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一、高等職業(yè)教育內(nèi)涵式發(fā)展的主要矛盾

1．國(guó)家政策與高等職業(yè)教育發(fā)展要求之間的矛盾

高層次技師教育是高等職業(yè)教育的一種類型，然而由于其教育管理與教育行政部門無(wú)緣，客觀地造成了高層次技能型人才和高層次技術(shù)型人才分別由教育行政部門和人社部門雙重管理的二元現(xiàn)狀。因而，目前高等職業(yè)教育的內(nèi)涵式發(fā)展仍然將“技師教育”類型的高等職業(yè)教育排斥在高等職業(yè)教育之外。第三，高等職業(yè)教育的投資渠道問題。從一項(xiàng)對(duì)40多個(gè)國(guó)家的調(diào)查表明，職業(yè)教育的辦學(xué)成本是一般普通教育的2．5倍。從我國(guó)高等職業(yè)教育的投資渠道來(lái)看，國(guó)家財(cái)政仍然是主要的投資渠道，財(cái)政性經(jīng)費(fèi)約占總經(jīng)費(fèi)的60%，其中財(cái)政預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)占總經(jīng)費(fèi)的50%，且增長(zhǎng)緩慢。投資渠道過窄，投資數(shù)量嚴(yán)重不足仍然是制約高等職業(yè)教育內(nèi)涵式發(fā)展的主要障礙。第四，高等職業(yè)教育定位不明確。目前，從政府、社會(huì)到學(xué)校都還沒有真正把高等職業(yè)教育當(dāng)成不同于學(xué)科高等教育的一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的類型來(lái)對(duì)待。相關(guān)法律不完善、政策不配套，投入嚴(yán)重不足，人才培養(yǎng)模式尚未完全轉(zhuǎn)到高技能人才培養(yǎng)模式上來(lái)，仍然沿用學(xué)科型普通高等學(xué)校模式來(lái)辦高等職業(yè)教育。高等職業(yè)教育內(nèi)涵式發(fā)展與上層建筑之間矛盾的加深和擴(kuò)大，嚴(yán)重制約了高等職業(yè)教育的內(nèi)涵式發(fā)展。

2．高職教育與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾

高等職業(yè)教育教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)社會(huì)效益的穩(wěn)步提升，是高等職業(yè)教育內(nèi)涵式發(fā)展的根本目的。要實(shí)現(xiàn)高等職業(yè)教育的內(nèi)涵式發(fā)展，需要高等職業(yè)教育與地方經(jīng)濟(jì)接軌，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)接軌，加強(qiáng)市場(chǎng)預(yù)測(cè)功能，采取多層次、多元化、多形式的辦學(xué)模式，走社會(huì)化、集團(tuán)化道路。與地方經(jīng)濟(jì)接軌、走集團(tuán)化發(fā)展的多元化、多形式的辦學(xué)道路，無(wú)疑是高等職業(yè)教育內(nèi)涵式發(fā)展的必經(jīng)路徑。然而在法制建設(shè)滯后的情況下，由于高職院校本身不可能解決職業(yè)教育公益性與行業(yè)企業(yè)公利性之間的社會(huì)矛盾，因而不可避免地導(dǎo)致教育行政部門出臺(tái)的政策性文件在高職院校執(zhí)行的過程中失靈，使高等職業(yè)教育走與地方經(jīng)濟(jì)接軌、走集團(tuán)化發(fā)展的多元化、多形式辦學(xué)道路受到由于法律缺失的市場(chǎng)機(jī)制失靈的干擾和影響。要實(shí)現(xiàn)高等職業(yè)教育的內(nèi)涵式發(fā)展，還需要高職院校走校、企合作和工、學(xué)結(jié)合的道路。然而在相關(guān)法律法規(guī)缺失的情況下，行業(yè)企業(yè)參與高等職業(yè)教育的法人主體地位得不到確認(rèn)，因而導(dǎo)致行業(yè)企業(yè)參與高等職業(yè)教育的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系的動(dòng)力機(jī)制失衡。行業(yè)企業(yè)參與高等職業(yè)教育的動(dòng)力機(jī)制失衡，客觀地造成了高等職業(yè)教育校企合作和工學(xué)結(jié)合的主體之間責(zé)、權(quán)、利關(guān)系不對(duì)稱的被動(dòng)局面。在這樣的社會(huì)背景下，高等職業(yè)教育的內(nèi)涵式發(fā)展，難以做到對(duì)行業(yè)企業(yè)教育資源的優(yōu)化配置，難以形成“雙師”結(jié)構(gòu)的師資隊(duì)伍，難以實(shí)現(xiàn)辦學(xué)效益和社會(huì)效益的最大化。

3．高職教育體制與高職院校辦學(xué)活動(dòng)的矛盾

高等職業(yè)教育市場(chǎng)機(jī)制的缺失，客觀地形成了國(guó)有公辦高等職業(yè)教育大一統(tǒng)的發(fā)展格局。國(guó)有公辦高職學(xué)校往往為市屬或者省屬事業(yè)單位，隸屬于政府或者某政府部門，具有一定的行政級(jí)別，機(jī)構(gòu)框架也如同統(tǒng)招高校，教職員工為國(guó)家正式在編工作人員，經(jīng)費(fèi)為財(cái)政撥款和自籌相結(jié)合的模式。這種管理模式仍然未能脫離計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的理念，職工大鍋飯思想嚴(yán)重，各級(jí)管理干部將自身級(jí)別的提拔作為最重要的工作目標(biāo)。落后的辦學(xué)思維必然導(dǎo)致落后的教學(xué)效果。國(guó)有公辦高等職業(yè)教育大一統(tǒng)發(fā)展格局的弊端，表現(xiàn)在高職院校的內(nèi)涵式發(fā)展的負(fù)面作用則是行政化管理模式的體制機(jī)制。首先，行政化管理體制人為地形成了公立高職院校對(duì)高等職業(yè)教育的壟斷地位，制約了民辦高職院校、行業(yè)企業(yè)等其他高等職業(yè)教育主體的有序競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致高職院校自身內(nèi)涵式發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制缺失。第二，行政化管理體制人為的制造了高職院校的官僚階層，客觀地形成了科層制官本位的崗位本位機(jī)制，人為地造成了高職院校廣大教師之間收入分配的差距。目前，高職院校人事制度改革還沒有形成崗位評(píng)價(jià)、崗位目標(biāo)、崗位職責(zé)、崗位監(jiān)管、崗位考評(píng)相結(jié)合的崗位評(píng)聘制度，還不能形成法治意義上的公開、公正和公平的崗位競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，行政的、政治的和人情的因素在高職院校管理階層的形成過程中還發(fā)揮著主導(dǎo)性的作用。在這樣非法治過程形成的高職院校管理階層，很難實(shí)現(xiàn)高等職業(yè)教育內(nèi)涵式發(fā)展的崗位目標(biāo)。人浮于事、工作錯(cuò)位導(dǎo)致較低的工作績(jī)效與較高的崗位收入形成較大的反差，造成了管理階層與廣大教師之間收入分配的明顯差距，嚴(yán)重地?fù)p害了高廣大教師積極參與高等職業(yè)教育改革和創(chuàng)新的積極性。

二、高等職業(yè)教育內(nèi)涵式發(fā)展的法制需求

1．對(duì)國(guó)家立法的需求

從法律層面上看，規(guī)范我國(guó)高等職業(yè)教育的僅有《高等教育法》和《職業(yè)教育法》，其余均是以部門規(guī)章和國(guó)務(wù)院決定形式出現(xiàn)。但《高等教育法》主要是規(guī)范普通高等教育的，對(duì)于有獨(dú)到特色的高等職業(yè)技術(shù)教育則幾乎沒有規(guī)定，高職教育是以部門規(guī)章、地方性法規(guī)、條例作補(bǔ)充，這就帶來(lái)了法律實(shí)施的巨大空間差異性和隨意性問題。而《職業(yè)教育法》主要是規(guī)范初等和中等職業(yè)教育，這使得高等教育處于規(guī)范不足、交叉狀態(tài)。雖然歷經(jīng)了30多年的高等職業(yè)教育已經(jīng)占據(jù)了高等教育的半壁江山，然而高等職業(yè)教育理念、結(jié)構(gòu)、體制、機(jī)制和制度體系的現(xiàn)狀，已經(jīng)無(wú)法滿足社會(huì)公眾和廣大受教育者對(duì)高等職業(yè)教育的現(xiàn)實(shí)需求。這些問題都有待于國(guó)家通過立法來(lái)加以解決。

2．對(duì)行政管理法制化的需求

提升職業(yè)技能教育與技術(shù)教育的層次和水平、提高以工作過程為導(dǎo)向的項(xiàng)目課程的質(zhì)量和水平、實(shí)現(xiàn)高等職業(yè)教育資源的市場(chǎng)化配置和辦學(xué)社會(huì)效益的最大化，是目前高等職業(yè)教育內(nèi)涵式發(fā)展的首要問題。要破解這一難題就必須創(chuàng)新高等職業(yè)教育的運(yùn)行機(jī)制，破解政校合一、管辦不分、政策失靈、社會(huì)監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制缺失、人事制度改革滯后等一系列高等職業(yè)教育內(nèi)涵式發(fā)展進(jìn)程中的現(xiàn)實(shí)問題。因此，高等職業(yè)教育內(nèi)涵式發(fā)展的進(jìn)一步推進(jìn)，需要教育行政部門(省、市、縣)制訂切合高等職業(yè)教育體制改革、資源優(yōu)化、人事制度、職稱評(píng)聘、教師準(zhǔn)入、社會(huì)監(jiān)督和評(píng)價(jià)等一系列行之有效的制度規(guī)范，以保證高等職業(yè)教育內(nèi)涵式發(fā)展的有序進(jìn)行。

三、高等職業(yè)教育法制建設(shè)的目標(biāo)導(dǎo)向

高等職業(yè)教育的法制建設(shè)應(yīng)從三個(gè)層面展開:第一個(gè)層面是通過國(guó)家立法制定相關(guān)的法律和法規(guī)，確立高等職業(yè)教育主體和從業(yè)者的制度規(guī)范;第二個(gè)層面是省(區(qū)、市)教育行政部門通過制定相關(guān)的政策和制度標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范高等職業(yè)教育主體的辦學(xué)行為;第三個(gè)層面是高等職業(yè)教育主體(高職院校、行業(yè)企業(yè)和社會(huì)投資者)通過建立規(guī)章制度，規(guī)范高職院校的微觀運(yùn)行。具體應(yīng)達(dá)到以下幾個(gè)目標(biāo):

1．制定高等職業(yè)教育法

制定《高等職業(yè)教育法》是對(duì)《職業(yè)教育法》和《高等教育法》的繼承和完善。通過這部立法明確高等職業(yè)教育的體制、性質(zhì)、地位、體系、主體(高職院校、行業(yè)企業(yè)和社會(huì)投資者)準(zhǔn)入、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、辦學(xué)機(jī)制(校企合作、工學(xué)結(jié)合)、職業(yè)資格證書與培訓(xùn)等實(shí)質(zhì)性的法律規(guī)范;明確國(guó)家(省、區(qū)、市)教育行政部門、人力資源和社會(huì)保障部門以及行業(yè)企業(yè)監(jiān)管部門對(duì)高等職業(yè)教育的責(zé)任義務(wù);明確行業(yè)企業(yè)和社會(huì)投資者參與高等職業(yè)教育的主體地位以及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益;明確國(guó)家通過政策性扶持、財(cái)政補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移支付等有效措施支持行業(yè)企業(yè)參與高等職業(yè)教育的相關(guān)義務(wù)。

2．建立健全高職教師資格考試制度

根據(jù)高等職業(yè)教育的特殊需要修訂教師法，主要是補(bǔ)充高等職業(yè)教育教師的準(zhǔn)入條件和培訓(xùn)等內(nèi)容。對(duì)高等職業(yè)教育教師的準(zhǔn)入，應(yīng)在工作經(jīng)歷和專業(yè)技術(shù)方面作出特別的規(guī)定，對(duì)“雙師型”教師和“雙師”結(jié)構(gòu)教學(xué)團(tuán)隊(duì)等重要概念作出明確的解釋。除此之外，還要通過制定和實(shí)施高等職業(yè)教育教師資格考試制度，不斷充實(shí)高等職業(yè)教育的師資資源，保障高職院校對(duì)“雙師”結(jié)構(gòu)師資隊(duì)伍建設(shè)的有效需求。

3．落實(shí)高職院校法人制度

應(yīng)根據(jù)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020年)》要求，取消高職院校實(shí)際存在的行政級(jí)別和行政化管理模式，建立適應(yīng)高等職業(yè)教育社會(huì)化發(fā)展的法人制度，完善對(duì)高職院校法人行政的監(jiān)督、考核與評(píng)價(jià)機(jī)制。建立適應(yīng)高等職業(yè)教育內(nèi)涵發(fā)展的二級(jí)法人制度，明確高職院校二級(jí)法人在教育組織和創(chuàng)新、師資配置和科研管理方面的決策和財(cái)務(wù)權(quán)力，賦予其配置和優(yōu)化社會(huì)教育資源、構(gòu)建“雙師”結(jié)構(gòu)教師團(tuán)隊(duì)、制訂專業(yè)(學(xué)科)帶頭人和一線專(兼)職教師崗位考核標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力。

4．制訂高職院校教師專業(yè)技術(shù)資格標(biāo)準(zhǔn)

目前全國(guó)大多數(shù)高職院校在專業(yè)技術(shù)資格評(píng)審過程中所執(zhí)行的都是普通本科院校的試行標(biāo)準(zhǔn)，不適應(yīng)高等職業(yè)教育發(fā)展規(guī)律，造成高職院校專業(yè)技術(shù)資格評(píng)審工作混亂。因此，教育行政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同人力資源和社會(huì)保障部門出臺(tái)高職院校教師專業(yè)技術(shù)資格標(biāo)準(zhǔn)。制訂高職院校教師專業(yè)技術(shù)資格標(biāo)準(zhǔn):一要有利于全面推進(jìn)高職院校的人事制度改革;二要有利于提升高職院校的核心競(jìng)爭(zhēng)力;三要有利于改善高職院校的教育生產(chǎn)關(guān)系。

5．建立全員崗位競(jìng)聘制度

要打破專業(yè)技術(shù)職務(wù)終身制，全面推進(jìn)高職院校人事制度改革，其核心是建立適應(yīng)高等職業(yè)教育內(nèi)涵發(fā)展、滿足不同崗位需要的崗位責(zé)任制、績(jī)效考核與評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)懲與激勵(lì)制度。通過實(shí)施全員競(jìng)聘上崗制度，實(shí)現(xiàn)高職院校對(duì)專業(yè)技術(shù)崗位的動(dòng)態(tài)管理。

6．推進(jìn)全員社會(huì)化養(yǎng)老制度改革

推進(jìn)全員社會(huì)化養(yǎng)老制度改革是我國(guó)深化改革教育體制的客觀要求，是實(shí)現(xiàn)高等職業(yè)教育社會(huì)化發(fā)展的必要條件。取消高職院校事業(yè)編制涉及全體在編人員的切身利益，因此不能一刀切，可以采取由雙軌運(yùn)行向單軌過渡的辦法穩(wěn)步推進(jìn):一方面要遵循科學(xué)發(fā)展觀，逐步解決高職院校事業(yè)編制人員的轉(zhuǎn)軌問題;另一方面還要敞開高等職業(yè)教育的大門，優(yōu)化整合社會(huì)上高等職業(yè)教育的人力資源，通過國(guó)家立法保障高等職業(yè)教育所有從業(yè)者的合法權(quán)益。

作者：李生京單位：吉林工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院副研究員