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[內(nèi)容摘要]從政府形象建設(shè)入手進(jìn)行政府改革，是一個(gè)值得認(rèn)真考慮的思路。好的政府形象是政府推行政策、實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)時(shí)可資利用的重要資源，是降低政策運(yùn)行成本、提高效益取之不盡的源泉。影響政府形象的主要因素有政府合法性、政府有效性以及政府識(shí)別性，而政府的傳播能力則把三者有機(jī)整合起來。政府應(yīng)努力通過互動(dòng)的傳播，實(shí)現(xiàn)合法性的構(gòu)建，既注重通過持續(xù)有效的政策績(jī)效來換取公眾的認(rèn)可與支持，也不忽視政府識(shí)別體系的建立，并堅(jiān)持政府價(jià)值理念，最終走向理想政府。

[關(guān)鍵詞]政府形象形象建設(shè)合法性有效性

在現(xiàn)實(shí)世界中，無論一個(gè)人是否喜歡，實(shí)際上都不能置身于政府的管制之外。尤其是隨著時(shí)代的發(fā)展，政府的權(quán)能不斷膨脹，它越來越成為一種既可以為善，也可以為惡的超級(jí)力量?！八鼡碛袑?duì)其它一切人、一切組織或權(quán)利要求的權(quán)威，不會(huì)遇到來自于一個(gè)與之平起平坐的權(quán)利要求者的挑戰(zhàn)?！盵1]對(duì)于這個(gè)無法回避的龐然大物，人們既有不滿，也有依賴。尤其在世紀(jì)之交，混亂不堪的金融秩序、嚴(yán)重的資源與環(huán)境危機(jī)甚至日漸失控的技術(shù)發(fā)展都使21世紀(jì)的前景模糊不清。人們對(duì)政府的失望和希望超過了歷史上任何一個(gè)時(shí)期。多數(shù)人相信，一個(gè)好政府不再是奢侈品，而是發(fā)展所必需的。[2]改革尚沒有適應(yīng)這種變化以跟上時(shí)代步伐的政府，已經(jīng)成為世界性的課題。[3]但是應(yīng)當(dāng)指出，多數(shù)學(xué)者甚至政府自身更為關(guān)注的改革途徑主要是機(jī)構(gòu)的變更和職能的轉(zhuǎn)換，而對(duì)另一個(gè)很有意義的角度——政府形象的建設(shè)卻注意不多。事實(shí)上，一個(gè)好的政府形象是政府推行政策、實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)時(shí)可資利用的重要資源，是降低政策運(yùn)行成本、提高效益取之不盡的源泉。

本文擬從政治學(xué)的視角，對(duì)宏觀層面上的政府形象建設(shè)做一點(diǎn)初淺的探討。

所謂政府形象，實(shí)際上是政府客觀實(shí)在與公眾主觀認(rèn)知的混合物。如果把政府的客觀實(shí)在當(dāng)作政府形象建設(shè)的先決前提，那么應(yīng)該強(qiáng)調(diào)，政府即使善意的作為也并不必然導(dǎo)致它所期望的好的形象效應(yīng)。因?yàn)楣妼?duì)政府的認(rèn)知不是絕對(duì)全面、客觀的，而是他們的期待視野對(duì)政府作為的再塑造，而公眾的期待視野既受自身素質(zhì)的局限，也受社會(huì)環(huán)境的影響。對(duì)于同樣的政府作為，人們可以而且必定會(huì)對(duì)它做出不同的解釋。例如在發(fā)達(dá)國家政府行政公開與決策民主就是衡量政府形象好壞的重要指標(biāo)，而許多不發(fā)達(dá)國家的民眾還在擁護(hù)或追求軍事獨(dú)裁，只要它能讓百姓過上比以前好的日子。同樣的理由，沒有作為的政府不會(huì)憑空贏得寶貴的形象資源，它幾乎是依賴于政府卓有成效的建設(shè)。

也就是說，政府的形象要靠建設(shè)，而政府在建設(shè)自身形象的時(shí)候，一方面要把政府行為的有效性看得至關(guān)重要，另一方面也要高度重視公眾立場(chǎng)，并通過多種手段引導(dǎo)或改變公眾的評(píng)價(jià)。

在現(xiàn)代社會(huì)，政府的廣闊活動(dòng)范圍使得公眾經(jīng)常要與政府機(jī)構(gòu)接觸。有調(diào)查表明，72%的成年美國人一年中至少與一個(gè)政府機(jī)構(gòu)打過交道，大約1/3的人與更多的政府機(jī)構(gòu)打過交道。接觸最頻繁的是稅務(wù)官、學(xué)校行政人員和警察。[4]正是在這些盲目而頻繁的接觸中，公眾確立了對(duì)政府形象的直觀認(rèn)識(shí)和感受，并且在一定的范圍內(nèi)傳播。如果忽視了政府形象的建設(shè)，對(duì)政府而言是巨大的損失。遺憾的是，日常生活中，政府機(jī)構(gòu)及其工作人員的確常常帶有習(xí)慣性的麻痹或冷漠，一些小小的疏忽不斷積累成傷害政府整體形象的大缺陷，從而為政府推行政策、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)人為地設(shè)置了障礙。“無論在學(xué)校里講授的政治制度觀點(diǎn)是多么積極，一個(gè)公民如果被警察折磨，被福利機(jī)關(guān)忽視，或者被不公平地征稅，是不會(huì)對(duì)政府當(dāng)局有多大好感的。”[5]在討論政府形象建設(shè)時(shí)，我們必定發(fā)現(xiàn)有很多影響因素，但最重要的其實(shí)就是以下幾個(gè)方面：1、政府合法性。即政治系統(tǒng)使人們產(chǎn)生和堅(jiān)持現(xiàn)存政治制度是社會(huì)的最適宜制度的信仰的能力，它表明政府在法律上得到了公眾認(rèn)可并且可以實(shí)施政治控制，是一個(gè)政府賴已存在的最基本條件，它揭示了公眾傾向于對(duì)政府表示信任、好評(píng)、至少?zèng)]有惡感的內(nèi)在原因。一個(gè)合法性程度較高、受到公眾擁戴的政府在形象建設(shè)一開始就居于十分有利的位置，并且能以較小的成本獲取較好的成效。與此相關(guān)的一點(diǎn)是政府的自主性，即當(dāng)干擾因素很強(qiáng)大時(shí)（如政黨、軍隊(duì)、他國政府、利益集團(tuán)等試圖控制政府時(shí)），政府仍然能夠自由決斷的能力，這不是任何合法政府都完全擁有的，公眾對(duì)政府國際形象的關(guān)注更多地集中于此。

2、政府有效性。即政府通過政治動(dòng)員、政策制定和實(shí)施來實(shí)現(xiàn)國家及公眾利益的實(shí)際表現(xiàn)，它是政治系統(tǒng)滿足社會(huì)需求的程度，一個(gè)有效的政府在形象建設(shè)過程中擁有強(qiáng)大的說服力和感召力。它可以從兩個(gè)角度考察，一是政府的能力，即政府以最小的社會(huì)代價(jià)采取并促進(jìn)集體行動(dòng)的能力，它當(dāng)然包括政府及其官員的行政或技術(shù)能力，還包含更深層次的機(jī)構(gòu)性機(jī)制，這種機(jī)制能夠促使政治家和公務(wù)員按照集體的利益行事，它外在地表現(xiàn)為政府是否精明強(qiáng)干；二是政策績(jī)效，即政府利用上述能力滿足社會(huì)物品需求的結(jié)果，它表現(xiàn)為政府的精明強(qiáng)干是否發(fā)揮到了應(yīng)有的水平和應(yīng)該的地方。

3、政府識(shí)別性。這里側(cè)重指能夠讓公眾產(chǎn)生明顯識(shí)別效應(yīng)的政府外在特征，這些特征使得公眾可以容易地把此政府與彼政府區(qū)別開來。因?yàn)楣妼?duì)政府形象的認(rèn)知總是通過特定的外在特征（如建筑物、標(biāo)識(shí)、領(lǐng)導(dǎo)人、組織機(jī)構(gòu)、人員行為、重大事件）或親身感受等得以體現(xiàn)或者強(qiáng)化的，所以把企業(yè)形象識(shí)別（CI）中的某些成功手段引入政府形象建設(shè)就是值得認(rèn)真考慮的。例如可以通過提煉政府理念的精華、設(shè)計(jì)政府的形象標(biāo)識(shí)、進(jìn)行重大事件的整體策劃甚至包裝政治領(lǐng)導(dǎo)人等方法來塑造政府形象的傳播特征。其中在現(xiàn)代社會(huì)，政府領(lǐng)導(dǎo)人的形象對(duì)政府整體形象具有尤其突出的示范和識(shí)別作用。海瑞克·史密斯在其榮獲普立策獎(jiǎng)的著作《權(quán)力游戲》中感嘆：“今天選民們決定對(duì)政客的支持，不是看政策的內(nèi)容，而是由他們對(duì)政客的感覺來決定，像政客的信念、感情、品德及工作熱忱等”，“他們尋求一位銀幕的英雄”.[6]從這個(gè)角度我們才能理解一些看起來極端但在西方卻是家常便飯的例子，如為了突顯里根總統(tǒng)的臉部，形象設(shè)計(jì)師決定更換白宮橢圓形辦公室的米色窗簾，而以2萬美元裝設(shè)一套燈光設(shè)備，以加強(qiáng)窗外花園的背景光線，使總統(tǒng)看起來年輕了10歲。[7]在這一相互關(guān)聯(lián)的立體結(jié)構(gòu)中，公眾判斷政府形象優(yōu)劣的前提是對(duì)政府合法性的認(rèn)可程度（這種合法性很可能是政府灌輸?shù)模?，基礎(chǔ)是政府運(yùn)作的有效性程度（政府宣揚(yáng)的、公眾感受的），直接觸動(dòng)是政府能夠識(shí)別的外在特征與表現(xiàn)等。但是由于政治系統(tǒng)對(duì)于多數(shù)公眾來說是一個(gè)“黑箱”，人們無法直觀其內(nèi)里的要素、結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，而只能通過其外在行為表現(xiàn)及其社會(huì)效果來判定，而實(shí)現(xiàn)這一切的最后落腳點(diǎn)卻是傳播（包括策劃與溝通）。

因此，政府的傳播能力作為一個(gè)十分重要的影響因素即操作中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)必須單獨(dú)強(qiáng)調(diào)。沒有傳播就沒有政治和政治生活，但政治傳播不同于其他傳播，它不追求商業(yè)上的盈利，但追求政治意見的有效傳達(dá)和正確灌輸；不強(qiáng)求表面的順從，但卻著力于理想的引導(dǎo)和內(nèi)心的控制、人心的歸向。通過傳播恰到好處的展示政府的作為，是現(xiàn)代社會(huì)政府改變公眾認(rèn)知和評(píng)價(jià)態(tài)度的最重要的手段。在美國，“大眾傳播早已成為美國政治生活的中心部分。凡是關(guān)注近年來總統(tǒng)選舉的人誰也不會(huì)否認(rèn)，電視是總統(tǒng)候選人用以亮相并宣傳自己見解的重要工具?！盵8]從政治心理學(xué)的角度看，公眾對(duì)政府形象的態(tài)度可分為三個(gè)階段：1、對(duì)象評(píng)價(jià)：以一種預(yù)想的感情或情感，按某種方式去體驗(yàn)對(duì)象；這種“測(cè)定現(xiàn)實(shí)”的功能是十分重要的。對(duì)許多人來說，愛祖國或愛國主義就涉及到這樣一種態(tài)度情結(jié)，它可以使人不去批評(píng)政府的政策。

2、社會(huì)適應(yīng)：為了支持或反對(duì)某個(gè)對(duì)象，它被想要做的事情所激勵(lì)。

3、外化：通過采取與外在事件有關(guān)的某些態(tài)度和立場(chǎng)來表達(dá)內(nèi)在心理動(dòng)力的過程。[9]這樣我們便可以把塑造政府形象的基本策略定位為：引導(dǎo)公眾形成相對(duì)一致的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；確立合法性信仰；通過政績(jī)的實(shí)現(xiàn)來抑制公眾的不滿和得到公眾對(duì)決策的支持；最終贏得強(qiáng)大的和普遍的好評(píng)。在實(shí)施這一策略時(shí)，應(yīng)該把以形象導(dǎo)入為主體的傳播置于極其重要的位置。

根據(jù)影響政府形象的諸個(gè)要素和公眾認(rèn)知的三個(gè)階段，我們把政府形象建設(shè)區(qū)分為三種類型。

第一類，稍有美化傾向的政府形象建設(shè)。其核心是合法性構(gòu)建，并對(duì)還不充分的政府有效性給予美化。適用于新組建的政府和急需大規(guī)模改造的政府。

政府從一開始就必須尋求可資利用的意識(shí)形態(tài)資源，構(gòu)建合法性信仰。如通過訴諸道德、倫理、思想意識(shí)等的說教和灌輸，用各種方式贏得民眾對(duì)憲法的忠誠，對(duì)制度框架的認(rèn)同，對(duì)政府成就的贊美。它塑造人的體驗(yàn)方式，捕捉人的想象力，撫慰人的情感，是一種善意的支持的蓄積。這種心理建設(shè)的過程一旦深入人心，可以轉(zhuǎn)化為政治系統(tǒng)的巨大支持力量。政府可以耗費(fèi)較小的成本取得較大的成效。合法性信仰可以彌補(bǔ)不良的政策績(jī)效，這是政治學(xué)的經(jīng)典命題之一。[10]從操作的角度看，政府應(yīng)當(dāng)通過調(diào)查，分析造成政府在公眾中印象不深或形象扭曲的原因，盡快強(qiáng)化政府形象建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)；在政策輸出時(shí)輔以強(qiáng)大的傳播攻勢(shì)，力爭(zhēng)在短期內(nèi)爭(zhēng)取到公眾最低限度的支持合力。在這種類型中，政府對(duì)自身形象的定位不宜過分理想化，合適的態(tài)度是使政府的作用與其能力相符，避免最大的危險(xiǎn)或損失。

1、當(dāng)政府能力很脆弱時(shí)，政府如何進(jìn)行干預(yù)以及在什么地方進(jìn)行干預(yù)就需要仔細(xì)研究。如果試圖在缺乏資源和能力的條件下辦過多的事，結(jié)果往往適得其反。將精力集中于基礎(chǔ)性工作會(huì)提高政府行為的有效性。世界銀行的專家們通過廣泛的實(shí)證研究后發(fā)現(xiàn)，有五項(xiàng)基礎(chǔ)性任務(wù)處于每個(gè)政府使命的核心地位，即：建立法律基礎(chǔ)；保持非扭曲性的政策環(huán)境，包括宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定；投資于基本的社會(huì)服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施；保護(hù)承受力差的階層；保護(hù)環(huán)境。[11]如果這五項(xiàng)任務(wù)完不成，就不可能取得可持續(xù)的、共享的發(fā)展，政府建設(shè)自身形象的努力就可能付諸東流。

2、對(duì)政府的“產(chǎn)品”進(jìn)行宣傳甚至包裝，必要時(shí)還要有廣告形式。政府的產(chǎn)品包括內(nèi)涵于政府規(guī)章、制度和決策中的“福利、安全、自由”等[12]，也包括政府形象的有意識(shí)輸出。在適宜的條件下，確保對(duì)政府的重大決策進(jìn)行廣泛的公共討論，充分了解受政策影響階層的意向；在可能的情況下，鼓勵(lì)公眾直接參與當(dāng)?shù)毓参锲泛头?wù)的設(shè)計(jì)、實(shí)施與監(jiān)督等。

第二類，略帶功利傾向的政府形象建設(shè)。其核心是通過持續(xù)有效的政策績(jī)效來換取公眾的認(rèn)可與支持，并有余力在政府識(shí)別體系的建立方面多下功夫。適用于已站穩(wěn)腳跟，正推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的中期政府。

在這種類型中，政府應(yīng)當(dāng)通過了解公眾的利益需求，出臺(tái)容易贏得廣泛支持和迅速取得政績(jī)的公共政策，即在政治體系的資源輸入一方，增加支持的力量，減少壓力。慣常的做法是對(duì)應(yīng)特定的政策輸出，使特定的人群受惠，從而把壓力階層或政府的反對(duì)力量轉(zhuǎn)化為支持力量。

政府還需要根據(jù)變化了的社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能，進(jìn)行必要的機(jī)構(gòu)重組，補(bǔ)充高素質(zhì)的行政人員，輸出體現(xiàn)效率與公平原則的行政決策。政治家們通常都有強(qiáng)烈的愿望試圖通過重振公共機(jī)構(gòu)活力來提高政府運(yùn)行的能力，這種做法既十分普遍，又非常艱難，因?yàn)樵诖诉^程中，官僚機(jī)構(gòu)本身會(huì)作為最大的既得利益集團(tuán)，產(chǎn)生維持現(xiàn)狀、拒絕變革的惰性和阻力?！罢畽C(jī)構(gòu)中分配上的深層次沖突和制約可以最好地解釋許多國家改革失敗的原因”，[13]對(duì)此，世界銀行的年度報(bào)告中根據(jù)各國實(shí)踐，提出了三條對(duì)策，即建立有效的法則與限制措施（在核心的政府機(jī)構(gòu)中確立正確的制約機(jī)制，通過縮減隨意性的權(quán)力來減少腐敗）；引入更大的競(jìng)爭(zhēng)壓力（在包括聘用、晉升、政策制定以及服務(wù)提供的方式等領(lǐng)域引入更為激烈的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制）；更多地傾聽人民的呼聲，鼓勵(lì)更多的民眾參與等。[14]第三類，充滿理想傾向的政府形象建設(shè)。其核心是通過互動(dòng)的傳播，使公眾與政府之間達(dá)成默契與充分的信任，在高度發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下，民主與自由的觀念和行為甚至已經(jīng)與政治體系融為一體。適用于已經(jīng)成熟的政府，即牢牢控制國家政局，政策穩(wěn)定、支持力量強(qiáng)大的政府。

在這種類型中，政府形成一個(gè)相對(duì)透明的系統(tǒng)，內(nèi)耗減少到低點(diǎn)，輸入輸出暢通，政府的行政效率和人員素質(zhì)達(dá)到優(yōu)化。政府要在已有的良好形象基礎(chǔ)上審時(shí)度勢(shì)，主動(dòng)進(jìn)取，順應(yīng)歷史潮流，反映公眾意愿并通過向公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品來引導(dǎo)和推進(jìn)民族國家和社會(huì)的全面進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)多數(shù)人的幸福理想。

當(dāng)政治穩(wěn)定基本實(shí)現(xiàn)以后，發(fā)展就成為一種理想，甚至一種新的意識(shí)形態(tài)，對(duì)后發(fā)展國家尤其如此，它是人民實(shí)現(xiàn)自己美好愿望的手段，也是政府得以繼續(xù)發(fā)揮作用的重要前提。因?yàn)楦淖儸F(xiàn)狀向前發(fā)展的原動(dòng)力只能由政府來提供。因此，政府必須組合成一個(gè)具有強(qiáng)烈前導(dǎo)意識(shí)和民族責(zé)任感的現(xiàn)代化領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)，充分地、積極地、合理地、有效地利用政府公共權(quán)力，制定并推進(jìn)國家全面發(fā)展的戰(zhàn)略計(jì)劃，調(diào)動(dòng)、開發(fā)、獲取和優(yōu)化資源，并在此基礎(chǔ)上達(dá)成政府形象的更加健全和完善，最終成為一個(gè)民主的、親市場(chǎng)的、公正的、責(zé)任的、具有理性和較高生產(chǎn)力的、法治的理想政府。[15]

上述三種類型的粗略劃分，不代表時(shí)間上必然的序列，更象一種邏輯上先后的設(shè)想。在實(shí)際生活中，它們可能互相纏繞，或略有側(cè)重。注釋：

[1]查爾斯·林德布洛姆著《政治與市場(chǎng)：世界的政治-經(jīng)濟(jì)制度》，上海三聯(lián)書店和上海人民出版社1994年版，第26頁。

[2][11][13][14]參見世界銀行1997年世界發(fā)展報(bào)告《變革世界中的政府》，中國財(cái)經(jīng)出版社1997年版，第15頁、第4頁、第13頁、第7~11頁。

[3]參見戴維·奧斯本與特德·蓋布勒著《改革政府》，上海譯文出版社1996年版前言。

[4][5][12]阿爾蒙德，小鮑威爾合著《當(dāng)代比較政治學(xué)——世界展望》，商務(wù)印書館1993年版，第49頁、第49頁、第149頁。

[6][7]參見海瑞克·史密斯著《權(quán)力游戲》，中國言實(shí)出版社1997年版，第338~340頁、第352頁。

[8]德·丹尼斯著《大眾傳播通論》，華夏出版社1989年版，第4頁。

[9]威廉·F·斯通著《政治心理學(xué)》，黑龍江人民出版社1997年版，第44~46頁。

[10]參閱西·馬·李普塞特著《政治人：政治的社會(huì)基礎(chǔ)》，上海人民出版社1997年版，第56~66頁。

[15]參見胡寧生主編《中國政府形象戰(zhàn)略》，中共中央黨校出版社1998年版，第57~58頁。