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[摘要]構(gòu)建和諧社會不能缺少民眾對政府的信任和支持。本文闡述了現(xiàn)代政府公信力的主要來源及其變動機制，分析了我國政府公信力的現(xiàn)狀和影響因素，并依據(jù)公信力的變動機制。試圖指出在現(xiàn)有條件下快速、有效、可持續(xù)地提高我國政府公信力的方式方法。

[關(guān)鍵詞]政府公信力；公信力現(xiàn)狀；提高

構(gòu)建和諧社會已是黨和政府及社會各界的廣泛共識。建設的主體是廣大民眾。建設的主導力量應該是各級政府，建設和諧社會是主導力量和主體力量相互信任、互為支持和共同配合的長期過程。擁有一個得到廣大民眾信任與支持，擁有高度公信力的現(xiàn)代政府是建設和諧社會的關(guān)鍵。

一、政府公信力的內(nèi)涵和變動機制

政府公信力，即政府獲得公眾的信任度，是政府能力在公眾心中的綜合評價和公眾對政府提供的公共服務的滿意度，也是政府對公眾的凝聚力和動員力的重要決定因素。

政府公信力同政府能力、滿意度、動員力既有聯(lián)系又有區(qū)別：(1)公信力不同于政府能力，公信力的評價主體是公眾，政府能力只有轉(zhuǎn)化為行為和行為結(jié)果才能獲得公眾的評判。一般而言，政府能力和公信力是正比關(guān)系。如果政府能力越強，社會發(fā)展越快，人民物質(zhì)生活水平越高，那么政府公信力就越強，但前提是政府能力必須主要去滿足廣大公眾的利益需要。(2)公信力與滿意度基本相同。正常社會狀況下，公信力來源于公眾對政府的滿意程度。滿意度越高對政府也就越信任：兩者稍有差別，滿意度更多是公眾對政府在物質(zhì)利益提供方面的感受，而公信力是對多種方面和長遠利益的綜合感知，特別是在強意識形態(tài)下的社會，公信力可能更多地源于對敵人的仇恨和未來美好的夢幻。(3)公信力與動員力有區(qū)別，動員力依賴于政府公信力，但政府公信力并不能完全轉(zhuǎn)化為動員力，其中要受到多種中介因素的影響，比如社會組織程度、公民的政治心理等。公民社會發(fā)達、社會組織程度高及民眾參與意識強，公信力在轉(zhuǎn)化為動員力的過程中就流失得較少。

現(xiàn)代政府的公信力源于三個方面：(1)政府產(chǎn)生的公信力，即政府合法性問題。依據(jù)社會契約論，政府的權(quán)力源于民眾授予。民眾形成公意產(chǎn)生政府，民眾也可以因?qū)φ粷M按照法定程序來變更政府，一切違背這種委托關(guān)系而建立的政府都是不合法的，都不能獲得民眾的認可和支持?？梢钥闯稣a(chǎn)生的合法性是公信力來源的最為根本的基礎。(2)政府行政過程的公信力。隨著公民社會日益強大，公共服務需求越來越多樣化和個性化，公民已不滿足于以投票選擇自己代言人的間接性民主，更多地關(guān)注政府日常行政過程。要求政府陽光行政、依法行政，還傾向于依賴社會組織參與和影響具體公共政策的制定和實施來爭取自己的權(quán)益。政府行政過程的公信力是當今政府公信力不可忽視的重要來源。(3)政府行政績效的公信力。政府產(chǎn)生的目的就是維護公民合法權(quán)利，現(xiàn)代社會中政府“一是為市場主體創(chuàng)造平等競爭環(huán)境，二是為人的生存和發(fā)展創(chuàng)造良好、和諧、可持續(xù)的環(huán)境”。這些行政結(jié)果是民眾切實需要的，也是能夠切身感受到的，政府行政績效如何直觀地影響到公眾對政府的評價和政府公信度。

公信力三個方面之間的關(guān)系是相依存互促進的：政府產(chǎn)生的公信力是基礎性公信力，它是促進政府行政過程透明、民主化和政府績效提高的制度性保障，同時它具有緩沖和部分地釋放因政府行政過程不合理和政府績效低下帶來的民眾不滿情緒：政府行政過程的公信力是對政府合法性的重要補充，它對政府績效具有直接促進作用：政府行政績效公信力的提高可以短時而有效地彌補政府產(chǎn)生和政府行政過程的公信力不足，相反政府行政績效公信力下降可能立即引起民眾對政府合法性和政府行為過程合理性的質(zhì)疑和追問，從而促進后者的改革和完善。

二、當前我國政府公信力的狀況及影響因素

目前，我國各級政府的公信力整體上處于下降態(tài)勢。形勢比較嚴峻。近些年來，針對政府的各類群體性事件多次發(fā)生，針對政府官員的惡性犯罪案件也不少，民眾參與政治普遍冷淡。于此可以看出，政府的形象不再那么光輝高大，其公正性和為人民服務的無私性遭受質(zhì)疑，其凝聚力和號召力略顯蒼白。雖然政府和人民保持一定距離，人民對政府存有一定程度的不滿和質(zhì)疑是正常的，適當?shù)拿癖姫毩⑿钥梢酝苿诱ㄔO與時俱進，避免像上世紀和時那種運動式社會動員給全社會帶來的巨大破壞。但政府和人民如果始終處于相互懷疑、不信任和敵視狀態(tài)，最終對社會的穩(wěn)定和發(fā)展只有百弊而無一利，

具體來看，各級政府的公信力水平是不一樣的。從橫向比較看，東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的政府公信力一般高于中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。地方經(jīng)濟發(fā)展狀況好，政府有財力去為民眾提供充足又優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品，也能夠更好地去執(zhí)行“多予少取”的惠農(nóng)政策：另外東部地區(qū)市場化水平高，市場和社會對政府建設提出了高要求，政府自覺或不自覺地按照服務性政府的理念進行改革和建設。通過機構(gòu)精簡優(yōu)化、政務公開、聽證會等拓寬民眾參與政治的渠道。獲取民眾的信任和支持。而在中西部經(jīng)濟落后地區(qū)，基層政權(quán)財政收入不足，尤其在農(nóng)業(yè)稅費改革后，地方財政更加入不敷出，基本成了“吃飯”財政，甚至負債累累。在這種狀況下，地方政府不僅不可能去為百姓提供公共服務，有時甚至還挪用上級撥下來的各種款項。再加上政府行政理念落后，行政方式僵化，政府和人民的關(guān)系趨于緊張，政府公信力急速下降。從縱向比較看，中央政府的公信力高于省政府，省級政府的高于基層政府的，基層政府的公信力最低。2004年筆者在蘇北泗洪縣一個鄉(xiāng)村進行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有84％的被調(diào)查者對中央政府表示滿意或較滿意，對省政府的評價中也有72％的人表示滿意或較滿意，而對基層政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府紛紛表示不滿，不滿聚焦在官僚主義作風、苛捐雜稅、財務不明、大吃大喝、農(nóng)村基礎設施落后等方面。

不可忽視，我國政府公信力下降有其宏觀的社會大環(huán)境。以市場經(jīng)濟體制為主軸的改革開啟了中國社會轉(zhuǎn)型。由農(nóng)業(yè)社會、村落文明向工業(yè)社會、城市文明變遷，這種整體性社會轉(zhuǎn)型正如鄧小平所說的是“第二次革命”。在轉(zhuǎn)型過程中，舊有的社會秩序遭到迅速解構(gòu)，而新的社會秩序正在慢慢建立，新社會規(guī)范因其認同基礎薄弱而顯得軟弱無力，而舊的社會規(guī)范正在失去社會基礎而對新社會失去足夠的效力。整個社會處在新舊因素相互交錯、沖突和共同作用情況下，社會容易出現(xiàn)失序和失范。各個領域存在許多不公正和丑惡現(xiàn)象，諸如因政治權(quán)力缺乏足夠監(jiān)督導致貪污腐敗，市場經(jīng)濟機制扭曲出現(xiàn)坑蒙拐騙等等。在這種情況下，人人自危和自保，彼此信任程度整體下降，這種社會人文環(huán)境必然影響和削弱政府的公信力。

政府公信力受眾多因素的影響，但我國政府公信力下降主要源于政府因素，各級政府應該為公信力下降承擔直接的責任。首先，對政府公信力產(chǎn)生致命性傷害的是權(quán)力腐敗和官僚主義，是形形色色的腐敗行為和作威作福的官僚主義作風。其次，政府提供公共服務的水平低，無法滿足民眾生活和發(fā)展需要，而公共產(chǎn)品直接關(guān)涉到群眾利益。低效服務致使政府行政績效的公信力大幅下降。再者，政府行政的合法、透明性不夠，決策中的民主性不高。民眾的知情權(quán)和參政要求沒有得到尊重，也導致政府行政過程的公信力不夠。最后，各級人民代表大會受各種主客觀原因影響，沒有發(fā)揮其應有的法律效力，政府官員任免、升遷沒有更好地體現(xiàn)民意，政府合法性受到部分質(zhì)疑導致政府產(chǎn)生的公信力不足。

三、在現(xiàn)有環(huán)境和條件下，如何提高我國政府的公信力

政府的公信力歷來受到中外政府的重視。在古代，孔子提出“政者，正也，子帥以正，孰敢不正”，要當政者以“修身、齊家、治國、平天下”的“內(nèi)圣外王”來提高公信力。貞觀之治時的唐太宗說過“水能載舟，亦能覆舟”，認識到了民為邦本的道理?？偟恼f來，封建社會維護的是官僚集團和地主階級的利益，思想家的大同和諧理想在中央集權(quán)體制和龐大的官僚集團面前大失水準和嚴重扭曲。

在革命和社會主義建設中，中國共產(chǎn)黨始終堅持“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來到群眾中去”的認識和工作路線。在1945年中共七大上，總結(jié)革命經(jīng)驗教訓，指出“和最廣大人民群眾取得最密切的聯(lián)系是共產(chǎn)黨人區(qū)別于其他任何政黨的顯著標準之一，是黨的三大優(yōu)良作風之一”，黨失去人民支持就如同水之無源、木之無本。在從革命黨轉(zhuǎn)變成執(zhí)政黨后，黨和政府更加重視黨群、干群關(guān)系，對此曾警示性地說?！肮伯a(chǎn)黨要善于同群眾商量辦事，任何時候也不要離開群眾。黨群關(guān)系好比魚水關(guān)系，如果黨群關(guān)系搞不好，社會主義制度就不可能建成，社會主義制度建成了，也不可能鞏固”。在改革開放中，鄧小平堅持人民是歷史的創(chuàng)造者、推動者和走群眾路線的馬克思主義觀，以“三個有利于”和“人民滿意不滿意、支持不支持、高興不高興、答應不答應”作為評判各項改革工作成功與否的根本標尺，并以實現(xiàn)共同富裕為最終價值目標來汲取改革動力和破除改革阻力。

面對當前我國政府公信力狀況不容樂觀的境況，我們要根據(jù)社會發(fā)展現(xiàn)狀和民主政治自身發(fā)展的特點，深刻認識政府公信力的增長機制，按照成本、風險、迫切度原則有主次有緩急有系統(tǒng)地推進政府公信力建設。

(1)嚴懲權(quán)力腐敗和克服官僚主義，加強廉政建設。重樹政府清廉、高效和親民的良好形象，這是爭取民眾信任最快捷、最有效的途徑。嚴懲腐敗能夠一振耳目、大快人心。目前權(quán)力腐敗比較嚴重，呈現(xiàn)出官員集團性腐敗、腐敗官員年輕化、手段日益隱蔽等特點，腐敗多發(fā)的根源是權(quán)力沒有受到嚴格監(jiān)督。近來中央加大了對腐敗的查處決心和力度，正逐步推進和完善由中紀委派駐機構(gòu)、巡視制度、中央提名地方紀委書記、官員任職回避和交流制度、任期限制制度等構(gòu)成的權(quán)力監(jiān)督體系。筆者認為，還應該針對基層官員(縣、鄉(xiāng))建立一套權(quán)力監(jiān)督體系并進行有效監(jiān)督，因為基層官員直接面對著廣大民眾，他們的廉政情況直接影響著政府的形象和公信力。當前官僚主義嚴重，對人民的福祉漠然視之、對百姓的利益從不關(guān)心、惟上是從、形式主義、弄虛作假都是官僚主義的表現(xiàn)。如果說權(quán)力腐敗是急性病，那么官僚主義則是慢性病，它帶來的危害更大。克服官僚主義必須轉(zhuǎn)變理念走服務性和責任性的公共政府途徑，尤其要擴大民眾參與公共政策制定和實施的權(quán)利，增加政績考核體系中的民意權(quán)重，迫使官員走群眾路線，以滿足民眾的利益需求為根本工作宗旨。

(2)建設服務性政府，努力提供足夠和優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品，滿足人民生活和發(fā)展需要，提高政府行政績效公信力。當前公共服務供給不足已經(jīng)影響到民眾的生活和發(fā)展，因此努力和盡快解決好群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題是政府提高公信力的主要途徑。例如，醫(yī)療和教育的市場化傾向改革和我國財政支出的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使得公共資源在區(qū)域和民眾中的分布非常不均，導致人民看病難、上學難。另外住房問題現(xiàn)在也凸現(xiàn)出來，房價水平同人均收入發(fā)生脫節(jié)使百姓購房難。農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品供給不足已影響到農(nóng)村地區(qū)的生活和生產(chǎn)。近幾年來中央實施了一系列民生政策，如“以工助農(nóng)、城市反哺農(nóng)業(yè)”、建設新農(nóng)村等，力圖解決醫(yī)療、教育、住房領域存在的民生問題，正在逐步提升政府的公信力。

(3)加大力度推進陽光行政和依法行政，拓展群眾參與政府決策的途徑，提高政府行政過程公信力。當前人們的利益日趨多元化，市民社會日益獨立和強大，人們直接參與行政的要求更加迫切。然而，許多政府的行政理念還沒有完全轉(zhuǎn)移到服務性政府上來，認為政府就是管人、管事和管物，把民眾排斥在政治之外。政府決策往往是少數(shù)領導拍板定奪，民眾的知情權(quán)和參與權(quán)得不到尊重，這樣的決策往往引起民眾的不滿。要進一步加強政府行政法律化、制度化和程序化，嚴格實施政務公開制、聽證制、決策公示制、專家咨詢制等等制度，加強行政的公開性、科學性、民主性和法治性。從而增強政府公信力。

(4)依照憲法。穩(wěn)步推進人大制度的規(guī)范和完善，發(fā)揮人民代表大會在官員任免、升遷和績效評估上應起的作用，提高政府產(chǎn)生的公信力。建國后的實踐表明，發(fā)揮人大的作用同加強黨的領導是相輔相成的，每當人民代表大會能積極地發(fā)揮其應有的作用時，我國就能獲得經(jīng)濟發(fā)展、政治清明和社會穩(wěn)定，共產(chǎn)黨的領導作用就能得到更好的實現(xiàn)。近年來，中央正在循序穩(wěn)步地推進人大代表選舉制度、人大工作制度、人大對政府的監(jiān)督制度和質(zhì)詢制等的建設和完善，在對政府官員的政績考核和升遷上，也在適時地加大民意的權(quán)重，讓真正德才兼?zhèn)涞娜说玫教岚魏椭赜?。這些舉措不僅推進著我國的政治文明。也是增強政府公信力的不可回避的重要方面。