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摘要：對(duì)于行政效率的研究，西方的古典行政學(xué)走過了一個(gè)合乎邏輯的歷史發(fā)展過程，并為此奠定了良好的理論基礎(chǔ)；20世紀(jì)70年代的新公共行政學(xué)在行政效率的研究上呈現(xiàn)出三個(gè)新的動(dòng)向。以西方的理論觀照中國(guó)的行政效率，可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)政府效率問題的存在及其困境；對(duì)于提高政府效率，可以從政府體制與機(jī)制創(chuàng)新、公共人力資源開發(fā)與積極的行政文化建設(shè)三個(gè)層面上作出努力。

關(guān)鍵詞：行政效率；古典行政學(xué)；新公共行政學(xué)；政府創(chuàng)新；行政文化

一、古典行政學(xué)關(guān)于行政效率理論的發(fā)展

19世紀(jì)下半葉，在企業(yè)管理運(yùn)動(dòng)的鼓勵(lì)與影響下，學(xué)者們?cè)噲D借助于科學(xué)管理來(lái)增進(jìn)政府的行政效率?！斑@個(gè)運(yùn)動(dòng)的主要倡導(dǎo)人之一伍德羅·威爾遜早在1885年，以后又在許多場(chǎng)合，發(fā)出了爭(zhēng)取提高政府效率的口號(hào)?！盵1]1887年，威爾遜在其著名的《行政學(xué)研究》一文中，將提高行政效率作為行政學(xué)的根本任務(wù)。他說(shuō)：“行政學(xué)研究的目標(biāo)在于理解：首先，政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作。其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費(fèi)用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ?。在這兩個(gè)問題上，我們顯然更需要得到啟示，只有認(rèn)真進(jìn)行研究才能提供這種啟示?！盵2]1自此以后，行政學(xué)便圍繞著“行政效率問題”展開了不懈的研究。

幾乎同時(shí)，在西方管理學(xué)史上興起了以泰勒的“科學(xué)管理理論”為領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)。泰勒的科學(xué)管理理論不僅開辟了關(guān)于效率研究的新領(lǐng)域，而且從某種意義上說(shuō)，它也促成了西方行政管理學(xué)對(duì)行政效率問題研究的深入。因此，“正是科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的興起，才促成西方行政學(xué)的形成和興盛，而對(duì)于這場(chǎng)科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的形成起著決定性影響的，乃是泰勒的‘科學(xué)管理理論’?！盵3]泰勒認(rèn)為，高效率取決于形成一個(gè)健全的組織，因此，科學(xué)管理的本質(zhì)在于設(shè)計(jì)合理的職能組織。正是在科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)興起之后，一些行政學(xué)家便開始重視通過科學(xué)管理來(lái)尋求政府行政的有效性。曾經(jīng)擔(dān)任美國(guó)全國(guó)辦公室管理協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)的威廉·享·萊芬韋爾是第一個(gè)把泰勒的科學(xué)管理原則運(yùn)用于機(jī)關(guān)辦公室管理工作中并取得成功的人；美國(guó)著名行政學(xué)家納德·D·懷特則進(jìn)一步用科學(xué)管理理論研究政府行政管理，促進(jìn)了政府工作的改進(jìn)，提高了行政效率。他認(rèn)為，“科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)在促進(jìn)改良處理公共事務(wù)方法上，已作出了非常重要的貢獻(xiàn)。從弗雷德里克·泰勒倡導(dǎo)這一開創(chuàng)性工作開始，這一運(yùn)動(dòng)已引起了各方面的關(guān)注和興趣，并終于建立了完整的社會(huì)改良哲學(xué)的原則?！薄坝煽茖W(xué)管理在一些工業(yè)企業(yè)中所造成的巨大進(jìn)步，已提出了一個(gè)問題：在政府中是否可以同樣實(shí)行這種改進(jìn)方法?對(duì)這個(gè)問題無(wú)論有什么樣的解答，無(wú)疑的是：科學(xué)管理的成就，已引起了對(duì)許多公共機(jī)關(guān)所習(xí)慣的舊法的大量不滿。”[2]53隨著公共行政管理實(shí)踐的發(fā)展與行政學(xué)理論研究的深化，人們對(duì)行政效率的認(rèn)識(shí)也在逐漸深入。在行政學(xué)發(fā)展的早期，思想家對(duì)行政管理的理解主要視為對(duì)行政組織內(nèi)部的管理，因此，管理效率的獲得主要取決于對(duì)行政組織內(nèi)部各要素的高度利用。而行政組織是由多種要素組成的，究竟應(yīng)該發(fā)揮哪個(gè)要素以及如何發(fā)揮這個(gè)要素的管理效率，各個(gè)理論學(xué)派持有不同的觀點(diǎn)。

德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯的“官僚制”組織理論，則把提高行政效率的著眼點(diǎn)放在行政組織內(nèi)各部門、各成員的協(xié)力與合作上，而要處理好組織內(nèi)的合作問題，其關(guān)鍵在于明確各機(jī)構(gòu)與成員之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。以法國(guó)管理學(xué)家法約爾為代表的功能學(xué)派則認(rèn)為，行政管理是由一系列相互銜接和相互聯(lián)系的活動(dòng)環(huán)節(jié)組成的，只有當(dāng)每個(gè)環(huán)節(jié)都承擔(dān)了特定的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)了相應(yīng)的功能時(shí)，效率才能得到保證?？梢哉f(shuō)，西方古典行政學(xué)理論在思考提高行政效率的問題時(shí)，著眼點(diǎn)是放在行政組織中非人要素的管理效率上，明顯忽略了行政活動(dòng)中人的要素，而稍后的行為主義理論對(duì)此進(jìn)行了全面的糾正。從20世紀(jì)20年代開始，美國(guó)哈佛大學(xué)教授梅奧領(lǐng)導(dǎo)的研究小組，在著名的霍桑試驗(yàn)中，發(fā)現(xiàn)了人員的心理對(duì)于工作效率提高的重要意義，由此拉開了行為主義革命的新序幕。

總之，西方行政學(xué)家在思考行政管理實(shí)踐時(shí)，盡管其理論思路大相徑庭，但最終的宗旨卻都落在如何提高行政效率上，特別是在借鑒管理科學(xué)的理論與方法上，行政學(xué)雖然異彩紛呈，但最終的旨趣卻是同一的。比如：以法約爾和孔茨為代表的過程學(xué)派；以德魯克為代表的經(jīng)驗(yàn)學(xué)派；以梅奧為代表的人際關(guān)系學(xué)派；以巴納德為代表的社會(huì)系統(tǒng)學(xué)派；以卡斯特羅和森茨韋克為代表的系統(tǒng)管理學(xué)派；以西蒙為代表的決策理論學(xué)派；以伍德沃德為代表的權(quán)變理論學(xué)派，等等。其實(shí)，萬(wàn)變不離其宗，盡管各學(xué)派所強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)與方法不盡相同，但最終的目的都是為了提高管理效率，思想家們關(guān)注的核心問題乃是“組織效率”和“高度的生產(chǎn)率”。因此，管理理論中的許多原理包括計(jì)劃原理、組織原理、領(lǐng)導(dǎo)原理、系統(tǒng)原理、優(yōu)選原理、控制原理、激勵(lì)原理、彈性原理、反饋原理等，貫穿其中的一個(gè)根本原理乃是效率原理；管理思想中提出的許多觀念包括如全局觀念、市場(chǎng)觀念、競(jìng)爭(zhēng)觀念、服務(wù)觀念、創(chuàng)新觀念、戰(zhàn)略觀念、效益觀念等，聯(lián)結(jié)這些不同觀念的一個(gè)核心觀念乃是效率觀念。

二、新公共行政學(xué)研究政府效率的動(dòng)向

到了20世紀(jì)70年代左右，隨著新公共行政學(xué)對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)的替代，行政學(xué)家對(duì)行政效率的研究出現(xiàn)了以下三個(gè)趨勢(shì)。

1.研究視界由行政系統(tǒng)內(nèi)部轉(zhuǎn)向行政子系統(tǒng)與社會(huì)母系統(tǒng)的關(guān)系

行政學(xué)發(fā)展的前期，思想家們提高政府效率的著眼點(diǎn)在行政系統(tǒng)內(nèi)部各因素的利用上，他們認(rèn)為行政管理就是對(duì)政府組織系統(tǒng)內(nèi)各要素的管理，如果組織系統(tǒng)內(nèi)各要素獲得了充分利用，那么，行政效率就自然而然提高了。20世紀(jì)70年代以后，在西方國(guó)家行政改革浪潮的帶動(dòng)下，政界與學(xué)界對(duì)“政府到底應(yīng)當(dāng)干什么、不應(yīng)該干什么”的疑惑進(jìn)行了重新思考，即威爾遜所言的“政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作”的問題凸現(xiàn)了出來(lái)。因?yàn)楣残姓鼠w現(xiàn)了公共行政活動(dòng)的意義與功能，它總是指向符合社會(huì)價(jià)值目標(biāo)，并給社會(huì)帶來(lái)有益成果前提下的行政管理活動(dòng)的效率。如果政府的管理是不“適當(dāng)”的，盡管政府的效率很高，但對(duì)于社會(huì)而言卻無(wú)疑是一種浪費(fèi)與無(wú)效行為。從這個(gè)角度來(lái)研究行政效率就是著眼于行政子系統(tǒng)與社會(huì)母系統(tǒng)的關(guān)系，給政府的職能進(jìn)行合理的定位。

2.研究?jī)?nèi)容由重效率向效率與效益并重轉(zhuǎn)化

20世紀(jì)40年代中期，以韋伯的“官僚制”理論與古德諾的“政治—行政二分法”理論為基礎(chǔ)，行政學(xué)把效率擺在突出的地位，認(rèn)為效率是行政管理尺度的頭號(hào)公理。效率標(biāo)準(zhǔn)在被過分推崇的同時(shí)卻忽略了公平與效益等社會(huì)價(jià)值的因素，政府計(jì)劃很少關(guān)注所服務(wù)的人的實(shí)際效果。從二戰(zhàn)后到上世紀(jì)70年代末，以新公共行政學(xué)和政策科學(xué)為理論基礎(chǔ)，行政學(xué)一反過去注重效率的取向，將社會(huì)公平等價(jià)值的因素重新注入經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與效率目標(biāo)中。盡管公平與效益的價(jià)值取向有所突顯，但仍未動(dòng)搖效率取向在行政學(xué)中的主導(dǎo)地位。到了20世紀(jì)80年代，以公共管理學(xué)為理論基礎(chǔ)，行政學(xué)由重視工作過程與投入轉(zhuǎn)向注重結(jié)果與產(chǎn)出，強(qiáng)調(diào)“顧客”至上，傾聽“顧客”意見，建立明確的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，向“顧客”作出承諾，為之提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，社會(huì)效益的價(jià)值取向受到空前關(guān)注，呈現(xiàn)出效率與效益并駕齊驅(qū)的勢(shì)頭[4]。

3.研究模式由一般性的原則研究向具體特定的問題研究轉(zhuǎn)化

一般來(lái)說(shuō)，科學(xué)研究與科學(xué)理論的形成有兩個(gè)基本的研究模式，即原則研究和問題研究。結(jié)合行政效率的研究來(lái)看，行政學(xué)發(fā)展的早期對(duì)行政效率的研究大多從原則出發(fā)，關(guān)注的焦點(diǎn)是提高行政效率的一般原則與途徑，由于這些原則和途徑涉及到組織、領(lǐng)導(dǎo)、決策、人事等管理的各個(gè)方面，效率研究實(shí)際上成為管理的綜合研究。像西方行政學(xué)家對(duì)效率原則的概括就屬于這種原則研究方法。但是隨著社會(huì)政治實(shí)踐的發(fā)展和行政學(xué)理論自身發(fā)展的需要，這種原則研究模式漸漸顯得不合時(shí)宜。一方面，從實(shí)踐來(lái)看，這種原則研究模式所提供的一般原則和途徑有變成“常識(shí)”的可能，特別是在公共行政職能多樣化和目標(biāo)多樣化的趨勢(shì)下，這些原則與途徑往往由于缺乏較強(qiáng)的針對(duì)性和相關(guān)性而難以付諸實(shí)施，所以往往成為“絕對(duì)正確的廢話”。另一方面，行政學(xué)理論的深化又不能僅僅局限于原則研究，必須面對(duì)現(xiàn)實(shí)中的各種問題展開，這樣行政效率的研究就會(huì)選擇特定的角度和特定的內(nèi)容，比如：針對(duì)不同行政部門具有個(gè)性特點(diǎn)的效率研究以及效率測(cè)定與提高措施等。因此，原則研究關(guān)注的是行政效率的共性，而問題研究關(guān)注的是行政效率的個(gè)性，而個(gè)性研究恰恰是共性研究的深化[5]。

三、當(dāng)代中國(guó)政府行政效率問題與困境

對(duì)于我國(guó)政府的行政效率，不管是從理論文章的內(nèi)容來(lái)看，還是從各種對(duì)行政效率的社會(huì)評(píng)價(jià)來(lái)看，都一致地認(rèn)定“我國(guó)政府的行政效率是低下的”，盡管這種認(rèn)定到目前為止尚沒有足夠的數(shù)據(jù)支持，這是由行政效率認(rèn)定和研究的困難決定的。不論是學(xué)者的結(jié)論，還是一般人的結(jié)論都還只限于直覺與感性認(rèn)識(shí)的層次上，但是這些都絲毫沒有動(dòng)搖人們所形成的這種信念。筆者認(rèn)為，對(duì)于我國(guó)行政效率的認(rèn)定，實(shí)際上是依據(jù)一定的判斷標(biāo)準(zhǔn)而得出來(lái)的結(jié)論，盡管這個(gè)判斷是直覺和感性的，這個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)：

1.以西方公共行政的實(shí)際效率作為判據(jù)

在改革開放之前，這個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)是不存在的，即使存在，也只有極少數(shù)人有這種比較的機(jī)會(huì)。改革開放之后，處在同一時(shí)間維度中的中國(guó)行政效率與西方政府的行政效率就自然而然地進(jìn)入了學(xué)者甚至是一般老百姓(一開始是投資商人)的視野中。由于西方近性精神的影響，西方的行政組織體系設(shè)置也呈現(xiàn)出高度理性化的特征，加之西方一直未斷的行政改革都把高效率作為政府的基本追求目標(biāo)之一，因此，效率精神與效率原則是西方政府行政管理現(xiàn)代化的一個(gè)重要標(biāo)志。與此相比較，中國(guó)行政效率的低下是顯而易見的，于是，追求高效率也一直是我國(guó)政府歷次行政改革的核心目標(biāo)之一。2.以我國(guó)其他社會(huì)組織尤其是企業(yè)的實(shí)際效率作為判據(jù)

同樣，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)在改革開放之前也是不存在的，那時(shí)，我國(guó)整個(gè)社會(huì)都處在低效運(yùn)轉(zhuǎn)中。改革開放之后，以“時(shí)間就是金錢、效率就是生命”這一口號(hào)作為標(biāo)志，“效率”成為社會(huì)組織尤其是企業(yè)生存的關(guān)鍵因素?，F(xiàn)在，我們很難想像一個(gè)沒有效率的企業(yè)能夠立于不敗之地。但是，政府組織由于缺少外在競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的壓力、由于沒有競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手和危機(jī)感，再加之“帕金森定律”所揭示的行政管理負(fù)效應(yīng)的存在，即行政管理效率增長(zhǎng)的消極與對(duì)抗力量的存在，最終導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)臃腫、人員膨脹、官僚主義與效率低下等。因此，政府管理效率與企業(yè)管理效率相比還是有很大差距的。

在世界一體化與經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程中，由于政府效率的低下不僅會(huì)影響政府的競(jìng)爭(zhēng)力，而且還會(huì)影響政府存在的合法性。因此，提高政府的行政效率是一個(gè)亟待解決的大問題。對(duì)此，行政學(xué)界應(yīng)深入對(duì)行政效率問題的研究。

改革開放以來(lái)，行政效率的問題一直受到我國(guó)行政學(xué)界的關(guān)注，到目前為止，此類研究公開發(fā)表的文章數(shù)目不下百篇，一般都涉及到行政效率低下的表現(xiàn)、成因及其解決對(duì)策這三個(gè)方面。但仔細(xì)研究會(huì)發(fā)現(xiàn)從理論上很難將行政效率低下的“表現(xiàn)”與“成因”分割開來(lái)。因?yàn)樾实拖碌摹氨憩F(xiàn)”實(shí)際上也是效率低下的“原因”，比如有很多學(xué)者把行政效率低下的表現(xiàn)之一概括為“政府機(jī)關(guān)龐大，職能交叉，機(jī)構(gòu)重疊”，這種概括是沒錯(cuò)的。但是又有一些學(xué)者會(huì)將“政府機(jī)關(guān)龐大，職能交叉，機(jī)構(gòu)重疊”概括為行政效率低下的成因，這同樣也是正確的。從嚴(yán)格的學(xué)術(shù)研究的角度，我們必須解決這種概念和命題的不確定性，以免引起混亂。因此，從理論上把這一問題說(shuō)清楚，筆者認(rèn)為這是行政效率研究的基礎(chǔ)。

在本文中，筆者就試圖對(duì)“表現(xiàn)”與“原因”這對(duì)概念作出界定以示區(qū)別。第一，行政效率低下的“具體表現(xiàn)”旨在探討與效率低下具有某種直接聯(lián)系、甚至可以為一般人所感覺到的影響行政效率的諸因素，它們往往是政府行為本身所表現(xiàn)出來(lái)的，與政府行為本身具有密切的聯(lián)系。第二，行政效率低下的“深層原因”，這實(shí)際上是在更進(jìn)一步尋求“具體表現(xiàn)”后面的原因，這些因素往往不是政府行為本身所能解決的，解決它們常常需要尋求政治與社會(huì)力量的支持。比如，行政效率低下的“具體表現(xiàn)”可以是政府機(jī)關(guān)龐大，職能交叉，機(jī)構(gòu)重疊；而形成“政府機(jī)關(guān)龐大，職能交叉，機(jī)構(gòu)重疊”的深層原因可能是：理論上對(duì)政府職能研究的不足與制度上對(duì)政府職能供給的不足。這樣，既可以把行政效率低下的“表現(xiàn)”與“原因”區(qū)別開來(lái)，又可以拓展解決行政效率問題的思路。

行政效率低下的問題在我國(guó)政府行為中的表現(xiàn)錯(cuò)綜復(fù)雜，恐怕政府行為過程中任何一個(gè)因素都與其有聯(lián)系。對(duì)此，不同學(xué)者概括的思路不盡相同。筆者認(rèn)為可以將政府過程或政府行為進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆纸猓缓笤龠x擇合適的角度加以概括。首先，任何政府的存在是社會(huì)管理的客觀需要，即政府職能的問題；其次，政府的職能必須由一定的組織機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)，這就牽涉到政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置；再次，行政機(jī)構(gòu)是由人來(lái)運(yùn)作的，政府官員是行政機(jī)構(gòu)的主體，這就涉及行政人員；最后，行政主體必須借助于相應(yīng)的手段和方式來(lái)達(dá)到社會(huì)管理的目的。這樣，政府過程就被分解為：政府職能、政府機(jī)構(gòu)、行政人員與行政手段這四個(gè)方面，從理想的狀態(tài)看，一個(gè)高效的政府，應(yīng)該是科學(xué)的職能定位、合適的機(jī)構(gòu)設(shè)置、精干的人員配備和合理的行政手段這四個(gè)方面的有機(jī)結(jié)合，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的不適都會(huì)影響其整體效率的提高。而我國(guó)政府效率的低下，恐怕在這四個(gè)方面都有不同程度的表現(xiàn)，理論研究可以按照這一思路深化下去。另外，就影響我國(guó)政府效率的深層原因來(lái)看，應(yīng)該是多方面的，限于篇幅，本文不再詳述。

四、提高我國(guó)政府行政效率的宏觀思路

1.制度保障：政府體制與機(jī)制

在行政學(xué)史上，行政學(xué)專家發(fā)現(xiàn)了三條破壞行政效率的定律，知名度首屈一指的當(dāng)是帕金森定律。中國(guó)人民大學(xué)齊明山教授則從“熵定律”的角度探討了行政管理效率遞減的規(guī)律[6]。不管是帕金森定律還是熵值效應(yīng)都共同反映了行政效率提高的負(fù)效應(yīng)，體現(xiàn)了行政管理效率增長(zhǎng)的消極與對(duì)抗力量的存在，這種負(fù)效應(yīng)會(huì)最終導(dǎo)致行政行為的低效。因此，要想跨越帕金森定律，避免公共行政的熵值效應(yīng)，只有“通過改革與創(chuàng)新，不斷減少組織內(nèi)產(chǎn)生的正熵，增加負(fù)熵，使組織高效運(yùn)轉(zhuǎn)。只有這樣，才不會(huì)產(chǎn)生面對(duì)公共行政的熵值效應(yīng)無(wú)能為力的情況，才會(huì)認(rèn)識(shí)到行政改革和各種組織變革的必要性和重要性”[6]。

因此，提高我國(guó)政府效率，必須從政府體制與運(yùn)行機(jī)制這一層面著手，以尋求提高行政效率的制度保障。①?gòu)奈覈?guó)行政改革的實(shí)踐來(lái)看，政府體制改革的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容包括調(diào)整行政體系內(nèi)部縱橫向的權(quán)力機(jī)制以及理順與建立行政體系與外部環(huán)境之間的權(quán)力機(jī)制。筆者認(rèn)為，我國(guó)政府體制改革遵循的基本價(jià)值取向應(yīng)包括兩個(gè)內(nèi)容：一是政府職能的市場(chǎng)化取向，即用市場(chǎng)的力量來(lái)改造政府的行政管理模式以促進(jìn)政府效率的提高。二是政府組織的扁平化取向，即借鑒企業(yè)的組織再造理論來(lái)改造行政組織的結(jié)構(gòu)以提高政府效率。②自1988年以來(lái)，我國(guó)行政體制改革的大政方針已基本確定，行政改革對(duì)行政效率的追求進(jìn)入到通過政府機(jī)制創(chuàng)新來(lái)確保行政體制改革成效的階段，也就是說(shuō)，我國(guó)政府改革將由宏觀體制性改革轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^體制改革與微觀機(jī)制創(chuàng)新并重的新階段，在繼續(xù)加大宏觀體制改革的同時(shí)，微觀層面的運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新正日益被提到議事日程上來(lái)。

2.擔(dān)當(dāng)主體：政府人力資源開發(fā)

當(dāng)今，我國(guó)公共人力資源利用效率低下已成為困擾政府競(jìng)爭(zhēng)力與政府效率的癥結(jié)之一。這種低效率從行政個(gè)體來(lái)看，表現(xiàn)為行政人員工作積極性不高，責(zé)任心不強(qiáng)，缺乏自律性；從政府組織來(lái)看，表現(xiàn)為組織創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)，缺乏活力，信息流通渠道不暢，反饋機(jī)制弱化，行政人員不能很好地貫徹落實(shí)上級(jí)的決策和計(jì)劃等。

管理思想發(fā)展的歷史軌跡揭示了這樣一個(gè)基本的事實(shí)：組織的管理者從強(qiáng)調(diào)對(duì)物的管理轉(zhuǎn)向?qū)θ说墓芾?，是管理領(lǐng)域中一個(gè)劃時(shí)代的進(jìn)步。告別傳統(tǒng)的人事管理，大力發(fā)展公共人力資源管理既是時(shí)代的需要，也是歷史的必然。為適應(yīng)這一管理潮流，世界各國(guó)，特別是西方發(fā)達(dá)國(guó)家的公共人力資源管理正在經(jīng)歷一場(chǎng)變革。在我國(guó)，首要的是在政府人事管理中樹立“人力資源”與“人力資本”的意識(shí)與觀念，確立以人為中心的管理思想，把人看作“第一資源”，他們有理想、有情緒、有需要、有性格，期望得到他人的關(guān)心、理解和尊重，實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值。

公共人力資源開發(fā)的價(jià)值對(duì)于政府組織來(lái)說(shuō)，它不但可以提高行政人員的素質(zhì)、改變行政人員的能力與引導(dǎo)行政人員的期望，而且還能滿足行政個(gè)體適應(yīng)社會(huì)發(fā)展、獲取職業(yè)技能以及自我發(fā)展、自身修養(yǎng)等方面的需求。事實(shí)上，我國(guó)行政管理人力資源總量是世界第一，因此，公共人力資源開發(fā)的投入也是最大的。一旦通過開發(fā)，提高了行政管理人才的整體素質(zhì)與職業(yè)技能，發(fā)揮其潛力與創(chuàng)造力，對(duì)于提升我國(guó)政府的競(jìng)爭(zhēng)力及行政效率的意義無(wú)疑是巨大的。

3.軟件支持：積極的行政文化建設(shè)

當(dāng)代美國(guó)公共管理學(xué)的著名學(xué)者威爾遜在其著作《美國(guó)官僚政治》中列舉并分析了大量的有意識(shí)培養(yǎng)組織文化且將其用于加強(qiáng)管理美國(guó)政府的情況，他認(rèn)為，組織文化將使組織在內(nèi)部管理方面變得更加容易和富有成效[7]。鑒此，德魯克就說(shuō)：“企業(yè)文化：利用它，不要失去它”[8]?？梢哉f(shuō)，利用組織文化以提升組織的競(jìng)爭(zhēng)力與效率是現(xiàn)代組織生存與發(fā)展的基本思路，政府組織也應(yīng)如此。

行政文化是指以一定的社會(huì)文化為背景，在行政管理活動(dòng)中形成的，決定或影響行政主體行為的一整套成形或不成形的內(nèi)外規(guī)則的綜合體，它作為一種深層次的因素，對(duì)行政效率有著特殊的作用。從其性質(zhì)來(lái)看，行政文化有積極與消極之分，只有積極的行政文化對(duì)政府組織的發(fā)展才具有支持、維護(hù)與激勵(lì)的功能，才有利于政府組織效率的提高；而消極的行政文化對(duì)政府組織的發(fā)展具有阻礙、延緩與離心的作用，是提高行政效率的負(fù)面因素。

目前，我國(guó)行政文化正處在傳統(tǒng)行政文化與現(xiàn)代行政文化的交替與融合時(shí)期，行政人員的現(xiàn)代觀念都有不同程度的提高。但是，由于文化所具有的歷史慣性，傳統(tǒng)的行政文化仍然顯現(xiàn)出很大的惰性與張力，它所表現(xiàn)出來(lái)的行政原則、行政習(xí)慣與行政傳統(tǒng)仍然是制約行政效率提高不可忽視的一種力量。因此，從提高行政效率著眼，需要在建構(gòu)行政文化上有所創(chuàng)新，也就是說(shuō)，需要通過文化的創(chuàng)新與整合來(lái)改變?cè)趥鹘y(tǒng)行政范式下所形成的不利于效率提高的行政習(xí)慣與行政傳統(tǒng)。筆者認(rèn)為，積極的行政文化建設(shè)可以考慮三條基本路徑：①營(yíng)造具有壓力感的行政組織氣候；②培育珍惜時(shí)間的行政組織氛圍；③建立講究人際合作的行政組織關(guān)系，以這樣積極的行政文化建設(shè)就可以有效地規(guī)避官僚主義與形式主義等消極的行政文化。

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