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本文作者：黎昌珍葉大鳳作者單位：廣西大學(xué)公共管理學(xué)院

北部灣經(jīng)濟區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟、社會轉(zhuǎn)型和發(fā)展的基本條件

農(nóng)村，尤其是邊遠(yuǎn)和偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村，由于遠(yuǎn)離人口、財富和權(quán)力中心，使其置身于經(jīng)濟和政治的邊緣，普遍表現(xiàn)出貧窮、落后、封閉的特點，使農(nóng)村地區(qū)被置于經(jīng)濟貧困的前沿。同時，由于邊遠(yuǎn)和偏遠(yuǎn)山區(qū)的“碎、險、散、遠(yuǎn)”的自然屬性，增大了山區(qū)開發(fā)的社會成本和經(jīng)濟成本，道路交通設(shè)施差，客觀上“難達”及其空間距離的阻隔，使各種文化、信息、技術(shù)也難于落戶山區(qū)。致使農(nóng)村地區(qū)自然條件差和生存環(huán)境惡劣，這是農(nóng)村地區(qū)貧困和落后的主要原因。山區(qū)生存環(huán)境惡劣，生態(tài)系統(tǒng)也比較脆弱，生態(tài)失調(diào)，災(zāi)害頻發(fā)。因此，治理環(huán)境是減少災(zāi)害，保護環(huán)境的重要舉措。而農(nóng)村交通、供電、供水、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護與污染治理都具有公共物品的特性，此類公共物品的提供，直接影響農(nóng)村生存環(huán)境的改善和農(nóng)民生活水平的提高，并最終影響農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展。

農(nóng)村公共政策有效供給的途徑

1穩(wěn)妥、有序地推進縣鄉(xiāng)村基層政治體制改革

公共物品的供給不是市場決策的結(jié)果，而是政治決策的結(jié)果。農(nóng)民對公共物品的需求和偏好不是通過價格機制傳導(dǎo)的，而是通過政治程序轉(zhuǎn)化為集體行動。公共政策最優(yōu)供給的一個條件就是能否把個人真實偏好轉(zhuǎn)化為公共決策的依據(jù)。也就是說，政府的決策應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)農(nóng)民的需求和意愿，使公共物品的供給、法規(guī)和政策體現(xiàn)農(nóng)民的利益和要求。而我國在農(nóng)村公共物品提供的過程中，由于村民自治體制的不完善，投票制度不發(fā)達、不健全，農(nóng)民缺乏自己的社會組織等，偏好機制尚存在諸多問題，導(dǎo)致農(nóng)民表達自己的需求和偏好的機會不多，渠道不通暢。由此，穩(wěn)妥、有序地改革縣鄉(xiāng)村基層政治體制，不僅是現(xiàn)實實踐的需要，而且也是歷史唯物主義的基本要求。此項改革至少應(yīng)在兩個層面上展開:⑴直選鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村領(lǐng)導(dǎo)干部。從我國政治體制的實際出發(fā)，基層黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)由黨員直選。直選不僅有利于人才的選拔，而且選出來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)兼任人大領(lǐng)導(dǎo)，更能保證人大的真正代表性?？h一級黨委領(lǐng)導(dǎo)可由上級黨委提名，由全縣黨員直選決定，并實行差額選擇制。人大代表、政府領(lǐng)導(dǎo)則應(yīng)全部直選。這樣，可基本確保縣鄉(xiāng)村權(quán)力體系直接代表“三農(nóng)”的利益。⑵建立農(nóng)民的維權(quán)組織。廣大農(nóng)民對農(nóng)村公共物品的公共決策缺少話語權(quán)。作為中國最大利益群體的農(nóng)民缺少一個代表自己利益的組織———利益集團，廣大農(nóng)民不是以組織化的形態(tài)，而是一個個單獨地面對一整套國家機器與社會各利益集團。長期以來，我國實行“重工輕農(nóng)、重城抑鄉(xiāng)、抽農(nóng)補工”的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，農(nóng)民利益被置于無關(guān)緊要的地位，在政治資源的分配上存在城鄉(xiāng)差別，農(nóng)民參政議政不充分。其結(jié)果是一些強勢利益集團，從自身利益出發(fā)，把持著社會公共事物決策的話語權(quán)，農(nóng)民也就不能對政府的公共決策形成積極的參與和有效的影響。其結(jié)果是使得有關(guān)政策安排不能保證他們作為“最少受惠者的最大利益”，反而是不斷地?fù)p害和剝奪他們的利益。因此，建立農(nóng)民的維權(quán)組織，當(dāng)“三農(nóng)”利益遭受侵害時，農(nóng)民可以依靠組織采取行動———制止甚至抵御。

2改革二元財政體制，逐步實現(xiàn)由國家財政向公共財政的轉(zhuǎn)型

國家財政是國家直接掌握并控制著社會經(jīng)濟生活幾乎所有方面。財政作為國家直接計劃配置社會資源，表現(xiàn)為“滿足實現(xiàn)國家自身職能的需要”而進行分配的手段。詹姆斯•布坎南敏銳地指出，國家不是抽象的，它在具體形態(tài)上就是由官員們組成的。他精辟地證明了，即使在民主條件下，官員們?nèi)匀皇抢硇越?jīng)濟人，與市場中的人一樣，追求自身利益的最大化。因此，政府也并不總是把社會利益的最大化看成是自己的政策目標(biāo)。由于政府本身存在的生存、發(fā)展等根本問題以及財政狀況等具體問題，政府行為有可能偏離社會公共利益，在約束范圍內(nèi)，政府及政府官員可以做任何最符合其偏好的事情。公共財政則不同，它以公共需要和公共物品為基石，通過民主體制表達偏好。公共財政以社會為目標(biāo)，以社會需求為導(dǎo)向，能在最大限度上抵御官員財政。當(dāng)代中國最緊迫的社會目標(biāo)有3個:農(nóng)村發(fā)展、環(huán)境保護和中西部發(fā)展［6］。公共財政指向社會目標(biāo)，“三農(nóng)”當(dāng)然內(nèi)涵其中。實現(xiàn)由國家財政向公共財政轉(zhuǎn)型的保障條件，是財政的民主化。在這個意義上，公共財政在本質(zhì)上就是民主財政，雖然它也會受到官員的擾動，但可以最大程度地避免這種情況。在這個轉(zhuǎn)型的過程中，逐步終止二元財政體制的行為慣性，使財政支出逐步向“三農(nóng)”傾斜。

3統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，提升農(nóng)村和農(nóng)民的發(fā)展能力

公共物品供給的受益原則要求每個人繳納的稅收應(yīng)當(dāng)與他消費公共物品時所獲得的效用成正比。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，旨在解決城鄉(xiāng)發(fā)展的不協(xié)調(diào)問題，其內(nèi)涵和重點是將促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展比。一直以來，在公共物品的提供上城鄉(xiāng)有別，農(nóng)村公共物品的供給在某些方面有失公平。阿馬蒂亞•森從基本可行能力角度出發(fā)，認(rèn)為基本能力平等的重要變量是基本可行能力，它涵蓋了收入、效用、基本物品以外的多種因素(失業(yè)、缺醫(yī)少藥、缺乏教育以及遭受社會排斥等等)同樣會影響個人處境和就可行能力而言的平等與不平等。并且，它更加深刻地洞察出人類的不平等狀況，表明:在顯著的程度上，就可行能力剝奪而言的“真實不平等”，比在收入、效用或基本物品等單一空間表現(xiàn)出來的不平等更加嚴(yán)重。由于處境劣勢的配對效應(yīng)，一種能力的不平等很可能進一步轉(zhuǎn)化為其他可行能力的不平等［7］。城鄉(xiāng)之間、城鄉(xiāng)居民之間發(fā)展能力的差距是城鄉(xiāng)差距不斷擴大的原因，而相對收入差距的擴大加重了低收入人群的被剝奪感。而收入方面的相對剝奪可能導(dǎo)致能力方面的絕對剝奪，導(dǎo)致農(nóng)民和農(nóng)村地區(qū)游離于經(jīng)濟社會發(fā)展的主流之外，甚至喪失參與經(jīng)濟社會發(fā)展的能力和機會。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的過程，必然會導(dǎo)致農(nóng)民流動和就業(yè)空間的擴大、競爭壓力的不斷加大和農(nóng)民發(fā)展能力的不適應(yīng)迅速增強。加強農(nóng)民發(fā)展能力建設(shè)，把促進農(nóng)民全面自由的發(fā)展，作為促進生產(chǎn)方式改造的內(nèi)容和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要政策目標(biāo)。以提升農(nóng)村和農(nóng)民的發(fā)展能力。