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內容摘要

戶籍管理是我國行政管理的重要組成部分。隨著市場經濟的建立，現(xiàn)行戶籍制度的弊端愈發(fā)明顯地表現(xiàn)出來。剛性戶籍制度的軟化是大勢所趨。本文首先界定了狹義和廣義的戶籍制度，并從狹義的角度簡單回顧了建國后我國戶籍制度的演變。然后，根據(jù)定義提出兩種戶籍制度改革方略：一元制和二元制，分別從公民權益、經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定等三個價值取向出發(fā)，分析兩種方略的優(yōu)勢、劣勢。最后，引進漸進決策模型，從社會穩(wěn)定的價值取向出發(fā)，具體探討了戶籍制度改革方略的選擇。

引言

現(xiàn)象一：據(jù)《南方周末》報道，19*年年初，河南、山東四位打工妹去深圳打工，被擠死在105次列車上。幸存者回憶車上的情形，“像被壓扁的帶魚”。權威專家估計，17*年，全國流動人口達到了1億。國家統(tǒng)計局1*5年1%人口抽樣調查表明，我國人戶分離已達7073萬人。

現(xiàn)象二：19*年高校畢業(yè)生的留京名額嚴格控制在15%以內。外企的進京名額異常有限，絕大多數(shù)在京外企只好招收北京生源。有人驚呼：“北京是北京市的首都”。據(jù)有關報道，到1*4年上半年，全國約有17個省共300多萬人購買了城市戶口，此項收入高達250億！這還不包括那些未登記在案的以及黑箱操作的部分。

戶籍管理是我國行政管理的重要組成部分，是公安機關的一項主要職能，它直接關系到政治經濟生活秩序和廣大人民群眾的切身利益。但是，隨著市場經濟的建立，現(xiàn)行戶籍制度已經不能適應中國全面發(fā)展的需要，其弊端愈發(fā)明顯地表現(xiàn)出來，出現(xiàn)了諸如本文開始列舉的種種怪現(xiàn)象。有人甚至認為，戶籍制度是計劃經濟在社會生活里的最集中表現(xiàn)，是計劃經濟的最后一座堡壘。無論從實踐上，還是從理論上，越來越多的人達成共識：戶籍制度已經不是改不改的問題，而是改什么，怎么改的問題。

系統(tǒng)研究中國戶籍制度改革，是一項十分復雜的工作，牽涉行政學、經濟學、社會學、政治學、人口學等諸多學科領域。本文試圖從多學科的角度，對戶籍制度改革方略進行綜合探討。

本文的結構大體如下：

第一部分：界定了狹義和廣義的戶籍制度，并從狹義的角度簡單回顧了建國后我國戶籍制度的演變。

第二部分：根據(jù)定義提出兩種戶籍制度改革方略，分別從公民權益、經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定等三個價值取向出發(fā)，分析兩種方略的優(yōu)勢、劣勢。

第三部分：引進漸進決策模型，從社會穩(wěn)定的價值取向出發(fā)，闡述了兩種方略的漸進模式，具體探討了戶籍制度改革方略的選擇。

一、我國戶籍制度的形成、發(fā)展與局部改革

當今中國的戶籍制度，有狹義、廣義之分。狹義的戶籍制度是指以1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》為核心的限制農村人口流入城市的規(guī)定以及配套的具體措施。廣義的戶籍制度還要加上定量商品糧油供給制度、勞動就業(yè)制度、醫(yī)療保健制度等輔助性措施，以及在接受教育、轉業(yè)安置、通婚子女落戶等方面又衍生出的許多具體規(guī)定。它們構成了一個利益上向城市人口傾斜、包含社會生活多個領域、措施配套、組織嚴密的體系。政府的許多部門都圍繞這一制度行使職能。

從狹義的角度分析，我國現(xiàn)行戶籍制度大體經歷了形成（建國初―1958年）、發(fā)展（1958年―1978年）、初步改革（1978年至今）等三個階段，其間頒布的主要法規(guī)、制度簡列如下：

1951年7月，公安部頒布實施了《城市戶口管理暫行條例》，這是建國以后最早的一個戶籍法規(guī)，使全國城市戶口管理制度基本得到統(tǒng)一。

1955年6月，國務院《關于建立經常戶口登記制度的指示》，規(guī)定全國城市、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村都要建立戶口登記制度，從而統(tǒng)一了全國城鄉(xiāng)的戶口登記工作。

1958年1月，全國人大常委會通過并以國家主席令形式頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》。該條例以國家法律的形式對戶籍管理的宗旨、戶口登記的范圍、主管戶口登記的機關、戶口簿的作用、戶口申報與注銷、戶口遷移及手續(xù)、常住人口與暫住登記等方面都作了明確規(guī)定，標志著全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度的正式形成。

1964年8月，國務院批轉了《公安部關于處理戶口遷移的規(guī)定（草案）》，該文件比較集中的體現(xiàn)了處理戶口遷移的基本精神，即兩個“嚴加限制”：對從農村遷往城市、集鎮(zhèn)的要嚴加限制；對從集鎮(zhèn)遷往城市的要嚴加限制。此規(guī)定堵住了農村人口遷往城鎮(zhèn)的大門。

1977年11月，國務院批轉《公安部關于處理戶口遷移的規(guī)定》，提出“嚴格控制市、鎮(zhèn)人口，是黨在社會主義時期的一項重要政策”。該規(guī)定進一步強調要嚴格控制農村人口進入城鎮(zhèn)，第一次正式提出嚴格控制“農轉非”。稍后，公安部在《關于認真貫徹〈國務院批轉“公安部關于處理戶口遷移的規(guī)定”的通知〉的意見》中，具體規(guī)定了“農轉非”的內部控制指標，即每年從農村遷入市鎮(zhèn)的“農轉非”人數(shù)不得超過現(xiàn)有非農業(yè)人口的1.5‰。

1984年10月，國務院《關于農民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，規(guī)定凡在集鎮(zhèn)務工、經商、辦服務業(yè)的農民和家屬，在集鎮(zhèn)有固定住所，有經營能力，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務工，準落常住戶口，口糧自理。

1985年7月，公安部頒布了《關于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，決定對流動人口實行《暫住證》、《寄住證》制度，允許暫住人口在城鎮(zhèn)居留，這些規(guī)定對《中華人民共和國戶口登記條例》中關于超過三個月以上的暫住人口要辦理遷移手續(xù)或動員其返回常住地的條款，作了實質性的變動。

1985年9月，全國人大常委會頒布實施《中華人民共和國居民身份證條例》，規(guī)定凡16歲以上的中華人民共和國公民，均須申領居民身份證，為人口管理的現(xiàn)代化打下了基礎。

1*2年8月，公安部發(fā)出通知，決定在小城鎮(zhèn)、經濟特區(qū)、經濟開發(fā)區(qū)、高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)實行當?shù)赜行С擎?zhèn)戶口制度，以解決要求進入城鎮(zhèn)落戶的農民過多與全國統(tǒng)一的計劃進城指標過少之間的矛盾。

80年代開始，“農轉非”政策發(fā)生變化。“農轉非”對象逐漸擴大，控制指標有所調整，控制辦法得到改變。

1986年，安徽滁州市天水縣秦欄鎮(zhèn)實行“綠卡戶籍制”。1*2年，浙江溫州推行“綠卡制”。1*3年，上海推行“藍印戶口制”。1*5年，廣東深圳施行“藍印戶口制”。以此為代表，部分地區(qū)實行投資入戶、購房入戶或藍印戶口等政策，以吸引人才和資金。

1*7年6月，國務院批轉公安部《關于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的試點方案》。根據(jù)此方案，已在小城鎮(zhèn)就業(yè)、居住、并符合一定條件的農村人口，可以在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn)常住戶口。

1*8年8月，國務院批轉公安部《關于當前戶籍管理中幾個突出問題的意見》，主要規(guī)定：實行嬰兒落戶隨父隨母志愿的政策；放寬解決夫妻分居問題的戶口政策；投靠子女的老人可以在城市落戶；在城市投資、興辦實業(yè)、購買商品房的公民及其共同居住的直系親屬，符合一定條件可以落戶。戶籍制度進一步松動。

經過以上演變的戶籍制度，在特定的歷史條件下有其特定的內容和具體的社會功能，但其基本的社會功能概括起來主要有四項：證明公民身份；維護社會治安；控制城鎮(zhèn)人口的機械增長；戶籍部門掌握著準確的戶口資料。但是，隨著市場經濟在中國的逐步確立，相對戶籍制度的功能而言，戶籍制度的弊端越來越突出，主要表現(xiàn)在四個方面：等級身份效應；死水效應；怪圈效應；馬太效應（請參閱二元制改革方略弊端）。改革戶籍制度的呼聲越來越高。

二、戶籍制度改革方略

不少地區(qū)和部門以及一部分學者均提出了戶籍制度改革的具體方案，筆者認為，盡管這些改革方案林林總總，千差萬別，但從理性分類的角度看，其改革方略不外乎兩種：一元制和二元制。所謂一元制是指取消農業(yè)戶口、非農業(yè)戶口兩種戶口類型，實行全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中華人民共和國戶口，切斷社會待遇與戶籍之間的聯(lián)系，恢復戶籍的本來面目。所謂二元制，是指保留兩類戶口，放寬戶口遷移的限制，通過設置高低不等的門檻條件（經濟、人口素質等）來控制農村人口的流向、流量和流速。這樣劃分的依據(jù)，表面上是戶口種類的多少，實質上是隱藏在不同種類戶口內部的利益差別。從上文對戶籍制度的定義可知，一元制改革方略與廣義的戶籍制度相對應，二元制改革方略與狹義的戶籍制度相對應。因此，本文第一部分所敘述的狹義戶籍制度的局部改革，無論是自理口糧戶口，還是有效城鎮(zhèn)戶口；無論是小城鎮(zhèn)改革，還是投資落戶、購房落戶、藍印戶口，都屬于二元制改革方略的范疇。有些地區(qū)實行的藍印戶口，表面上是獨立于農業(yè)戶口和非農業(yè)戶口的第三類，但其利益較接近于非農業(yè)戶口，根本還是要保留戶籍制度所引起的利益差別，因而只不過是二元制的一種變形。

在當今中國的現(xiàn)實條件下，兩種改革方略哪個更可取呢？下面，筆者從戶籍制度需要兼顧的公民權益、經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定這三個價值取向逐一對兩種改革方略進行分析。

首先，從公民權益的維度來看，一元制優(yōu)于二元制。

1．遷徙自由是現(xiàn)代國家公民權利的重要內容?！皣H人權兩公約”――《經濟、社會和文化權利公約》和《公民權利和政治權利公約》是落實《世界人權宣言》的兩個具有法律約束力的公約。其中《公民權利和政治權利公約》第12條第1款規(guī)定“合法處在一國領土內的每一個人在該領土內有權享受遷徙自由和選擇住所的自由”。1*7年10月，我國簽署了《經濟、社會和文化權利國際公約》。1*8年10月，我國常駐聯(lián)合國代表秦華孫代表國家簽署了《公民權利和政治權利公約》。此公約第二條規(guī)定“凡未經現(xiàn)行立法或其他措施予以規(guī)定者，本公約每一締約國承擔按照其憲法程序和本公約的規(guī)定采取必要步驟，以采納為實施本公約所承認的權利所需的立法或其他措施”，意即締約國所承擔的條約義務不是“漸進性”的，而是“即刻性”的。但是，我國目前的憲法并沒有保障公民遷徙自由的條款。1949年第一次全國政協(xié)會議通過的《共同綱領》和1954年第一屆全國人民代表大會通過的《中華人民共和國憲法》都明確寫有公民享有遷徙自由的條款。1975年通過的《憲法》以及后來歷次修改的《憲法》取消了這一條款，這是戶籍制度在國家根本大法中的體現(xiàn)。盡管這種安排避免了戶籍制度與憲法之間的沖突，但在我國已正式簽約《公民權利和政治權利公約》的情況下，繼續(xù)維持現(xiàn)狀既有損于憲法的權威，在法理上也是一種欠缺。為了承擔公約所規(guī)定的義務，我國政府當然會有所行動。一元制實行統(tǒng)一的戶籍制度，其特點之一就是實行遷徙自由，它要由人口流動來決定戶口遷移，而不是由戶口遷移決定人口流動。相對于傳統(tǒng)的戶籍制度而言，二元制在自由遷徙方面有一定的進步，但它只能使一小部分有經濟基礎、素質基礎的優(yōu)勢群體獲益，對于廣大農民這一弱勢群體來說，距離真正意義上的自由遷徙仍有漫長的路程要走。

2．社會主義社會追求人們權利與義務的平等，但是，二元制在一定程度上維持了傳統(tǒng)戶籍制度造成的事實上的不平等。主要表現(xiàn)在以下四個方面：

一是兩類戶口的劃分造成利益分配的不平等。二元戶籍制與就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、福利、社會保障、甚至部分商品的供應等一系列的待遇具有制度化的聯(lián)系。在這種利益分配的差距上，一方面，非農業(yè)戶口明顯優(yōu)于農業(yè)戶口。據(jù)國家計委和國家統(tǒng)計局保守估計，城鎮(zhèn)每安排一個人的就業(yè)和生活需花費3―4萬元，2億多人就需要6萬多億元。另一方面，在兩類戶口的內部，仍有不同的等級，比如非農業(yè)戶口內部就有大城市戶口、中等城市戶口、小城市戶口、城鎮(zhèn)戶口等區(qū)別。不同級別的戶口享有不同的待遇，有的甚至差別很大。

二是兩類戶口在一定程度上衍生出具有不同等級的社會身份。二元戶籍制在利益分配上的城市偏向，造成了不同等級的利益金字塔，也隨之造成了不同等級的社會身份金字塔。長期以來，城里人歧視農村人，北京人、上海人排斥外地人，都不能不說是二元戶籍制的流弊之一。

三是在金字塔的等級結構中，戶口自下而上的垂直遷移非常困難。而戶口又具有世襲性，一定終身，世代相傳。每個人的社會身份、所受待遇從投胎開始就已基本確定，除了招工、招干、升學等幾條有限的途徑外，再無例外。這種起點的不平等，勢必引起結果的不平等。

四是投資、購房落戶等條件過于苛刻，一定程度上等同于戶口的商品化。這些附加的人口遷移的門檻條件，表面上不同于直接買賣戶口，實質上卻沒有什么差別，反而使戶口買賣合法化、公開化。戶口具有商品價值不但有損于戶籍管理的嚴肅性，也是不合理、不公平的。這是因為：農民已通過工農業(yè)產品剪刀差的方式，交納了巨額的建城費，讓他們重交不公平；現(xiàn)有市民入城時并未交建城費，讓以后進城者交費不合理。

與二元制不同，一元制則實現(xiàn)了戶口面前人人平等。人們獲取利益的大小，不再取決于戶口的等級，而是取決于個人的努力。

其次，從經濟發(fā)展的維度來看，一元制同樣優(yōu)于二元制。

1．一切經濟發(fā)展的關鍵因素都是人造成的，最基本的生產力是人，最重要的資源是人力資源。勞動力素質在經濟活動中處于決定作用。而如果在戶籍改革中奉行二元制方略則非常不利于人才的培養(yǎng)和流動。

第一，從人才的培養(yǎng)上看。二元制下的人口遷移受到限制，絕大多數(shù)農村人口被束縛在土地上，“畫地為牢”，封建社會遺留下來的愚昧、迷信、落后、保守的思想意識在封閉的農村得以蔓延，城市文明很少能輻射到農村，農村人口自然增長率遠遠高于城市，農村人口素質無法提高。同時，在缺少競爭的城市，城市人口也易養(yǎng)成不思進取、貪圖安逸的觀念，不利于于其素質的提高。

第二，從人才的流動來看。市場經濟條件下，勞動力的流動是實現(xiàn)資源最優(yōu)配置的基本條件。社會學的研究證明，社會流動的速度反映了社會發(fā)展的快慢。發(fā)達國家的人口年遷移率，一般均在10%以上，美國更高達25%左右。而我國人口年遷移率只在0.5%―3%之間?？梢?，二元制在遷移條件上設置的重重障礙，已經嚴重制約了人才的有效配置，尤其對農村的優(yōu)秀人才來說，要想脫穎而出難度是很大的。

2．經濟發(fā)展與城市化有著密切的關系。世界銀行的報告《城鎮(zhèn)化：國際經驗和中國的前景》中曾指出，人均收入與一個國家城鎮(zhèn)人口與總人口的比重之間有很強的正相關關系。而傳統(tǒng)的戶籍制度由于限制人口的流動，導致城市人口的發(fā)展主要依賴于人口的自然增長，較少依賴于人口的機械增長，大大減緩了我國城市化的發(fā)展。我國固然要走自己的城市化道路，不能盲目發(fā)展，但戶籍制度不解禁，必然減緩正常的發(fā)展步伐。請見下表：

人口城鎮(zhèn)化的國際比較

1950年1960年1970年1980年1999年2000年

中國美國日本印度東歐亞洲拉美11%64%50%17%39%17%42%19%70%63%18%48%22%50%17%74%71%20%56%23%57%20%74%76%23%63%27%65%26%75%77%26%68%32%71%35%78%78%29%73%38%77%

（資料來源：聯(lián)合國《世界城市化展望》1*4年）

從上表可見，從國與國的橫向對比中，我國城鎮(zhèn)化滯后的現(xiàn)象相當明顯。盡管國情有別，但城鎮(zhèn)化發(fā)展水平之低已經達到反常規(guī)的程度。例如，1*0年，我國城鎮(zhèn)人口占全國總人口的比例只有26%，不僅遠遠低于發(fā)達國家，甚至低于亞洲的平均水平。預計到2000年，這一比例將達到35%，增幅較大，但仍然低于亞洲的平均水平。在兩種改革方略中，二元制僅僅對一小部分符合一定條件的人網(wǎng)開一面，本質上還是沒有動搖傳統(tǒng)的戶籍制度，城鎮(zhèn)化進程也不會因此而有較大的提高。由于城鎮(zhèn)化的滯后，城鎮(zhèn)的聚集效益和規(guī)模效益大量損失，從而在一定程度上影響了我國經濟的正常發(fā)展。

3．二元制一方面阻礙了城鎮(zhèn)化的進程，另一方面也制約了農業(yè)和農村的發(fā)展。這是因為：

其一，二元戶籍制的城市偏向，削弱了農業(yè)自身積累能力和再生產能力。據(jù)統(tǒng)計，1959―1978年通過工農產品價格“剪刀差”一項就“掠奪性”地轉移農業(yè)積累4075億元，占同期財政收入的21.3%。改革開放以來，農業(yè)繼續(xù)為工業(yè)輸血，1*1―1*7年農村就有20873億元通過財政、金融和“剪刀差”流向城市。

其二，二元戶籍制使9億農民依附于有限的土地上，農業(yè)的規(guī)模經營難以實現(xiàn)，集約化程度很低，農業(yè)的邊際生產力低下。作為原因之一，造成了“世界40%的農民僅僅養(yǎng)活了世界7%的非農民”的怪現(xiàn)象。

4．二元制設置的戶口遷移條件在一定程度上加劇了地區(qū)間發(fā)展的不平衡狀態(tài)。沿海開放城市等發(fā)達地區(qū)采取這類政策，吸引了更多的人才和資金，使“孔雀越發(fā)東南飛”，而相對落后的中西部地區(qū)缺乏人才和資金的情況則將更趨嚴重，從而加劇了兩極分化，對我國經濟的發(fā)展構成危害。

最后，從社會穩(wěn)定的維度來看，二元制則優(yōu)于一元制。

1．二元制有利于抑制不穩(wěn)定因素的產生。傳統(tǒng)戶籍制的長期實行，已經形成了一種心理定勢：兩類戶口的分離與差異是天經地義的。一元制完全取消了利益分配的差距，既得利益群體――市民必然一時無法理解，從而產生不穩(wěn)定因素。而二元制則基本上不改變現(xiàn)有的利益格局，避免了社會的劇烈動蕩。新加坡政府門戶網(wǎng)站。以前,新加坡也是由各政府部門單獨地建立政府網(wǎng)站并提供網(wǎng)絡服務,彼此之間沒有進行一體化的整合。1*9年,新加坡的電子政務開始出現(xiàn)整合趨勢,一些業(yè)務不再按照部門來設置,而是按照流程做打包處理,也就是說,公民或企業(yè)在辦理網(wǎng)上業(yè)務時,不必再考慮要登陸各個政府站點,分別辦完各種相關手續(xù),而是按照業(yè)務流程,一步步地在一個單一的網(wǎng)站上完成所有這些相關業(yè)務手續(xù),實現(xiàn)了“一站式”網(wǎng)上辦公。

所有這些打包服務都可通過新加坡的政府門戶網(wǎng)站找到。該政府站點就像一本政府白皮書,完全代表政府,而不是政府的某一個方面。例如,該網(wǎng)站有一項統(tǒng)一的接受用戶反饋的業(yè)務,用戶發(fā)往政府各個部門的意見、建議、反饋等都通過這里的統(tǒng)一格式進行。

與美國的first.gov不同,該中心站點將政府服務劃分為政府信息與電子服務、新聞公告、為企業(yè)的信息與電子服務、為非新加坡公民的信息與電子服務以及電子公民服務等幾大塊,雖然看過去沒有像美國的first.gov那樣將電子政務劃分為G2G、G2B、G2C三大部分那么簡潔,但是,從邏輯上看仍然清晰明了,欄目的設置讓人一目了然。就電子政務來說,最重要的是其前臺的業(yè)務流程設置與后臺不同政府機構之間的業(yè)務協(xié)調處理上。而恰恰是在這一點上,新加坡的電子政務建設別具一格,深受人們的稱贊。其中最引人注目的是“電子公民中心”(www.ecitizen.gov.sg)和“政府電子商務中心”(www.GeBiz.gov.sg)。

“電子公民中心”始建于19*年4月,其目的是將政府機構所有能以電子方式提供的服務整合在一起,并以一攬子的方式輕松便捷地提供給全體新加坡公民。“電子公民中心”將一個人“從搖籃到墳墓”的人生過程劃分為諸多階段,在每一個階段里,你都可以得到相應的政府服務,政府部門就是你人生旅途中的一個個“驛站”。每一個“驛站”都有一組相互關聯(lián)的服務包。例如,在“就業(yè)驛站”里,你可以找到這些服務包:“雇傭員工”(專為雇主設計)、“尋找工作”(專為求職者設計)、“退休”、“提高技能”和“在新加坡工作”(專為外國人提供)等。目前“電子公民”網(wǎng)站里共有9個驛站,涵蓋范圍包括:商業(yè)貿易、國防、教育、就業(yè)、家庭、醫(yī)療健康、住房、法律法規(guī)和交通運輸,這些驛站把不同政府部門的不同服務職能巧妙地聯(lián)系在一起。例如,在“家庭”驛站里,“老人護理”服務包來自衛(wèi)生部,而“結婚”服務包則來自于社區(qū)發(fā)展部。

“政府電子商務中心”于2000年12月正式開通,它實際上就是新加坡政府的采購系統(tǒng),它把新加坡政府各部門和機構的財務系統(tǒng)與采購軟件整合到一起進行工作。政府部門的貿易伙伴可以在網(wǎng)上得到政府招標的邀請并購買招標文件,供應商可以在網(wǎng)上索要發(fā)票、檢查付款情況、提交產品目錄和競標。同私營部門的B2B交易中心一樣,它也是通過來自世界各地的眾多供應商的激烈競爭而獲得價廉物美的產品,通過網(wǎng)上下單而節(jié)約更多的時間,通過更低的庫存而減低成本。目前,政府通過“政府電子商務中心”采購的產品價值已經達到1.1億美元,今后還要求將80%的政府采購都搬到“政府電子商務中心”上來。

三、對我國政府門戶網(wǎng)站建設的建議

我國電子政務建設主要依兩條途徑展開。一是政府上網(wǎng)。政府上網(wǎng)工程促使政府網(wǎng)站的數(shù)量快速增加。據(jù)最新統(tǒng)計,政府上網(wǎng)工程實施3年來,全國政府部門建立的網(wǎng)站已突破1萬個,3年凈增10倍。二是建立縱向的業(yè)務應用系統(tǒng)。我國以“金”字工程為主體的縱向業(yè)務應用系統(tǒng)不斷增加,由最初的3個增加到現(xiàn)在的12個,許多政府職能部門也在建立自己專門的電子政務應用系統(tǒng),并且都希望盡量能夠向“金”字工程上靠。僅僅依據(jù)這兩條途徑,其負面效應已充分暴露。一方面,國家投入了大量資金,各級政府機構建設電子政務的積極性都很高,政府網(wǎng)站數(shù)量也快速增加;另一方面,政府網(wǎng)站的社會應用水平卻總是提不上去,條塊分割、信息孤島的弊端盡管世人皆知卻就是解決不了,很多專網(wǎng)都說自己是“金”字工程,不能共享,所以,每個政府網(wǎng)站所提供的信息與服務數(shù)量都很有限,彼此獨立,業(yè)務流程串不起來,電子政務的快速、便捷、公開、透明的優(yōu)勢自然也就顯現(xiàn)不出來。這種狀況嚴重地制約了電子政務的社會化應用水平,將對未來電子政務的順利發(fā)展造成極為不利的影響。

建設政府門戶網(wǎng)站能夠有效地解決這種困難局面。政府門戶網(wǎng)站已開始受到關注,例如,在我國的電子政務建設規(guī)劃中就提出了建設“兩網(wǎng)一站四庫十二金”的內容,其中的“一站”即是指政府門戶網(wǎng)站。另一方面,絕大多數(shù)地方政府都在往這方面努力,開始花費很大的精力來建立自己的政府門戶網(wǎng)站。但是,從有關的電子政務建設規(guī)劃來看,我們對政府門戶網(wǎng)站的性質、特點、作用還缺乏清楚的了解,將政府門戶網(wǎng)站等同于一般的政府網(wǎng)站,對政府門戶網(wǎng)站與電子政務建設的其他相關問題也未作明確的安排。另外,就已經建立起來的地方政府門戶網(wǎng)站來看,除了北京市()和上海市()取得了一定的成績外,大多數(shù)地方政府做得還很不理想,有些甚至還停留在政府上網(wǎng)階段。

針對今后電子政務及政府門戶網(wǎng)站的建設,提出以下建議:

(一)在繼續(xù)建設12個重要的業(yè)務應用系統(tǒng)的同時,提高政府門戶網(wǎng)站在未來我國電子政務建設中的地位,將政府門戶網(wǎng)站看作是實現(xiàn)我國電子政務戰(zhàn)略的核心。一方面,通過“金”字工程提高那些重要部門的工作效率,另一方面,通過政府門戶網(wǎng)站加強辦公資源的整合,消除“條”與“塊”之間的割裂狀況。換一個角度來看,這也就意味著,通過發(fā)展“金”字工程加強對經濟生活的監(jiān)管,通過發(fā)展政府門戶網(wǎng)站來體現(xiàn)電子政務的“服務于民”的本質要求。

與此同時,有必要對政府上網(wǎng)工程進行調整,將工作重點轉移到政府門戶網(wǎng)站建設上來。因此,今后的電子政務要從重視數(shù)量轉向重視質量和效果。

(二)將政府門戶網(wǎng)站建設與政府機構改革相結合。新一輪的政府機構改革將秉持“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則,轉變政府職能,建立行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。所有這些要求都與政府門戶網(wǎng)站一致,政府門戶網(wǎng)站可以作為政府機構改革的方向。

(三)分層次規(guī)劃政府門戶網(wǎng)站的建設?？梢钥紤]在中央政府、省、市(地)層面上建立政府門戶網(wǎng)站,并分別建立統(tǒng)一的管理機構。例如,就省級層面來說,要對那些廳、局已經建立起來的電子政務應用系統(tǒng)進行整合,對那些還沒有建立或打算建立電子政務應用系統(tǒng)的職能廳局來說,一定要放在省級門戶網(wǎng)站的規(guī)劃內加以統(tǒng)籌,不應鼓勵各職能部門單獨建立自己的政府網(wǎng)站。再比如,在中央政府層面,可以考慮建立中央政府門戶網(wǎng)站,統(tǒng)一整合各部委已經建立的政府網(wǎng)站,并對未來的發(fā)展進行規(guī)劃。總之,要根據(jù)政府門戶網(wǎng)站的要求來規(guī)劃電子政務的發(fā)展。

(四)正確處理政府門戶網(wǎng)站與各政府機構的內網(wǎng)與外網(wǎng)的關系?！秶倚畔⒒I導小組關于我國電子政務建設指導意見》對政務內網(wǎng)、政務外網(wǎng)與“互聯(lián)網(wǎng)”之間的關系已經作了明確的規(guī)定,需要強調的是,各政府機構的“互聯(lián)網(wǎng)”今后要滿足政府門戶網(wǎng)站建設的統(tǒng)一要求,甚至可以交由政府門戶網(wǎng)站的統(tǒng)一管理機構進行管理。另外,各政府機構的政務內網(wǎng)與政務外網(wǎng)建設也應該接受這個機構的統(tǒng)一管理。

(五)在當前政府門戶網(wǎng)站尚未規(guī)劃完善而各政府機構又急于建立自己的政府網(wǎng)站的情況下,不應鼓勵電子政務的建設、運營與管理的“外包”業(yè)務。此時的“外包”只會強化已有的各自為“政”的格局,不利于將來的技術、業(yè)務與管理的全面整合