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我國(guó)農(nóng)村土地集體所有制度建立以來(lái)，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利一直沒(méi)有得到明確界定和有效保護(hù)。在現(xiàn)行制度下，農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利受損主要來(lái)源于土地的國(guó)家征用、集體支配和土地關(guān)系立法的不完備。建立有效保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的土地產(chǎn)權(quán)制度，既是進(jìn)一步深化農(nóng)村改革、探索解決“三農(nóng)”問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)需要，也是理論研究的重大課題。

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)性制度

土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)要素，土地權(quán)利是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。要素資產(chǎn)化、配置市場(chǎng)化是完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，土地要素配置、土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)質(zhì)上是土地權(quán)利的契約化交換，必須建立在產(chǎn)權(quán)清晰界定的基礎(chǔ)上。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等各項(xiàng)權(quán)能的設(shè)置和劃分，是規(guī)范農(nóng)地利用關(guān)系的制度體系。作為農(nóng)村土地關(guān)系中重要的利益主體，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度密切相關(guān)，土地權(quán)屬界定、土地權(quán)屬轉(zhuǎn)移、土地關(guān)系立法等環(huán)節(jié)都直接影響著農(nóng)民的權(quán)益。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的功能就是提供農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定、行使和保護(hù)的基本規(guī)則，在農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)中處于基礎(chǔ)性地位。

現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷是農(nóng)民權(quán)利受損的重要制度根源

近年來(lái)圍繞土地關(guān)系產(chǎn)生的利益沖突，根源在于現(xiàn)行農(nóng)村土地實(shí)行“農(nóng)民集體所有”的制度安排中存在著產(chǎn)權(quán)殘缺問(wèn)題。

首先，“農(nóng)村土地集體所有”導(dǎo)致了權(quán)屬模糊和權(quán)能殘缺。集體所有的產(chǎn)權(quán)主體包括鄉(xiāng)、村、組三個(gè)層次和社區(qū)自治組織、鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織兩種類型。由于這些組織性質(zhì)模糊和功能異化，農(nóng)村土地集體所有事實(shí)上已經(jīng)演變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村自治組織或村經(jīng)濟(jì)組織所有，土地關(guān)系中存在明顯的權(quán)勢(shì)支配特征；權(quán)能殘缺則體現(xiàn)在集體作為所有者和農(nóng)民作為使用者的權(quán)能“雙重殘缺”。

其次，土地權(quán)屬轉(zhuǎn)移導(dǎo)致農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利在兩個(gè)層次上受損：

（一）土地征用中國(guó)家公權(quán)對(duì)集體和農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的侵害。因?yàn)楣怖娴男枰O(shè)置土地征用權(quán)力，是各國(guó)通行的做法，問(wèn)題的關(guān)鍵在于“公共利益”范圍的界定是否適當(dāng)、土地征用的程序是否合法和征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是否合理。我國(guó)土地征用制度存在三個(gè)突出問(wèn)題：一是征地權(quán)的適用范圍擴(kuò)大化。征地范圍過(guò)寬、大量經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目借助公權(quán)征用土地，是農(nóng)民權(quán)益受到侵害的主要原因。二是征地程序缺乏理性。現(xiàn)行體制下，各級(jí)政府出于財(cái)政壓力、利稅動(dòng)因及政績(jī)效應(yīng)，其自身利益很容易與企業(yè)利益整合，并形成共謀關(guān)系，隨意啟用征地權(quán)，而農(nóng)民缺乏協(xié)商機(jī)會(huì)和談判能力，其土地權(quán)利受到了相當(dāng)程度的漠視。三是征地補(bǔ)償過(guò)低并被層層截留。在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，征用土地必須按照“公平的市價(jià)”對(duì)土地所有人給予補(bǔ)償，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定既要考慮土地現(xiàn)期的市場(chǎng)價(jià)值，也要考慮土地的預(yù)期收益；而我國(guó)實(shí)行征地補(bǔ)償辦法，補(bǔ)償費(fèi)雖然存在一定的地區(qū)差異，但從全國(guó)看，現(xiàn)金形式的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)通常僅在每畝1.5-3.5萬(wàn)元之間。征地補(bǔ)償截留的問(wèn)題十分普遍。浙江省的一項(xiàng)調(diào)查顯示，如果征地成本價(jià)為100％，被征用土地的收益分配格局大致是：地方政府占20％-30％，企業(yè)占40％-50％，村級(jí)組織占25％-30％，農(nóng)民僅能得到5％-10％。在缺乏合理補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，政府還基本放棄了對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障和社會(huì)救助責(zé)任，使失地農(nóng)民處境艱難。

（二）土地集體支配，鄉(xiāng)村權(quán)勢(shì)階層在集體土地流轉(zhuǎn)中侵害農(nóng)民利益。當(dāng)前農(nóng)村土地承包關(guān)系中的主要矛盾，是集體所有權(quán)對(duì)農(nóng)民土地使用權(quán)的侵害。村組干部在土地支配上的權(quán)力空間過(guò)大，土地調(diào)整具有很大的隨意性，通過(guò)土地支配權(quán)攫取集體和個(gè)人利益、侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。其主要表現(xiàn)：一是為數(shù)不少的地方?jīng)]有落實(shí)“延長(zhǎng)土地承包期30年”的政策，二輪土地承包沒(méi)有進(jìn)行；二是在土地分配和調(diào)整中預(yù)留、提取機(jī)動(dòng)地，由村組支配和經(jīng)營(yíng)，在收取承包費(fèi)用取得集體收入的同時(shí)，逃避國(guó)家稅費(fèi)；三是沿用“兩田制”、“返租倒包”等分配辦法和經(jīng)營(yíng)形式，剝奪農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，集中大量土地采取發(fā)包方式經(jīng)營(yíng)；四是對(duì)農(nóng)民承包土地的流轉(zhuǎn)進(jìn)行干預(yù)，甚至采取強(qiáng)制方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

第三，土地法律關(guān)系不完善使農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利缺乏嚴(yán)格、有效的保護(hù)。目前我國(guó)規(guī)范農(nóng)村土地關(guān)系的法律很多，但缺乏內(nèi)在的一致性，也存在不確定性甚至自身的矛盾。不同的對(duì)象對(duì)法律的理解存在較大的差異，法律解釋和司法實(shí)踐中均存在一定的彈性，這事實(shí)上造成了多規(guī)則并存以供選擇的局面。很明顯，分散的農(nóng)民在利益競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)地位，無(wú)力抗拒權(quán)力、資本以及權(quán)力和資本的結(jié)合對(duì)自身土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的侵蝕。

建立有利于農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度

（一）弱化農(nóng)村土地集體所有權(quán)概念。現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論表明，農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利是可以分割的，所有權(quán)雖然居于基礎(chǔ)性地位，但這種權(quán)利與其他權(quán)利可以分離，農(nóng)民的土地使用權(quán)作為“權(quán)利束”的一個(gè)部分是可以獨(dú)立存在的。從實(shí)踐上看，改革開(kāi)放以來(lái)，特別是隨著近年來(lái)我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)品交易市場(chǎng)化改革的不斷深入和農(nóng)村稅費(fèi)改革的實(shí)施，土地承包合同不再包括產(chǎn)品收購(gòu)的約定，也不再包括三提五統(tǒng)等農(nóng)民與鄉(xiāng)村分配關(guān)系的約定，這使家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的內(nèi)涵發(fā)生了很大的變化。稅費(fèi)改革也對(duì)農(nóng)村土地制度改革帶來(lái)了深刻的影響。新的稅費(fèi)制度取消了村級(jí)提留和鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌，從而取消了農(nóng)民與鄉(xiāng)村集體的分配內(nèi)容。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村土地集體所有制的意識(shí)形態(tài)意義高于其實(shí)際的經(jīng)濟(jì)意義，但考慮到改變集體所有性質(zhì)也不具有現(xiàn)實(shí)性，因此，在政策、立法和實(shí)踐中，可以逐步淡化土地所有權(quán)概念，著力于農(nóng)民土地使用權(quán)的制度和法律建設(shè)，構(gòu)建以使用權(quán)為核心的農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系。

（二）明確界定農(nóng)民的土地使用權(quán)。一是土地使用權(quán)物權(quán)化。物權(quán)是指權(quán)利人對(duì)于物所享有的直接占有、使用、收益和處分的權(quán)利。在所有權(quán)和使用權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，使用權(quán)是一個(gè)重要的物權(quán)內(nèi)容。從政策和法律的規(guī)定看，目前我國(guó)農(nóng)民對(duì)于承包所得土地實(shí)際上已經(jīng)具備了物權(quán)含義上的使用權(quán)。承包雖然屬于合同約定的債權(quán)關(guān)系，但這種承包關(guān)系在形式上已經(jīng)受到了政策、法律的嚴(yán)格規(guī)制，突破了契約關(guān)系的范疇，具備物權(quán)化的基礎(chǔ)。二是土地使用權(quán)法定化，即通過(guò)法律明確規(guī)定農(nóng)民對(duì)已經(jīng)取得的土地的長(zhǎng)期使用權(quán)。物權(quán)的設(shè)立采取法定主義，即物權(quán)的種類和基本內(nèi)容由法律規(guī)定，不允許當(dāng)事人自由創(chuàng)設(shè)物權(quán)種類或隨意確定物權(quán)的內(nèi)容。三是使用權(quán)的長(zhǎng)期化。通過(guò)法律制度賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而穩(wěn)定的土地使用權(quán)。使用權(quán)的長(zhǎng)期化才能形成農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性，而地權(quán)的穩(wěn)定性直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)績(jī)效和農(nóng)民利益。

（三）嚴(yán)格限制基層政府和村組集體在土地經(jīng)營(yíng)上的尋租行為。賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，已經(jīng)體現(xiàn)在《農(nóng)村土地承包法》的立法精神之中。基層政府和村組集體要依法保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，使其合法的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、生產(chǎn)決策權(quán)和收益權(quán)不受侵蝕。對(duì)于農(nóng)民通過(guò)分配取得的土地，政府要發(fā)放《土地使用權(quán)證》；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶，農(nóng)戶之間依法、自愿、有償進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)和集體組織按照法律、政策規(guī)定進(jìn)行的土地調(diào)整，都要依法實(shí)施土地變更登記。

（四）改革土地征用制度，盡快建立土地交易制度。基本目標(biāo)是建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和現(xiàn)代法治精神、嚴(yán)格保護(hù)耕地、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的土地權(quán)利交換制度。一是嚴(yán)格界定公益性用地范圍，建設(shè)用地性質(zhì)應(yīng)由同級(jí)人民代表大會(huì)審核，確定為公益性用地的，才能啟動(dòng)國(guó)家征地權(quán)。二是對(duì)征用土地按市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償。一定范圍內(nèi)公共利益的實(shí)現(xiàn)，其成本應(yīng)由相應(yīng)范圍內(nèi)的公民來(lái)承擔(dān)，而不應(yīng)轉(zhuǎn)嫁給不能享受這種公共利益的其他成員；即使為全社會(huì)的公共利益征地，其成本也不能只由農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而應(yīng)由社會(huì)全體成員共同承擔(dān)。因此，無(wú)論出于何種公共利益而必須征用農(nóng)民的土地，都必須給予農(nóng)民按市場(chǎng)價(jià)格的補(bǔ)償，并對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障和救助作出妥善的安排。三是要建立經(jīng)營(yíng)性用地的市場(chǎng)交易制度。公務(wù)員之家版權(quán)所有

（五）推進(jìn)農(nóng)民土地使用權(quán)長(zhǎng)期化的法制建設(shè)。農(nóng)村集體土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度在我國(guó)已經(jīng)運(yùn)行了20多年，實(shí)踐中積累的經(jīng)驗(yàn)和暴露出的問(wèn)題，為完善土地關(guān)系立法提供了現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)；近年來(lái)，學(xué)術(shù)界和政策研究部門(mén)對(duì)農(nóng)村土地集體所有制、農(nóng)民家庭承包經(jīng)營(yíng)形式、農(nóng)民土地使用權(quán)等重要范疇進(jìn)行了廣泛、深入的探討，對(duì)完善土地關(guān)系立法提出了不少建議。同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家成功的土地產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)也提供了有益的參照。創(chuàng)新我國(guó)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，應(yīng)依據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的要求，盡快建立與農(nóng)民土地使用權(quán)保障相關(guān)的各項(xiàng)法律制度。