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摘要:政府向社會組織購買公共服務(wù)是我國公共服務(wù)供給側(cè)改革的重要手段，其目的在于通過社會組織生產(chǎn)公共服務(wù)來提高供給質(zhì)量和供給效率。在實踐中，地方政府的公共服務(wù)購買存在著以非競爭的購買方式、非獨立的承接主體為特征的內(nèi)部化購買現(xiàn)象，增加了購買失敗的風(fēng)險。組織社會學(xué)的新制度主義視角為這一問題的分析提供了技術(shù)環(huán)境、激勵機制和約束機制的三維理論框架，運用其進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)購買內(nèi)部化現(xiàn)象是現(xiàn)實困境、制度激勵和軟約束三重作用的結(jié)果。政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步改善公共服務(wù)購買的法律和制度環(huán)境，提高購買能力，規(guī)范購買行為，實現(xiàn)提高公共服務(wù)供給水平的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞:政府購買公共服務(wù)；購買內(nèi)部化；組織社會學(xué)；新制度主義

一、問題的提出與文獻(xiàn)述評

推進(jìn)公共服務(wù)的供給側(cè)改革是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要著力點。隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，公共服務(wù)需求側(cè)的變化對政府的供給水平和供給效率提出了更高的要求。作為公共服務(wù)供給側(cè)改革的重要手段，政府購買公共服務(wù)近年來得到了我國各級政府的高度重視和迅速推廣。盡管存在不同的實現(xiàn)形式，政府購買公共服務(wù)作為一種契約治理工具，效率是普適其中的首要價值追求，市場機制是實現(xiàn)效率的核心要義。市場機制通過價格、供求、競爭三大要素的運轉(zhuǎn)，發(fā)揮其資源配置的作用，使公共服務(wù)供給向帕累托最優(yōu)不斷改進(jìn)。然而通過對近年來實踐的觀察可以發(fā)現(xiàn)，許多地方政府在選擇承接主體時，并非按照市場機制的行為準(zhǔn)則行動，脫離市場機制的“內(nèi)部化”購買成為一種廣泛存在的失范現(xiàn)象，并引起了學(xué)界的重視。王名等通過案例研究發(fā)現(xiàn)在依賴關(guān)系非競爭性購買模式下，社會組織依賴并受制于政府，不僅沒有達(dá)到轉(zhuǎn)移職能的政府重塑目的，反而增強了政府的控制力[1]；王浦劬通過對國內(nèi)多個購買案例的觀察發(fā)現(xiàn)，實踐中依賴關(guān)系的非競爭性購買占主導(dǎo)地位，購買行為“內(nèi)部化”現(xiàn)象的存在會帶來服務(wù)質(zhì)量、費用、透明度等一系列問題[2]；楊書勝研究了政府購買服務(wù)的“內(nèi)卷化”傾向，認(rèn)為政府供給公共服務(wù)的實際機制沒有根本改變，偏離了改革預(yù)期目標(biāo)[3]；周義程認(rèn)為公共服務(wù)合同制購買過程中存在不透明不公平競爭的風(fēng)險，出現(xiàn)政府與社會組織結(jié)盟的風(fēng)險，導(dǎo)致其成效比政府壟斷供給更差[4]；齊海麗認(rèn)為公共服務(wù)購買中政社關(guān)系的依賴性對二者合作關(guān)系的構(gòu)建、服務(wù)供給效率的提升都會產(chǎn)生影響，并從契約視角探究其治理路徑[5]。從既有文獻(xiàn)看，這些研究大多基于對實踐案例的考察，對公共服務(wù)購買中競爭機制、政社關(guān)系存在的問題都有較為明確的認(rèn)識，但對于這一現(xiàn)象背后的發(fā)生機制的探索尚不深入，缺乏從政府行為視角的深度剖析。事實上，這種重復(fù)且普遍發(fā)生的內(nèi)部購買的現(xiàn)象背后有著一套完整的發(fā)生機理和政府行為邏輯?；诖耍疚脑诩扔醒芯亢蛯嵺`觀察的基礎(chǔ)上，運用組織社會學(xué)的新制度主義理論框架分析了這一現(xiàn)象背后的政府行動邏輯，并提出解決路徑，為我國當(dāng)前公共服務(wù)購買的熱潮提供理性思考。

二、公共服務(wù)購買內(nèi)部化的表現(xiàn)與弊端

（一）公共服務(wù)購買內(nèi)部化的表現(xiàn)公共服務(wù)購買內(nèi)部化是指政府在選擇承接對象過程中，通過非競爭方式將本應(yīng)從外部購買的公共服務(wù)項目交給與政府有內(nèi)部關(guān)聯(lián)的社會組織，在購買形式下實質(zhì)仍由政府主導(dǎo)公共服務(wù)生產(chǎn)。在這一過程中，購買成為了目的而不是手段，地方政府的行為脫離了市場機制，改變了原初的價值追求，購買目標(biāo)由“提高公共服務(wù)資源配置的有效性”置換成“完成公共服務(wù)購買任務(wù)”，阻礙了公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量的提升。公共服務(wù)購買的內(nèi)部化出現(xiàn)在政府選擇承接主體的環(huán)節(jié)，具體表現(xiàn)為購買方式中的非競爭取向和承接主體的非獨立性特征。1.非競爭的購買方式。囿于公共服務(wù)的難以定義、缺乏成熟的市場等因素，定向委托等非競爭形式具有靈活易操作的優(yōu)勢。但這種購買方式是以市場機制的缺位為代價的，承接對象的選擇并非基于市場競爭而是承接者與政府的關(guān)系。從實踐來看，地方政府采取的關(guān)系取向的非競爭性購買主要有三種類型：一是由地方事業(yè)單位招募服務(wù)人員，通過購買勞動實現(xiàn)購買服務(wù)，如唐山市通過財政轉(zhuǎn)移支付向團(tuán)市委志愿者服務(wù)中心購買農(nóng)村公共醫(yī)療服務(wù)[6]；二是政府直接指定某個對政府有長期依附關(guān)系的社會組織，定向委托將要購買的服務(wù)項目，例如在江蘇省民政廳2016年購買的23個項目中就有7個是通過委托方式直接由政府指定的社會組織承接的；三是政府為實施公共服務(wù)購買，成立新的社會組織承接服務(wù)，例如上海市普陀區(qū)為購買公共服務(wù)在全區(qū)9個街道、鎮(zhèn)建立了社區(qū)民間組織服務(wù)中心，其功能主要是黨建、民間組織服務(wù)、承接政府委托或轉(zhuǎn)移職能以及服務(wù)社區(qū)居民等[1]。2.非獨立的承接主體。政府購買公共服務(wù)本質(zhì)上是一種基于合同的市場行為，政府需要給予承接方一側(cè)各類社會組織平等的競爭地位，保障公平的競爭秩序，從而發(fā)揮市場機制的作用。然而，強烈的行政化色彩是當(dāng)前我國社會組織發(fā)展存在的重要問題，絕大多數(shù)社會組織存在“官辦、官管、官運作”的現(xiàn)象，存在政府“管得過寬、管得過細(xì)、管得過死”的局面[7]。截至2015年底，在各級民政部門登記的民辦非企業(yè)單位有329122個，占社會組織總量（社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會）的49.7%[8]。在非競爭的購買方式下，“官辦”社會組織在項目承接時比這些“草根”組織有更大的關(guān)系優(yōu)勢，民辦社會組織獲得公共服務(wù)項目的比例更低。

（二）公共服務(wù)購買內(nèi)部化的弊端1.降低資源配置效率。市場機制是公共服務(wù)購買的重要環(huán)節(jié)，能夠通過競爭機制優(yōu)化資源配置，從而實現(xiàn)公共服務(wù)供給效率的提升。在內(nèi)部化購買中，競爭的缺失導(dǎo)致政府無法篩選出最優(yōu)的承接對象，項目可能落入能力匱乏的承接者手中，難以保障供給質(zhì)量。同時，多數(shù)承接服務(wù)項目的非獨立社會組織由于長期依賴政府支持，獨立進(jìn)行公共服務(wù)生產(chǎn)的能力較弱，產(chǎn)出質(zhì)量難以得到保障，可能造成公共利益的損害。2.增加腐敗風(fēng)險。政府購買的項目向來是腐敗的高發(fā)領(lǐng)域。關(guān)系取向的購買方式缺乏制度約束，政府官員在公共服務(wù)項目承接方選擇時有很大的自主權(quán)，政社雙方之間存在尋租空間。缺乏承接能力的社會組織可能通過向官員的利益輸送獲得項目，由此產(chǎn)生的腐敗問題會導(dǎo)致購買失敗。3.增加產(chǎn)出評價難度。公共服務(wù)內(nèi)容難以精確描述、產(chǎn)出不易衡量是公共服務(wù)供給的固有障礙，而購買中的內(nèi)部化現(xiàn)象加劇了這種困難。在內(nèi)部化購買中，承接方與政府間往往界限模糊，容易成為政府的附庸，政府可以隨時修改或終止公共服務(wù)項目，購買合約的不完全程度被放大，購買過程缺乏規(guī)范明晰的合同約束，公共服務(wù)產(chǎn)出的數(shù)量、標(biāo)準(zhǔn)等主要由政府主觀把握，難以引入第三方機構(gòu)進(jìn)行獨立評價。4.折損財政支出效率。公共服務(wù)購買的重要目標(biāo)是提高政府公共服務(wù)資金的使用效率，“花更少的錢，辦更好的事”。但在內(nèi)部化購買中，政府在組建、培育和支持與其有依賴關(guān)系的社會組織時需要額外的財政投入，購買公共服務(wù)的事前交易成本因此增加，提高公共服務(wù)財政支出效率的購買目標(biāo)因此受到折損。

三、分析框架：組織社會學(xué)的新制度主義視角

作為一種在實踐中廣泛存在的現(xiàn)象，公共服務(wù)購買內(nèi)部化背后必然有其制度層面的發(fā)生機制，了解這種機制是求得治理內(nèi)部化問題制度解決的前提。威廉姆森（O.E.Williamson）在提出其“有選擇干預(yù)”命題時指出，不同的治理機制有著不同的激勵和組織結(jié)構(gòu)，市場和科層制在組織的運行過程中并不總是相互兼容的[9]。在我國具體語境下，公共服務(wù)購買形成了合同制與科層制相互“嵌入”的制度結(jié)構(gòu)[10]。合同制的購買應(yīng)當(dāng)按照市場機制運行，科層制威權(quán)體系會對這種結(jié)構(gòu)下的政府購買行為產(chǎn)生一定的干擾，出現(xiàn)與規(guī)范的公共服務(wù)購買不相符的現(xiàn)象?；诖?，本文運用組織社會學(xué)的理論分析公共服務(wù)購買的內(nèi)部化現(xiàn)象，嘗試從新制度主義的理論視角對政府的購買行為作出解釋，探究購買內(nèi)部化過程中地方政府遵循的行動邏輯。組織社會學(xué)的制度學(xué)派認(rèn)為，組織不是一個封閉的系統(tǒng)，它的行為受到所處環(huán)境的影響[11]。邁耶的新制度主義理論在對組織的趨同現(xiàn)象進(jìn)行分析時，提出必須從組織環(huán)境的角度去研究、認(rèn)識各種組織行為、解釋組織現(xiàn)象[12]。新制度主義理論認(rèn)為，組織研究中需要關(guān)注的環(huán)境有兩種，一是技術(shù)環(huán)境，二是制度環(huán)境。例如對企業(yè)而言，技術(shù)環(huán)境是指市場供需關(guān)系、組織掌握的資源及對資源的依賴程度等，而制度環(huán)境指的是組織所處的法律制度、社會規(guī)范、觀念制度等社會事實。兩種不同的環(huán)境對組織有不同的要求：技術(shù)環(huán)境要求組織有效率，能夠按最大化原則進(jìn)行生產(chǎn)活動；制度環(huán)境則要求組織的行為符合社會預(yù)期和制度約束，服從“合法性”機制。這兩種環(huán)境對組織的要求常常是矛盾的，從而導(dǎo)致了組織在不同情況下表現(xiàn)出傾向于符合某種環(huán)境壓力的行為。對公共部門而言，地方政府作出的決策行為同樣面臨著技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境的雙重影響。技術(shù)環(huán)境包括與某個政策目標(biāo)實現(xiàn)相關(guān)的具體因素，如政府掌握的外部資源、相關(guān)主體的成熟度和意愿等，影響著政策的可行性和有效性。制度環(huán)境則是地方政府在科層體制中為了保證自身的“合法性”而受到的源于制度設(shè)計的影響因素。在政府“向上負(fù)責(zé)”的科層體制中，制度環(huán)境的“合法性”要求對基層政府行為的影響可以分為兩個方面：一是由于科層制的組織要求和上級對下級官員晉升的決定權(quán)，下級官員以執(zhí)行上級的意志為己任，制度內(nèi)形成了自上而下的激勵機制；二是政府組織的設(shè)置中有來自內(nèi)部和外部的監(jiān)督約束，地方政府在作出決策時必須考慮其行為是否突破了制度上的約束機制。激勵機制提供了基層政府行為的動力，約束機制限制著其行為的邊界，二者共同構(gòu)成制度環(huán)境對政府行為的影響。以周雪光教授對基層政府“逆向軟預(yù)算約束”現(xiàn)象的分析為例，政府在實現(xiàn)自身職能時，在技術(shù)環(huán)境中面臨著財稅資源有限、收入不足的困境，同時在制度環(huán)境中受到微觀上的政績激勵和宏觀上的約束失靈的影響，導(dǎo)致了逆向軟預(yù)算約束現(xiàn)象廣泛而穩(wěn)定的存在[13]。與之類似，對于我國基層政府在購買公共服務(wù)中的行動而言，技術(shù)環(huán)境、激勵機制、約束機制共同作用于決策行為，構(gòu)成了對購買服務(wù)內(nèi)部化現(xiàn)象進(jìn)行分析的三維理論框架。

四、公共服務(wù)購買內(nèi)部化的發(fā)生機制：基于三維分析框架的理論檢視

運用組織社會學(xué)的新制度主義理論框架，我們可以梳理出公共服務(wù)購買中政府的行為邏輯。對地方政府而言，向社會組織購買公共服務(wù)這一變革受到技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境的雙重影響。由于我國的公共服務(wù)購買尚處于起步階段，各方面的不成熟對購買實踐形成了阻力，政府面臨著技術(shù)環(huán)境中的困難。在監(jiān)督機制沒有發(fā)揮約束作用的條件下，制度環(huán)境中的激勵機制推動地方政府繞開阻力，用內(nèi)部化購買來取代規(guī)范的市場化購買。在此基礎(chǔ)上，我們進(jìn)而從這三個維度尋求對購買內(nèi)部化現(xiàn)象的具體解釋：地方政府在購買公共服務(wù)的技術(shù)環(huán)境中面臨著怎樣的現(xiàn)實困境？制度環(huán)境如何激勵了政府進(jìn)行內(nèi)部購買而不是停止行動？這種不規(guī)范的購買行為又何以能夠避開監(jiān)督制度的約束？

（一）環(huán)境維度：政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)實困境相較于規(guī)范的公共服務(wù)購買，內(nèi)部化購買中政府為規(guī)避阻力所作出的行為變化即揭示了地方政府在購買過程中的困境所在。結(jié)合購買內(nèi)部化中形式非競爭性和承接者非獨立性的表現(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，我國地方政府在購買過程中遇到的阻力主要有以下幾個方面。1.獨立承接主體匱乏，競爭和質(zhì)量難以保障。從西方國家的經(jīng)驗看，公共服務(wù)產(chǎn)品的特殊性導(dǎo)致政府常常難以找到有足夠數(shù)量生產(chǎn)者的競爭性市場，這是公共服務(wù)購買失敗的重要原因。相比之下，由于我國的社會組織發(fā)展?fàn)顩r不佳，有能力的獨立社會組織更為匱乏，政府在尋找合適的承接方時面臨的有效競爭市場缺失的問題更為嚴(yán)峻，有些情況下甚至一時無法找到有承接能力的社會組織。適當(dāng)承接主體的匱乏不止導(dǎo)致了競爭環(huán)境的缺失，還容易形成承接方的壟斷供給，政府失去主動權(quán)，服務(wù)質(zhì)量將難以保障。在體制動力的驅(qū)使下，地方政府為了保證購買的進(jìn)行，不得不選擇甚至“培養(yǎng)”政府依賴型社會組織承接服務(wù)購買。2.服務(wù)合同難以明確，政府缺乏足夠的購買能力。購買公共服務(wù)對政府制定合同的能力和監(jiān)督能力都有較高的要求。購買服務(wù)要求政府能夠提供足夠清晰的合同，對服務(wù)內(nèi)容、價格、質(zhì)量等給出詳細(xì)的描述，但由于公共服務(wù)的復(fù)雜性，這些界定是各國政府面臨的普遍困難。缺乏足夠清晰的合同描述，承接方就缺乏明確的生產(chǎn)依據(jù)，難以獨立地完成公共服務(wù)生產(chǎn)。即使有了較為明確的合同，政府要確保承接者不降低公共服務(wù)質(zhì)量，按照合同完成生產(chǎn)任務(wù)，需要對社會組織的行為進(jìn)行約束，合同監(jiān)督能力成為政府必須面對的挑戰(zhàn)。對我國地方政府而言，公共服務(wù)購買是一種新的政策工具，政府對購買所需能力的準(zhǔn)備并不充分。而將服務(wù)項目委托給政府依賴型的社會組織，便于政府在合同不完全的情況下實施購買，同時可以隨時解釋、調(diào)整甚至終止合同，監(jiān)管難度也大大降低。3.購買服務(wù)剝離事業(yè)單位職能，改革面臨內(nèi)部阻力。公共服務(wù)購買要通過合同的方式在供給側(cè)引入市場主體，以取代我國傳統(tǒng)上由各種公共事業(yè)單位提供的公共服務(wù)生產(chǎn)。向社會組織購買這些服務(wù)無疑剝離了一些事業(yè)單位的職能，動搖了許多由財政供養(yǎng)的部門和人員存在的必要性，會遇到來自制度內(nèi)部的阻力。而內(nèi)部化的購買方式可以將公共服務(wù)購買與原有制度結(jié)合起來，讓事業(yè)單位扶植社會組織來承接公共服務(wù)購買項目，這樣既實現(xiàn)了形式上的服務(wù)購買，又保住了事業(yè)單位的職能，但其實質(zhì)仍然是事業(yè)單位在生產(chǎn)公共服務(wù)，除了增加管理成本以外，無法帶來效率和質(zhì)量上的改善。

（二）激勵維度：公共服務(wù)購買內(nèi)部化的制度激勵在技術(shù)環(huán)境的多重制約下，許多地方尚不具備規(guī)范實施公共服務(wù)購買的完備條件，政府也沒有具備相應(yīng)的購買能力，那么地方政府為什么要突破這些限制，進(jìn)行內(nèi)部化購買？從政府層級的縱向角度觀察可以發(fā)現(xiàn)，政府購買公共服務(wù)在我國并非一場自下而上的改革，而是帶有頂層設(shè)計意味的自上而下逐級推動：中央政府指導(dǎo)性文件，省級政府出臺指導(dǎo)意見和購買目錄，市縣等基層政府按照上級要求具體實施（確定承接組織的資質(zhì)、選擇購買方式和承接對象等）。相比自下而上的改革方式，這種帶有頂層設(shè)計意味的改革給基層政府提供了改革目標(biāo)以外的制度激勵。從宏觀制度層面看，科層制的權(quán)力矩陣安排為下級政府提供了以服從上級意志為合法性要求的制度動力?，F(xiàn)代科層制本身就表現(xiàn)出一整套持續(xù)一致的程序化命令———服從關(guān)系，下級政府的行動方向由更高層級的政府決定[14]。這種從屬關(guān)系由嚴(yán)格的職務(wù)或任務(wù)等級序列先在地安排，下級政府應(yīng)當(dāng)非人格化地執(zhí)行上級賦予的任務(wù)。地方政府作為科層制中的一級，源于體制內(nèi)部的動力對地方政府行為的影響巨大。因此，在上級的推動下，即使尚不具備購買公共服務(wù)的相應(yīng)能力，地方政府仍然會在體制動力的激勵下積極組織實施購買。從微觀行為的角度來看，現(xiàn)有的晉升機制對作為微觀行為主體的基層政府官員提供了激勵。在現(xiàn)行的干部管理體制下，上級黨政機關(guān)決定了下級官員的晉升與否。為了獲得晉升的機會，基層官員關(guān)注自己任期內(nèi)的政績，有突破自身能力和所掌握資源來實現(xiàn)上級意志的沖動。這種行為能向其上級發(fā)出證明自身能力的有效信號，并會在與同級官員的競爭中得到不斷加強。購買公共服務(wù)是由中央政府推動的一項重要變革，每個地區(qū)的實施情況被認(rèn)為是當(dāng)?shù)卣賳T政治和態(tài)度能力的表現(xiàn)。因此，即使許多地方?jīng)]有購買公共服務(wù)的成熟環(huán)境和能力，基層政府官員仍然會出于“政治正確”和政績要求通過內(nèi)部購買的方式實施。

（三）約束維度：公共服務(wù)購買內(nèi)部化的制度軟約束作為一種失范行為，購買內(nèi)部化應(yīng)當(dāng)受到約束機制的限制和糾正。然而其能夠成為一種在各個地區(qū)穩(wěn)定而廣泛發(fā)生的現(xiàn)象，證明了對公共服務(wù)購買的監(jiān)督約束存在問題。對購買內(nèi)部化行為的約束機制主要存在以下三個方面的問題。首先，自上而下的層級約束乏力。在我國的科層體制中，上下級政府間存在委托關(guān)系，下級政府直接對上級負(fù)責(zé)。然而同樣作為地方政府，上下級有著同構(gòu)性的激勵機制，都面臨著類似的制度環(huán)境和考核制度，上級官員再對短期政績的追求上與下級具有高度的一致性，甚至下級官員的政績可以直接納入對上級的政績考核范疇。購買公共服務(wù)由中央政府推動，地方各級政府都有以此向上傳遞政績信號的動力。因此，體制上的“向上負(fù)責(zé)”與同構(gòu)性激勵機制相結(jié)合，使得上下級政府對政績的追求行為相互加強，形成行政體制的“共振現(xiàn)象”[15]，導(dǎo)致了對購買內(nèi)部化行為的監(jiān)督存在自上而下的制度約束軟化。其次，由外而內(nèi)的社會約束缺位。除了上級政府，地方政府的內(nèi)部化購買行為還應(yīng)受到社會公眾和第三方評估機構(gòu)的約束，而來自這些方面的約束目前尚沒有有效的存在。在公共服務(wù)領(lǐng)域，公民關(guān)注的往往是服務(wù)的質(zhì)量，對于資金使用效率并不敏感，也缺乏相應(yīng)的評價能力。公民的利益訴求本身具有分散性的特點，加上缺乏有效的表達(dá)機制，導(dǎo)致民眾在對公共服務(wù)購買的具體行為進(jìn)行監(jiān)督時缺乏意愿、缺乏途徑、缺乏能力。同時，獨立的第三方評估是監(jiān)督購買合同、形式和項目執(zhí)行的重要部分，但我國當(dāng)前的公共服務(wù)購買仍在探索期，尚未建立起成熟的第三方監(jiān)督機制，購買行為缺乏有效的外部約束。最后，問責(zé)機制軟化。一個有效的問責(zé)機制應(yīng)當(dāng)做到權(quán)、責(zé)、利的三位一體，同時具有具體可操作的評估標(biāo)準(zhǔn)。但是在干部流動頻繁的現(xiàn)狀下，基層政府官員的權(quán)、責(zé)、利常常處于分離狀態(tài)，官員往往利用權(quán)力追求內(nèi)部化購買這種短期政績，以獲取晉升的“利”，而把責(zé)任留給繼任者[13]。另一方面，內(nèi)部購買的行為本身具有隱蔽性，使得其約束機制難以硬化。購買公共服務(wù)在我國尚處于起步階段，各項規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)甚至政府對公共服務(wù)購買的認(rèn)識都存在不同程度的模糊，加之很多政府依賴型的社會組織在發(fā)展過程中與政府的關(guān)系錯綜復(fù)雜，監(jiān)督主體難以制定出合理的硬性監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致了無法對基層購買公共服務(wù)準(zhǔn)確評價，往往只能以購買服務(wù)的規(guī)模等指標(biāo)粗略衡量。

五、公共服務(wù)購買內(nèi)部化現(xiàn)象的治理路徑

（一）培養(yǎng)政府契約意識，建立政社合作伙伴關(guān)系公共服務(wù)購買建立在政府部門與社會組織合作伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)上，政府在觀念上合理的自我定位是購買行為規(guī)范有效的基礎(chǔ)。在我國，政府長期處于強勢的支配地位，“管制”的思想根深蒂固。有學(xué)者曾總結(jié)了我國部分黨政干部對社會組織的態(tài)度，存在輕視、不信任、害怕甚至敵視的問題。這些消極態(tài)度蔓延到公共服務(wù)購買過程中，會給合同的簽訂、執(zhí)行造成影響。因此，政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，充分認(rèn)識到社會組織生產(chǎn)公共服務(wù)中的效率和質(zhì)量優(yōu)勢，而不是盲目追求政治效應(yīng)。在購買過程中，政府必須按照契約精神行動，改變過去大包大攬的做法，與參與購買的社會組織真正建立合作伙伴關(guān)系。另一方面，政府要改變定向委托、關(guān)系型購買的思維，適應(yīng)通過招標(biāo)進(jìn)行競爭性購買的市場化運行方式，承擔(dān)起“精明的買家”的角色，才能降低購買失敗的風(fēng)險，保障公共服務(wù)購買的程序正義和實施順利。

（二）完善相關(guān)法律體系，規(guī)范公共服務(wù)購買制度政府向社會組織購買公共服務(wù)涉及公民、政府、社會組織和監(jiān)督機構(gòu)等多個主體，其中包含復(fù)雜的委托關(guān)系，需要有相關(guān)的法律和制度體系作為規(guī)范購買的行動依據(jù)。目前來看，公共服務(wù)購買在中央及地方政府相繼出臺的指導(dǎo)意見及各項規(guī)定下運作，尚無法律和行政法規(guī)層面的規(guī)范性文件。這些指導(dǎo)意見和規(guī)定對公共服務(wù)購買起到了一定的規(guī)范作用，但大多是綱領(lǐng)性的宏觀指導(dǎo)，對地方政府的具體行為缺乏約束。在涉及法律問題時，《政府采購法》成為主要的法律來源，而政府采購與政府購買公共服務(wù)有很大的區(qū)別，前者指政府為自身運行需要進(jìn)行的非公共物品采購，后者是為社會購買公共服務(wù)，難以適用政府采購的法律條例。因此，要避免購買內(nèi)部化現(xiàn)象，需要立法機關(guān)盡快出臺相關(guān)法律，讓政府在購買過程中能夠有法可依，依法行政。同時，購買制度的模糊給予了地方政府過大的自由裁量權(quán)，需要通過建立規(guī)范有效的購買制度，明確購買條件、購買流程、購買內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)、承接主體資質(zhì)等問題，盡可能采取競爭性的購買方式將項目交由獨立的社會組織承接。

（三）培育承接公共服務(wù)的競爭性市場社會組織缺乏獨立性、生產(chǎn)能力羸弱是公共服務(wù)購買的阻礙，也是內(nèi)部化購買的重要誘因。承接公共服務(wù)項目需要有良好的資源獲取、合同執(zhí)行、組織生產(chǎn)等方面的能力，對當(dāng)前多數(shù)社會組織是很大的挑戰(zhàn)?，F(xiàn)階段承接公共服務(wù)的競爭性市場還需要政府參與進(jìn)行培育。從社會組織在我國的發(fā)展歷史來看，社會組織對政府的高度依賴是長期形成的。隨著全面深化改革的不斷推進(jìn)，政府需要創(chuàng)新社會治理體制，激發(fā)社會組織活力，適度降低社會組織成立的準(zhǔn)入難度，推動社會組織登記管理體制由原來的“重登記、輕管理”“重控制、輕服務(wù)”向“寬進(jìn)嚴(yán)監(jiān)”轉(zhuǎn)變，并鼓勵社會組織獨立發(fā)展，為公共服務(wù)購買市場提供充分的競爭性。同時，社會組織自身要通過自律和互律規(guī)范自身行為，提高公眾認(rèn)可度，減少對政府的依賴，提高參與公共服務(wù)購買的合作水平。

（四）硬化購買過程中的約束機制購買過程中缺乏有效的約束機制使得內(nèi)部化現(xiàn)象得以普遍、重復(fù)出現(xiàn)。公共服務(wù)購買行為應(yīng)當(dāng)受到來自上級政府、獨立監(jiān)督機構(gòu)、社會公眾的多重約束。首先，上級政府應(yīng)當(dāng)細(xì)化公共服務(wù)購買的績效考核制度，重視公共服務(wù)購買操作的規(guī)范性，避免因政績考核引發(fā)下級的盲目、失范行為。其次，政府應(yīng)在實施購買時引入專業(yè)的第三方評估機構(gòu)，對購買過程進(jìn)行全面監(jiān)督，并確保其獨立運作的地位，通過外部監(jiān)督對政府、社會組織的行為提供硬約束。最后，要建立完善公眾參與機制，面向社會公開項目信息和招標(biāo)過程，以聽證等形式接受公眾監(jiān)督，確保購買服務(wù)運行的公開透明。

六、結(jié)論與討論

政府購買公共服務(wù)是一種復(fù)雜的政策工具，超出客觀條件的推動無法實現(xiàn)其初衷，必然導(dǎo)致地方政府通過內(nèi)部化購買的失范行為來應(yīng)對。政府需要創(chuàng)造良好的法律、市場和制度環(huán)境，提高公共服務(wù)購買的能力，讓公共服務(wù)購買在更加規(guī)范合理的機制下有效運作，實現(xiàn)對效率和質(zhì)量的追求。中央政府的指導(dǎo)意見指出，公共服務(wù)購買要在“能由社會組織提供”的前提下實施，要求社會組織的發(fā)展?fàn)顩r滿足購買的條件。地方政府需要正確認(rèn)識公共服務(wù)購買的客觀困難，準(zhǔn)確把握購買環(huán)境，要避免盲目追求績效的購買。對于缺乏有承接能力的獨立社會組織的地區(qū)和領(lǐng)域，公共服務(wù)購買項目不能強行上馬，而應(yīng)在社會組織發(fā)展?fàn)顩r、政府購買能力較為成熟之后再推進(jìn)購買服務(wù)。透過購買內(nèi)部化的現(xiàn)象，這種公共服務(wù)供給方式變革應(yīng)當(dāng)如何審慎地推進(jìn)值得我們進(jìn)一步思考。近年來，在我國大力推動政府購買公共服務(wù)的同時，較早實施公共服務(wù)購買的西方國家已經(jīng)開始了對這一變革的反思。公共服務(wù)購買不僅帶來了公平性、回應(yīng)性的爭議，其究竟能否真正帶來效率和質(zhì)量的提升也受到質(zhì)疑。一些學(xué)者因而認(rèn)為，購買公共服務(wù)作為新公共管理運動浪潮推動下的一場變革，其優(yōu)勢是基于假設(shè)而非實踐的，其意義更多的在于對新公共管理所倡導(dǎo)價值的呼應(yīng)。由于公共產(chǎn)品生產(chǎn)市場普遍面臨供給者較少的困境，往往只能形成準(zhǔn)市場（quasi-market）環(huán)境，西方國家的公共服務(wù)供給因而開始轉(zhuǎn)向保留部分政府供給職能的公私混合供給（mixedpublic-privatedelivery）等方式[16]。面對這些質(zhì)疑、變化和我國的具體環(huán)境，政府應(yīng)當(dāng)以更加理性的態(tài)度運用這一工具，注重結(jié)合現(xiàn)實條件進(jìn)行公共服務(wù)購買的本土化和規(guī)范化，超越既有經(jīng)驗，才能實現(xiàn)提高公共服務(wù)供給水平的治理目標(biāo)。

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作者：婁成武，甘海威