增加投資情況的發(fā)生;確需進(jìn)行的設(shè)計(jì)修改,引起工程量變化需要增加投資的,應(yīng)當(dāng)按程序報(bào)批。

4.2賦予審計(jì)部門(mén)工程結(jié)算的最終監(jiān)督權(quán)

因?yàn)樯婕昂贤闹粮邿o(wú)上,特別是現(xiàn)在的環(huán)境下,審計(jì)部門(mén)對(duì)補(bǔ)充合同及簽證單監(jiān)督權(quán)還不夠明確,建議在合同的條款中明確,后訂立的各種補(bǔ)充合同、簽證單位等結(jié)算依據(jù)必須由審計(jì)機(jī)關(guān)最終審定才可作為結(jié)算依據(jù),以監(jiān)督、糾正建設(shè)單位隨意違規(guī)簽證而出具違背主合同及招投標(biāo)的任何條款,提高材料價(jià)格,促進(jìn)加強(qiáng)工程管理,提高建設(shè)資金的使用效益。

4.3加強(qiáng)對(duì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管

我局對(duì)中介機(jī)構(gòu)審核的工程結(jié)算進(jìn)行了部分抽查,都不同程度地因?qū)弮r(jià)人員應(yīng)扣未扣、審核不清、聽(tīng)從認(rèn)可建設(shè)單位簽證等原因造成價(jià)款多算。因此首先應(yīng)強(qiáng)化社會(huì)中介機(jī)構(gòu)行業(yè)管理,建立健全統(tǒng)一的執(zhí)業(yè)規(guī)范、職業(yè)道德準(zhǔn)則,加強(qiáng)從業(yè)人員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和責(zé)任意識(shí),進(jìn)一步還可建立信用市場(chǎng),以信用記錄來(lái)強(qiáng)化道德威懾;通報(bào)工程審計(jì)中存在的問(wèn)題和值得借鑒的做法,努力為中介機(jī)構(gòu)提高工程審價(jià)質(zhì)量創(chuàng)造良好的條件;最后還應(yīng)建立有效的監(jiān)督約束機(jī)制,審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合日常的建設(shè)項(xiàng)目審計(jì),不定期對(duì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的審價(jià)工作進(jìn)行檢查、監(jiān)督,促進(jìn)社會(huì)審價(jià)完善內(nèi)部自律機(jī)制,強(qiáng)化其質(zhì)量約束機(jī)制。

4.4設(shè)立政府投資項(xiàng)目的結(jié)算審核中心

目前每年政府投資項(xiàng)目都在上億元,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,政府性投資項(xiàng)目的投資更加會(huì)逐步加大,但我們審計(jì)目前人力的有限,價(jià)款審計(jì)的面很低,為提高建設(shè)資金的使用效益,審計(jì)認(rèn)為有必要,專(zhuān)門(mén)設(shè)立工程價(jià)款審計(jì)中心,專(zhuān)門(mén)對(duì)政府性投資項(xiàng)目的工程價(jià)款進(jìn)行審計(jì)。并定期對(duì)價(jià)款結(jié)算審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題向社會(huì)通報(bào),用社會(huì)的力量來(lái)監(jiān)督各方,也可把設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工各單位工作的優(yōu)劣作為以后投標(biāo)時(shí)信譽(yù)加分的依據(jù)。