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摘要:政府利益作為一種客觀存在,它可能促進和維護社會公共利益,增強政府信用,也可能背離、侵犯公共利益,破壞政府信用。當政府利益內(nèi)在性傾向缺乏有效約束和規(guī)范時,就會為權(quán)力腐敗提供惡性膨脹的空間,導致對政府經(jīng)濟信用、政治信用以及社會信用的破壞,制約服務型政府的構(gòu)建,因此,需要創(chuàng)新政府管理方式、監(jiān)督機制以及政府官員的績效評估體制,有效抑制政府利益內(nèi)在性傾向,使政府保持良好信用。

關(guān)鍵詞:政府利益;政府信用;內(nèi)在性

Abstract:GovernmentinterestsexistsasanobjectiverealityItmayfosterandmaintainsociallypublicintereststoenhancegovernmentcreditabilitybut,inturn,itmayexerciseitsadministrativeauthoritytoviolateeveninfringepublicinterests,thusdamagingthegovernmentcreditabilityWhenthegovernmentinherentinterestscannotberestrictedefficientlyduetolackofpubliclyacceptedsupervisionregulations,aspacewillappear,inwhichthepowercorruptiontendstospreadcatastrophicallyandresultinadestructiveblowtogovernmentcreditabilitiesineconomy,policyandsociety,muchlessturningthegovernmentintoservicetypeSo,athoroughlyimprovedadministrationisinneedforgovernment,aswellasthesupervisionmechanismandperformanceevaluationsystemtoitOnlyinthiswaytheinherentinterestsofagovernmentthattendstoenlargeitcanberestrictedefficientlysoastomaintainandfurtherenhanceitscreditability

Keywords:governmentinterests;governmentcreditability;inherence

政府利益內(nèi)在性是指政府部門及其官員追求自身組織目標或自身利益,而非全社會或非國家整體利益的現(xiàn)象。當代西方政治經(jīng)濟學主流派別之一的公共選擇學派認為,政府利益內(nèi)在性的存在意味著政府組織或政府官員的利益可能支配公共政策的制定,并且決定政府部門及政府官員的行為。這一觀點使人們對政府的認識從理論回到了現(xiàn)實。但是,其偏執(zhí)的分析會對政府產(chǎn)生不信任,使政府出現(xiàn)信任危機。所以,需要充分認識政府信用產(chǎn)生和運作的客觀規(guī)律,通過創(chuàng)新政府管理方式以及各種監(jiān)督機制,有效抑制政府利益內(nèi)在性傾向,這對于轉(zhuǎn)型時期我國和諧社會建設和服務型政府的構(gòu)建具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、政府信用及其在現(xiàn)實中的運作

政府信用是社會組織、民眾對政府信譽的一種主觀評價或價值判斷,它是政府行政行為所產(chǎn)生的信譽和形象在社會組織和民眾中所形成的一種心理反映［1］。由此可以看出,政府信用是社會各主體對政府行政行為的一種期待,希望政府踐行其宗旨,對公眾的期待作出合理的反應。

政府是否實現(xiàn)其宗旨,直接關(guān)系到政府信用的高低。那么,政府宗旨是什么呢?政府一切行為的最終目標都是為了維護和促進公共利益。對這一問題,馬克思主義政治學家與西方古典政治學家都有明確的闡述。馬克思主義政治學家從政府社會性的角度分析指出,社會性(即公共性)是政府的一個本質(zhì)屬性。因為人類社會發(fā)展的歷史已經(jīng)昭示:先有社會公共事務的管理,后有國家和政府。而且國家和政府最初是借著管理社會公共事務而發(fā)展為特殊機構(gòu)的。隨著社會的發(fā)展,社會公共事務越來越復雜,政府必須加強對社會公共事務的管理,否則就難以為繼,無法維護政治統(tǒng)治。正如恩格斯所指出的:“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎,而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能維持下去。”［2］由此可見,政府只有代表了公共利益,以公共利益的目的來運用公共權(quán)力,才有助于維護自身的統(tǒng)治。西方政治思想家盧梭也認為:“政府就是為了規(guī)定和保護財產(chǎn)而制定法律的權(quán)利,判處死刑和一切較輕處分的權(quán)利,以及使用共同體的力量來執(zhí)行這些法律和保衛(wèi)國家不受外來侵害的權(quán)利;而這一切都只是為了公眾福利?！保?］既然“這一切都只是為了公眾福利”,一個國家政府能否很好地實現(xiàn)公眾福利(或公共利益),就成為公眾衡量政府是否實現(xiàn)其宗旨的最重要指標。

雖然政府的最終目標是維護和促進公共利益或公眾福利,但是在實際的政治生活中,政府一旦獲得主權(quán)者(即公眾)的授權(quán),政府作為一個組織就可以獨立地行使國家公共權(quán)力,直至政府解體。這樣,政府就獲得了某種程度的主體性和獨立性,成為一個相對獨立于社會和個人的組織,對于社會整體、其他組織和個人擁有不同程度的權(quán)力。政府的相對獨立性,促使政府并不總是以公共利益或公眾福利為唯一宗旨,它也會考慮自身的利益,政府成為具有自身利益的組織。西方的公共選擇理論對此為我們作出了解釋:政府不僅是“社會人”,也是“經(jīng)濟人”,他們都是利己的,其行為的首要和最高的目標都是追求個人利益,能實現(xiàn)個人目標的行為才是理性的,在追求自我利益的過程中,通過分析收益和成本來選擇行為。所以,從他們的視角看,政府被稱之為“理性的經(jīng)濟人”。我國是社會主義國家,社會主義國家的政府,是人民當家做主的政府,是代表最大多數(shù)人的利益和要求的政府。但是對于社會主義國家來說,尤其是轉(zhuǎn)型時期的中國政府來講,由于社會主義市場經(jīng)濟的逐步建立,社會經(jīng)濟生活中普遍存在且日益增多的外部性再加上政府“理性經(jīng)濟人”的自利動機,政府和政府工作人員也有可能會違背契約承諾(為公眾謀利),追求自身利益,甚至犧牲公共利益以達成自身利益的訴求。誠如謝慶奎所言:“在我們社會主義國家可以這么說,完全自私、自利的人或群體,完全不顧自身得失的人或集體,在現(xiàn)實生活中都存在,不承認這一點就不是唯物主義者。但在通常情況下,為了自身的權(quán)力、聲譽、榮辱、獎懲、升降、福利、待遇等,而去做事或工作,這里都含有自利的動機和結(jié)果,不承認這一點同樣不是唯物主義?！保?］由此可見,政府利益客觀存在,在現(xiàn)實中也出現(xiàn)了種種表現(xiàn)形式:部門利益膨脹,地方保護主義,政績工程以及政府官員嚴重的貪污腐敗等等。在對政府利益的追求過程中嚴重地損害了政府形象,對政府信用造成了嚴重的危害。因此,社會主義和諧社會的建設勢必要盡量消除政府運作過程中可能產(chǎn)生的消極影響,盡可能地避免對社會公共利益的踐踏,最大限度地履行政府作為社會公共利益代表的法定職責。

二、政府利益缺乏制約對政府

信用的影響良好的政府信用得以產(chǎn)生和有效運作的根本在于政府對社會公共利益的維護和促進,在理想層面,政府應當是超利益存在的。而在現(xiàn)實中,政府利益卻是客觀存在的,它至少包括三個層次:組織利益、部門利益和個人利益。承認政府的合法利益比讓政府追求超越一切的法外利益更符合實際。現(xiàn)代市場經(jīng)濟的發(fā)展要求承認每一個社會成員和組織的合法權(quán)益,并鼓勵他們?yōu)闋幦『戏ɡ娑偁?。但是任何人、任何組織不得損害公共利益,這是一個根本前提。政府作為一個利益主體,與其他利益主體相比,應與社會公共利益聯(lián)系得更為密切。當政府的權(quán)力運用和利益追求是增進了社會的公共福利,或者是與社會公共利益方向一致時,就是政府作用的正效應,它就會保證和增進政府信用;否則的話,就會破壞政府信用。政府利益缺乏有效抑制時,必將對政府信用產(chǎn)生重大影響。

1對政府經(jīng)濟信用的影響

政府具有公共管理者和普通“經(jīng)濟人”的雙重角色,雖然市場經(jīng)濟嚴格限制政府以普通“經(jīng)濟人”角色出現(xiàn)在市場中,但政府仍然會以公共管理者身份從事普通“經(jīng)濟人”的行為。這就存在著一個政府越位的問題,因為政府行為會對其他的利益主體產(chǎn)生重大影響。正如新古典經(jīng)濟學認為的那樣:“在傳統(tǒng)完全競爭模型中,每個‘經(jīng)濟人’是如此小的參與者以致他自己只能采取其他參與者所采取的行動;而當政府作為普通‘經(jīng)濟人’出現(xiàn)在模型中時,它的行動將影響所有的參與者?！保?］所以,政府的經(jīng)濟活動要自覺遵守市場經(jīng)濟規(guī)則,這對社會其他經(jīng)濟主體具有示范效應。如果政府在經(jīng)濟活動中注重自身信用,自覺遵循市場規(guī)則,那么,其他經(jīng)濟主體會認為政府的信用可靠;反之,如果政府在經(jīng)濟活動中不注重自身信用,隨意改變市場規(guī)則或不遵守規(guī)則,在市場游戲中謀取優(yōu)惠的游戲待遇,從而破壞市場經(jīng)濟體制準則,則會惡化公眾對政府的信任。

2對政府政治信用的影響

政府信用是政治合法性的根基。政府宗旨是正確行使人民賦予的公共權(quán)力,履行公共責任,增進社會福利。因此,政府是否能夠正確地行使公共權(quán)力、履行公共責任,既關(guān)系到社會公共利益,也關(guān)系到政府自身的權(quán)威,關(guān)系到社會公眾對政府的信任狀況。如果政府在行使公共權(quán)力時,違背了政府的“一切都只是為了公眾福利”的宗旨,產(chǎn)生公共利益政府化、政府利益部門化、部門利益?zhèn)€人化等現(xiàn)象,政府信用就會嚴重降低,從而失去民眾的信任,導致社會產(chǎn)生針對政府的強大異己力量,政府的政治合法性就會大大降低甚至完全消解,影響政府的建立和存續(xù)。鄧小平指出:“一切企事業(yè)單位,一切經(jīng)濟活動和行政司法工作,都必須實行信譽高于一切,嚴格禁止坑害勒索群眾?！保?］可見,政府信用對社會經(jīng)濟與政治的重要作用,政府信用不足與缺乏勢必會影響社會穩(wěn)定。

3對政府社會信用的影響

對政府社會信用的影響主要體現(xiàn)在政府對社會福利的增進和對和諧社會的建立所產(chǎn)生的積極意義兩個方面。一方面,政府對社會福利增進所起的積極作用,主要表現(xiàn)為政府通過廉政而減少社會資源的浪費,增進社會福利。一個真正對人民負責的政府,必須最大限度地制止政府權(quán)力的尋租活動,防治腐敗,這就有助于減少或消除社會資源的浪費,從而促進資源的合理利用,增加社會的福利總量。誠如喬林碧所言:“尋租行為的結(jié)果是社會資源的浪費。資源的浪費主要體現(xiàn)在三個方面。首先,為了獲得政府的特殊保護,尋租者需要花費時間和精力去進行游說,或者用禮品或金錢去疏通層層關(guān)系。這種對尋租者極有效率的活動,對社會來說沒有任何效率。其次,政府部門工作人員為了對付尋租者的游說與賄賂,需要付出時間和精力。作為‘經(jīng)濟人’的受賄者也需要學習和尋找方法,讓尋租人支付的賄賂達到使受賄者滿意的水平,這可不是天生就會的。即使政府的廉政工作做得好,能夠保證每個工作人員都不受賄,但是尋租者出于自身利益,仍然有游說與行賄的企圖,為此,政府部門工作人員仍需耗費時間和精力進行反游說與反行賄。再次,如果尋租行為得以實現(xiàn),相關(guān)的生產(chǎn)者與消費者將由于政府的干預而付出代價,這種代價之和比尋租者所得到的利潤額還要高,因而導致社會福利的損失?！保?］另一方面,政府對和諧社會建立所產(chǎn)生的積極意義。社會是否和諧,最主要的是取決于兩個因素:客觀因素(即社會成員的收入差距)、主觀因素(即人們對收入差距的觀點和承受力)。只有這兩個因素結(jié)合起來才能實現(xiàn)社會和諧,因此,政府對社會利益分化和收入差距的態(tài)度與調(diào)適措施直接影響著社會和諧,所以,“十六大”報告指出:“理順分配關(guān)系,事關(guān)廣大群眾的切身利益和積極性的發(fā)揮”［8］。

三、創(chuàng)新政府管理體制,

增強政府信用

政府權(quán)力的運作是由具體的“經(jīng)濟人”(政府組織及官員)執(zhí)行的,自利、效用最大化的原則支配著“經(jīng)濟人”的行為。當政府“經(jīng)濟人”的利益內(nèi)在性傾向缺乏有效抑制時,權(quán)力者本能的利益擴張必定會侵犯社會公眾的利益?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是亙古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有限制的地方才休止?！保?］轉(zhuǎn)型時期,由于我國行政管理體制的不完善,各級政府組織中的地方利益、部門利益以及政府官員的個人利益追求及競爭日益明顯。這些擾亂了正常的經(jīng)濟秩序,使政府信用降低。因此,為了適應社會經(jīng)濟的發(fā)展,在轉(zhuǎn)型時期,我們應該創(chuàng)新政府管理體制,增強政府信用。

1創(chuàng)新政府管理方式

即政府管理方式應由過去以行政手段為主,轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑?、法?guī)為主要管理手段。只有法律的權(quán)威性才能逐步消弭政府行政的隨意干預,彌補“人治”造成的隨意性、不穩(wěn)定性缺陷。法律對社會公眾和政府行為具有同等的約束力,而且政府應該帶頭執(zhí)行法律,誠如盧梭所言,“無論是一個人對一個人,或者說一個人對全體人民,下列的說法都是同樣毫無意義:‘我和你訂立一個擔負完全歸你而利益完全歸我的約定,只要我高興的話,我就守約;而且只要我高興的話,你也得守約’”［10］。政府作為社會的公共管理者應該帶頭遵守法律法規(guī)。只有嚴格地依法管理,依法辦事,政府才能在民眾中真正樹立起信譽,獲得公眾的信任。

2創(chuàng)新政府信用的監(jiān)督約束機制

政府權(quán)力的終極源泉是人民的授予,必須對人民這個政治權(quán)力的終極源負責,而且政府要得到社會公眾的信任并提升政府信用,必須接受監(jiān)督。首先,建立法制的監(jiān)督約束機制。制定和完善政府信用方面的法律、法規(guī),如制定頒布《信用法》、《公平交易法》等配套的法制體系。在制定和完善相關(guān)法律法規(guī)時,應始終堅持誠實信用原則,不僅應涉及社會信用相關(guān)的法制建設,更應該包括政府信用的法制建設。其次,建立政府信用的大眾監(jiān)督機制。一方面,要鼓勵公民積極進行政治參與,建立輿論表達與反饋的常設機構(gòu)。如我國設立信訪機構(gòu)以及各種制度化的接待日等,這些都為公眾提供了對許多社會問題表達自己思想和主張的場所。另一方面,加強政府機構(gòu)與政府官員的解說責任,即加強政府機構(gòu)與政府官員對上級以及向社會公眾解釋已做、正在做和將要做的事情的正當性,強化官員的責任和義務,改變監(jiān)督方和政府機構(gòu)存在的信息不對稱狀況,以便監(jiān)督方充分掌握有關(guān)信息,進行有效的監(jiān)督［11］。因為,政府信用是在和政府的互動中、通過政府官員的行為表現(xiàn)經(jīng)由社會公眾的評價而產(chǎn)生的,加強政府與公眾的溝通和交流可以緩解政府和公眾因信息的不對稱、行為的不了解而容易產(chǎn)生的信任危機。

3創(chuàng)新政府官員的政績考核辦法

世界各國的實踐表明,政府官員的榮譽、地位和收入的獲得都與其政績密切關(guān)聯(lián),政績考核成為政府官員晉升的最主要參考指標,是政府官員行為的風向標。因此,要規(guī)范政府官員的行為,使之恪守政府信用,就要創(chuàng)新政府官員的政績考核辦法。隨著責任政府和服務型政府建設目標的逐步確立,政府官員政績考核的指標體系應該不斷革新,評估政府,不是看它投入多少資源、做了多少工作,而是要考核它所做的工作在多大程度上滿足了社會、企業(yè)和公眾的需求?！皾M意原則”應該成為政府績效評估的最終制度。政府績效考核應包含以下內(nèi)容:經(jīng)濟性評估是要求政府樹立成本意識,節(jié)約開支,少花錢多辦事;效率測定的是政府的投入產(chǎn)出比;效益評估關(guān)注的是組織工作的質(zhì)和社會最終結(jié)果,效益最終要體現(xiàn)在人民滿意和社會經(jīng)濟發(fā)展上。由此可見,創(chuàng)新的績效評估不僅僅考慮GDP問題,更應體現(xiàn)全面發(fā)展觀,這是維護和增強政府信用,構(gòu)建服務型政府的必然要求。

參考文獻:

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