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本文作者：鄺光裕楊芳作者單位：廣州大學(xué)

公共政策的“公平”取向

從資源配置的角度來看，學(xué)者苗振國和王家斌認(rèn)為，作為公共政策價(jià)值的公平，可以理解為對政策資源配置合理的判斷。［8］夏文斌認(rèn)為，就公共政策的內(nèi)容而言，即處理政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)，由此公平就有政治公平、經(jīng)濟(jì)公平和倫理公平三種形態(tài);從公共政策的時(shí)間走向來看，它通過一定的規(guī)則、秩序等實(shí)現(xiàn)公平，因此，公共政策的公平可以分為規(guī)則公平、程序公平和實(shí)質(zhì)公平。［9］學(xué)者王春福認(rèn)為，公共政策既要關(guān)注投入和產(chǎn)出的公平性，同時(shí)也要關(guān)注對產(chǎn)出分配的公平。［10］此外，還有學(xué)者從效率和公平的關(guān)系角度來理解公平:效率優(yōu)先論者強(qiáng)調(diào)，政策的選擇應(yīng)該是“效率優(yōu)先，兼顧公平”。學(xué)者江秀平認(rèn)為，只有先豐富了社會(huì)物質(zhì)財(cái)富，才能在此基礎(chǔ)上真正地解決分配公平的問題。［11］公平主導(dǎo)論者江濤則堅(jiān)持從公共政策的本質(zhì)來看，效率是公共政策的價(jià)值起點(diǎn)，而其首選價(jià)值目標(biāo)則是公平。［12］同時(shí)，也有相當(dāng)一部分學(xué)者認(rèn)為，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場機(jī)制與公共政策有了明顯的分工———市場機(jī)制主要解決效率的問題，而政策機(jī)制主要解決公平的問題。市場機(jī)制具有微觀經(jīng)濟(jì)職能，它以追求利潤為目標(biāo)。因此，市場機(jī)制的競爭性為效率的實(shí)現(xiàn)提供了保障。因此，他們認(rèn)為經(jīng)濟(jì)效率是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的必要條件之一。如果公共政策缺乏效率效應(yīng)，則政府就不能對社會(huì)進(jìn)行有效的管理，社會(huì)將陷入無序狀態(tài)，導(dǎo)致資源的極大浪費(fèi)，人民生活更加貧困，從而必將破壞并無法實(shí)現(xiàn)公平。不可否認(rèn)，從一定意義上講，公平理念可能會(huì)給公共政策行為造成一定的障礙，看起來似乎影響行政效率，成為行政效率的羈絆，但事實(shí)上，公平的價(jià)值觀具有防止公共政策行為的專橫，維護(hù)公眾對政府的信任和良好關(guān)系，減少行政主體與公眾之間的摩擦，是更有助于行政效率的最大化的。所以，效率和公平應(yīng)該是對立和統(tǒng)一的關(guān)系，它們相互關(guān)聯(lián)，相互促進(jìn)。公共政策公平的價(jià)值取向應(yīng)該是一種建立在不同的環(huán)境、不同的背景、不同的現(xiàn)實(shí)狀況下的“效率基礎(chǔ)上的公平”。

公共政策的“公共性”取向

公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)用來處理或解決公共問題或達(dá)成公共目標(biāo)的政策。公共政策始終是圍繞著“公共性”運(yùn)行的，“公共性”是公共政策最主要的性質(zhì)，也是公共政策的邏輯起點(diǎn)。學(xué)者哈貝馬斯認(rèn)為，公共性本身表現(xiàn)為一個(gè)獨(dú)立的領(lǐng)域，即公共領(lǐng)域，它和私人領(lǐng)域是對立的。［13］同時(shí)，許多的西方哲學(xué)家就“公共性”也給予了不同的解釋:第一，公共性是公平與正義的“重疊共識”;第二，公共性的本質(zhì)是“公共權(quán)利”;第三，公共性是公共空間和時(shí)間的體現(xiàn)，是差異性的共同在場;第四，公共性是行為者、利益和可進(jìn)入性的統(tǒng)一。另外，弗雷德里克森在《公共行政精神》一書中提出，“公共行政”之所以稱為公共行政而不是“政府行政”，是因?yàn)樗皯?yīng)該更廣泛的界定、顯示所有集體公共行政的形式或方向，應(yīng)該加強(qiáng)變遷、回應(yīng)和公民參與的觀點(diǎn)來管理公共組織與機(jī)關(guān)”。［14］我國學(xué)者張金馬指出，公共性意味著從差異中尋求共同的善，并且公共性還存在于公民的公共權(quán)利的具體化中。［15］學(xué)者曹淑芹認(rèn)為，“公共性”是強(qiáng)調(diào)公民與公民、公民與政府之間形成橫向互動(dòng)的平等關(guān)系，通過政府等公共組織與公民一道來處理公共事務(wù)。［16］李圖強(qiáng)將“公共性”的外延推及到“型塑完善的富有公共精神的公民既是公民的義務(wù)也是公共組織的義務(wù)”。［17］綜合國內(nèi)外眾多學(xué)者的研究，公共政策“公共性”的內(nèi)涵可歸納為如下幾點(diǎn):首先，公共政策的主體是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，其權(quán)力是由公眾賦予的。其次，公共政策具有明確的公共利益取向，即分配、調(diào)節(jié)以及實(shí)現(xiàn)公共利益。再次，公共政策的客體也是具有公共性的，即解決社會(huì)公共問題，它們都是在公共領(lǐng)域的范圍之內(nèi)。最后，公共性還表現(xiàn)為一種公共行為的準(zhǔn)則和規(guī)范。公共性作為公共政策的本質(zhì)屬性也受到了一些學(xué)派的挑戰(zhàn)，功利主義公共政策理論認(rèn)為，判斷公共政策德性的依據(jù)在于公共政策增進(jìn)社會(huì)福利或者減少痛苦的多少，而不是注重公共政策的公共性。［18］塔洛克和克魯格在尋租理論表明:在利益沖突過程中進(jìn)行的公共選擇———是政府與個(gè)人之間進(jìn)行的一場政治交易。政府的決策過程成為利益的交換過程，公共政策就是交易中討價(jià)還價(jià)的結(jié)果。［19］在社會(huì)管理日益復(fù)雜的今天，公共政策的公共性衰減已成為日益引人關(guān)注的問題。公共選擇理論的創(chuàng)始人詹姆斯•M．布坎南指出:在公共決策或集體決策中存在各種特殊利益之間的“締約”過程。這種否定公共利益的存在，認(rèn)為個(gè)人利益優(yōu)先于公共利益的決策思想偏離了公共性的價(jià)值取向。［20］學(xué)者高釧翔指出，當(dāng)前經(jīng)常出現(xiàn)“公共性”衰減導(dǎo)致的價(jià)值偏離，這樣的邏輯斷裂必然背離公共政策的本質(zhì)屬性，導(dǎo)致政策失效甚至政府失靈。［21］還有一部分學(xué)者將“公共性衰弱”的問題歸結(jié)為“非公共性危機(jī)”。學(xué)者苗振國等認(rèn)為，公共政策的非公共性是公共政策的實(shí)然屬性，表現(xiàn)為公共政策主體的壟斷性和自利性、公共政策問題的主觀性、公共政策目標(biāo)的非公平性等。［22］綜上所述，公共政策的非公共性是指在公共政策運(yùn)行過程中，公共政策主體基于自身利益最大化的考量，對公共政策問題界定偏差，并在制定、執(zhí)行、評估、終結(jié)公共政策時(shí)偏離公共性政策目標(biāo)的統(tǒng)稱。一言以蔽之，這意味著公共政策主體倫理價(jià)值觀的偏差、利益取向的偏頗、權(quán)力運(yùn)用的失當(dāng)、制定執(zhí)行的恣意、理念表達(dá)的非理性。

公共政策的“幸?！比∠?/p>

學(xué)者梁德淳認(rèn)為，公共政策研究領(lǐng)域的幸福應(yīng)該是一種“公共幸福”，即大多數(shù)社會(huì)公眾為了個(gè)體或集體的美好愿望，在創(chuàng)造以及享受勞動(dòng)成果的過程中，基于物質(zhì)生活和精神生活的美滿而產(chǎn)生的一種持久的、深刻的、美好的心理狀態(tài)和心理體驗(yàn)。［23］公共幸福是為大多數(shù)社會(huì)公眾所享有的，是物質(zhì)追求和精神追求的統(tǒng)一，是創(chuàng)造和享受的統(tǒng)一，是個(gè)人利益和公共利益的統(tǒng)一。學(xué)者苗振國和孫萍認(rèn)為，公共政策領(lǐng)域所研究的“幸福”與“快樂”有著本質(zhì)的區(qū)別:快樂側(cè)重于感官方面的滿足，而幸福則側(cè)重于精神方面的滿足;快樂只是欲望的暫時(shí)滿足，而幸福則表現(xiàn)為更為持久的滿足;快樂往往體現(xiàn)在較為表層的情緒狀態(tài)上，而幸福往往體現(xiàn)在較為深層的心理狀態(tài)。［24］所以，將公共幸福作為公共政策的價(jià)值取向絕不是倡導(dǎo)政府和公眾去追求一時(shí)的安逸和享樂。在公共政策的各種價(jià)值取向中，公共幸福是更具有終極意義的人的價(jià)值取向。幸福學(xué)的研究表明，公共政策的終極目標(biāo)是“幸福最大化”，而不是“財(cái)富最大化”，也不是“社會(huì)公平最大化”。換句話說，公平和效率都只是人們實(shí)現(xiàn)幸福的手段或方式，而不是人們所追求的最終價(jià)值目標(biāo)。人們提高效率，追求公平，是為了實(shí)現(xiàn)幸福的最大化，公平和效率內(nèi)在地統(tǒng)一于人對幸福的追求。在公共政策的各種價(jià)值取向中，幸福的確是更具有終極意義的價(jià)值取向。首先，與以人為本相比，關(guān)鍵是要回答以人的哪些方面為本的問題。幸福作為人們對美好生活的一種心理體驗(yàn)，對幸福的向往和追求就成了人類實(shí)踐的強(qiáng)烈動(dòng)因和最終目的，成為社會(huì)發(fā)展的價(jià)值取向和社會(huì)文明進(jìn)步的重要推動(dòng)力。因此，“以人為本”從根本上說就是以公共幸福為本。其次，與效率、公平比較而言，幸福是公平和效率的共同起點(diǎn)。人們對效率和公平的追求是建立在對幸福的追求基礎(chǔ)之上的。離開了對幸福的追求，公平和效率既無產(chǎn)生的可能，也無存在的必要。同時(shí)，幸福又是公平和效率的共同歸屬。人們追求公平和效率的最終目的就是為了實(shí)現(xiàn)自身幸福的最大化。公平和效率都是階段性價(jià)值目標(biāo)，只有幸福才是終極性的價(jià)值目標(biāo)。