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新時(shí)期公共預(yù)算決策重塑

一、公共預(yù)算決策分析框架

作為政府實(shí)施管理的主要途徑之一，公共預(yù)算是“政府對公眾的公共偏好進(jìn)行有目標(biāo)選擇的結(jié)果”，是民主的載體，是連接立法部門和行政部門的紐帶，是確保公共管理效率和效益的工具。公共預(yù)算決策符合一般決策的規(guī)律，即：在尋找和分析備選方案的基礎(chǔ)上，按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行方案選擇，這一簡單的決策過程描述暗含著那些將顯著影響預(yù)算決策的關(guān)鍵要素：決策參與者、決策權(quán)力的分配、決策的目標(biāo)或方案選擇的標(biāo)準(zhǔn)、決策信息。上述四個要素內(nèi)涵不同的組合，又體現(xiàn)為決策模式的不同。

(一)公共預(yù)算決策要素。

1.決策參與者。公共預(yù)算決策參與者包括：立法機(jī)構(gòu)；預(yù)算部門；各主管部門(如各委辦局)，通常認(rèn)為主管部門具有尋求預(yù)算規(guī)模最大化的傾向；利益集團(tuán)，是指“有某種共同的目標(biāo)并試圖對公共政策施加影響的個人的有組織的實(shí)體”；有時(shí)也涉及一般公眾和媒體等。

2.目標(biāo)與價(jià)值。任何一項(xiàng)預(yù)算決策都包含價(jià)值要素與事實(shí)要素(西蒙，1988)。前者主要反映決策者的價(jià)值取向與價(jià)值判斷；后者主要反映那些試圖實(shí)現(xiàn)已確立的價(jià)值目標(biāo)的活動本身的效率問題。

3.決策權(quán)力。預(yù)算決策過程同時(shí)也是預(yù)算權(quán)力的分配與運(yùn)用過程：有人提出預(yù)算申請，有人審議申請，有人或批準(zhǔn)或削減或不同意申請。在有的場合下，預(yù)算決策自上而下展開，主要反映行政首腦的意圖；而在另一些場合，預(yù)算決策自下而上形成，相關(guān)部門和個人共同參與。在某些情況下，行政機(jī)構(gòu)主導(dǎo)著決策；而在其他情況下，立法機(jī)構(gòu)具有與行政機(jī)構(gòu)同等甚至更大的權(quán)力。

4.決策信息。決策過程實(shí)質(zhì)上是對相關(guān)信息的收集、整理、分析和運(yùn)用的過程。為此，愛倫·魯賓把預(yù)算決策稱為“實(shí)時(shí)預(yù)算決策”，認(rèn)為現(xiàn)實(shí)中的預(yù)算決策要根據(jù)不斷變化的信息動態(tài)予以調(diào)整。

(二)公共預(yù)算決策模式：漸進(jìn)主義與理性主義。

公共預(yù)算決策模式是指決策得以達(dá)成的運(yùn)作機(jī)制，是上述四個要素相互作用并形成最終決策的過程?？梢詮臐u進(jìn)主義和理性主義兩個基本視角來理解公共預(yù)算決策模式。

1.漸進(jìn)主義決策模式。從漸進(jìn)主義視角來看，公共預(yù)算決策是一個政治過程。強(qiáng)調(diào)結(jié)合事實(shí)來考慮價(jià)值和標(biāo)準(zhǔn)，把分析限制在若干項(xiàng)選擇之上，集中精力于亟待解決的問題，認(rèn)為從現(xiàn)狀中為一系列增量變化取得支持更為可取。漸進(jìn)主義模式的代表人物威爾達(dá)夫斯基指出，“預(yù)算是漸進(jìn)的，而不是全面的。預(yù)算的一項(xiàng)基本真理是，它幾乎從來沒有被作為一個整體而每年進(jìn)行徹底審查，沒有根據(jù)所有可能的選擇方案重新分析現(xiàn)有項(xiàng)目的價(jià)值。相反，這些預(yù)算建立在上年預(yù)算的基礎(chǔ)之上，只是特別關(guān)注有限范圍內(nèi)的增長或削減?！?/p>

2.理性主義決策模式。從理性主義視角來看，公共預(yù)算決策是一個分析過程，強(qiáng)調(diào)以最有效率、最經(jīng)濟(jì)、最具效能的方式做出決策，認(rèn)為政府活動的目標(biāo)是從任何一項(xiàng)投資中獲取最大回報(bào)。作為一種在智力上的努力，理性主義致力于理解現(xiàn)存于社會中所有被接受的價(jià)值，并賦予每種價(jià)值一個權(quán)重，然后尋找所有可選擇的方案及其結(jié)果，最后選擇一個在社會價(jià)值和成本收益考量下最具效能的方案。當(dāng)然，完全理性的決策是不現(xiàn)實(shí)的，或者說會給決策者施加無法承受的壓力。因此，公共預(yù)算決策的理性主義模式并不要求達(dá)到完全理性的結(jié)果，它實(shí)質(zhì)上反映的是人們在決策中的一種目標(biāo)定位和方法，一種試圖達(dá)到的程度。理性主義下的決策機(jī)制也可稱作“擇優(yōu)機(jī)制”。

從某種意義上說，漸進(jìn)主義與理性主義主要反映了理論與實(shí)踐的差別。首先，漸進(jìn)主義模式傾向于強(qiáng)調(diào)事實(shí)究竟如何，而理性主義模式強(qiáng)調(diào)事情應(yīng)當(dāng)如何。其次，兩種預(yù)算決策模式隱含了人們在政治、哲學(xué)上的不同立場。在政府的基本形式上，漸進(jìn)主義反映的主要是多元主義觀點(diǎn)；而理性主義則更傾向于精英主義論。

二、新時(shí)期公共預(yù)算決策重塑

(一)決策模式重塑——理性主義和漸進(jìn)主義的綜合。

我國新時(shí)期公共預(yù)算決策模式的選擇必須圍繞決策為之服務(wù)的對象(經(jīng)濟(jì)、社會的現(xiàn)實(shí)與長遠(yuǎn)目標(biāo))展開。從現(xiàn)實(shí)性上來講，要考慮對象的實(shí)質(zhì)性、過程性、描述性以及客觀性的一面，兼顧現(xiàn)實(shí)可能和參與者利益，從實(shí)際出發(fā)，循序漸進(jìn)，完善和修補(bǔ)現(xiàn)有范式；從規(guī)范性的要求來講，要考慮對象的可能性、理論性、指標(biāo)性以及結(jié)果性的一面，從理性化和長遠(yuǎn)發(fā)展的視角出發(fā)，銳意創(chuàng)新，突破成規(guī)，實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍和范式的轉(zhuǎn)換。就宏觀層面而言，我國是一個正在向現(xiàn)代化邁進(jìn)的發(fā)展中國家，一方面歷史包袱沉重，既要尊重歷史和傳統(tǒng)，又要逐步完善不符合經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展趨勢的制度和生產(chǎn)方式；另一方面現(xiàn)實(shí)任務(wù)艱巨，且面臨巨大的國際競爭壓力，要突破既有發(fā)展模式，建構(gòu)與市場經(jīng)濟(jì)體制和社會民主發(fā)展相適應(yīng)的制度框架和生產(chǎn)力水平。在相對較短的時(shí)期內(nèi)完成跨越式發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式的根本變革、民主政治和社會生活領(lǐng)域的重大轉(zhuǎn)型，完全依靠漸進(jìn)式的決策方式是難以想象的，必須站在歷史的高度，用理性主義的勇氣，銳意創(chuàng)新，大膽嘗試，與此同時(shí)，用漸進(jìn)主義的方法化解前進(jìn)道路上遇到的各種矛盾和問題，一步一個腳印地扎實(shí)推進(jìn)。從現(xiàn)實(shí)層面來看，我國的經(jīng)濟(jì)和社會現(xiàn)象極端復(fù)雜，不同領(lǐng)域、不同行業(yè)、不同所有制類型、不同民族、不同收入層次等方面的差異性相當(dāng)大，簡單地用一種模式去框定，勢必削足適履、畫地為牢，也不利于充分利用多樣性帶來的好處和可能性，必須實(shí)事求是，尊重歷史，尊重現(xiàn)實(shí)，具體現(xiàn)象具體對待；而與此同時(shí)，多樣性的表象下面又蘊(yùn)含著統(tǒng)一性，生產(chǎn)力水平低，社會事業(yè)欠發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，收入差距大等情況普遍存在，所有這些問題的解決也必須高瞻遠(yuǎn)矚，創(chuàng)新求變，系統(tǒng)設(shè)計(jì)，分步實(shí)施。實(shí)際上，我國預(yù)算改革自身的情況同樣呈現(xiàn)出兩面性：一方面預(yù)算管理基礎(chǔ)相對薄弱，理性主義的決策方法無用武之地，只能采納簡單分析和經(jīng)驗(yàn)判斷相結(jié)合的次優(yōu)選擇；另一方面，在基礎(chǔ)管理不斷規(guī)范成熟，而公共事務(wù)又日趨復(fù)雜的情況下，理性色彩較濃的決策范式又具有很大的現(xiàn)實(shí)性和必要性，同樣要通過某種中間道路對理想和現(xiàn)實(shí)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)。所以說，對于我國的公共預(yù)算決策而言，最佳選擇必然是綜合了漸進(jìn)主義和理性主義主要特點(diǎn)的戰(zhàn)略規(guī)劃范式，在決策中既體現(xiàn)現(xiàn)存的、基層的和短期的需要，致力于化解現(xiàn)實(shí)中存在的矛盾和問題，又兼顧全面的、長期的和面向未來的需要，推動公共預(yù)算決策科學(xué)化、理性化和民主化終極目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(二)目標(biāo)重塑——基于現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上的發(fā)展與公共性。

“一個國家應(yīng)使其政策目標(biāo)和管理能力保持總體平衡。它的目標(biāo)通常應(yīng)力所能及；它的資源和承諾應(yīng)與其政策目標(biāo)相一致?！毙聲r(shí)期公共預(yù)算目標(biāo)的重塑必須從我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，站在整個國家發(fā)展戰(zhàn)略定位、政府治理模式轉(zhuǎn)變、公共財(cái)政框架構(gòu)建和公共預(yù)算管理制度改革的高度加以理解。從功能性目標(biāo)來看，首先要確保經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定快速發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，從宏觀層面上講，就是要綜合運(yùn)用財(cái)政政策等預(yù)算手段創(chuàng)造并引導(dǎo)有效需求，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，著力解決制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸問題；從微觀層面上講，就是要通過對符合國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向的高新技術(shù)企業(yè)進(jìn)行扶持，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式的根本性轉(zhuǎn)變。其次要體現(xiàn)社會公平，確保社會穩(wěn)定。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就是要從經(jīng)濟(jì)和社會均衡發(fā)展的高度出發(fā)，進(jìn)一步完善社會保障體系和就業(yè)網(wǎng)絡(luò)，關(guān)注弱勢群體，為公眾提供公平的基礎(chǔ)教育和基本的醫(yī)療衛(wèi)生條件，與此同時(shí)，確保社會穩(wěn)定和國家安全。再者，要推進(jìn)民主政治建設(shè)。公共預(yù)算要以公眾的需求為核心，要通過公共預(yù)算決策方式上的轉(zhuǎn)變擴(kuò)大公眾的參與程度，公共預(yù)算決策要體現(xiàn)民意，推動民主進(jìn)程。從管理性目標(biāo)來看，控制、管理、計(jì)劃三者之間是相互制約、相互促進(jìn)的統(tǒng)一體，在我國預(yù)算管理基礎(chǔ)薄弱、管理體系不健全的現(xiàn)實(shí)條件下，三方面都不可偏廢，必須同時(shí)給予重視。首先，強(qiáng)調(diào)計(jì)劃導(dǎo)向。在公共預(yù)算決策過程中注入更多的理性，強(qiáng)調(diào)分析、數(shù)據(jù)、合理分類對于預(yù)算決策的重要性，把預(yù)算決策建立在針對公共需求和收支趨勢的大量分析基礎(chǔ)之上，實(shí)現(xiàn)中長期規(guī)劃與年度預(yù)算之間的合理銜接。其次，強(qiáng)調(diào)管理導(dǎo)向。積極推進(jìn)先進(jìn)管理理念和管理方式在預(yù)算決策中的運(yùn)用，密切關(guān)注決策產(chǎn)生的結(jié)果，使之成為預(yù)算決策的出發(fā)點(diǎn)和評判預(yù)算決策的標(biāo)準(zhǔn)，引入零基預(yù)算、績效預(yù)算等先進(jìn)的預(yù)算管理和決策方式，注重決策過程的優(yōu)化再造，努力提升預(yù)算決策的效率和質(zhì)量。再者，強(qiáng)調(diào)控制導(dǎo)向。要通過預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌平衡和預(yù)算編制的進(jìn)一步細(xì)化，將公共資源配置全面納入預(yù)算決策系統(tǒng)的視野，并科學(xué)制定綜合定額和開支標(biāo)準(zhǔn)。

(三)權(quán)力分配重塑——法治與公共選擇。

新時(shí)期公共預(yù)算決策權(quán)分配的核心問題是，矯正立法部門和行政部門在預(yù)算決策權(quán)上的“缺位”和“越位”并存現(xiàn)象，實(shí)質(zhì)是如何進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)民主，健全法制，確保預(yù)算的合法性。公共預(yù)算管理制度改革以來，立法部門通過要求行政部門報(bào)送部門預(yù)算，定期不定期地舉辦預(yù)算問題聽證會，開展調(diào)查研究等舉措，在公共預(yù)算決策中發(fā)揮著日益重要的作用。但這些改革往往停留在規(guī)范預(yù)算報(bào)送程序，重申預(yù)算知情權(quán)，發(fā)揮預(yù)算監(jiān)督權(quán)等方面，雖然名義上預(yù)算最終決策權(quán)保留在立法部門手中，但因立法部門未參與預(yù)算草案的制定過程，其自身亦無強(qiáng)大的專業(yè)化預(yù)算研究和審查機(jī)構(gòu)并全程關(guān)注預(yù)算草案的準(zhǔn)備情況，在信息不對稱、決策期間較短的情況下，僅在最終審批環(huán)節(jié)參與決策，很難提出具有建設(shè)性的決策意見，客觀上造成預(yù)算立法決策流于形式和走過場，預(yù)算決策中的立法部門“缺位”現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。相反，行政部門根據(jù)行政首腦的施政綱領(lǐng)準(zhǔn)備預(yù)算，在收支預(yù)計(jì)和全面分析的基礎(chǔ)上，形成部門預(yù)算建議草案上報(bào)立法部門。在現(xiàn)有預(yù)算立法決策條件和模式下，預(yù)算準(zhǔn)備者和預(yù)算決策者實(shí)際上合二為一，行政部門超出職能定位，幾乎完全控制了預(yù)算決策權(quán)，預(yù)算決策中的行政部門“越位”現(xiàn)象亦相當(dāng)嚴(yán)重。如果立法部門和行政部門在公共預(yù)算決策權(quán)這一核心問題上(實(shí)際上政府的大部分決策在本質(zhì)上都是預(yù)算決策)不能理順關(guān)系，建設(shè)效能化、民主化、法制化的現(xiàn)代政府便只能是一句空話。對此，從健全民主政治，提高預(yù)算決策的制度化、規(guī)范化、程序化的角度出發(fā)，必須通過改革轉(zhuǎn)變現(xiàn)有預(yù)算決策權(quán)的分配格局，立法部門應(yīng)當(dāng)圍繞公共預(yù)算決策重塑內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，完善立法程序和制度建設(shè)。首先，要加強(qiáng)預(yù)算專委會的決策信息收集和綜合分析能力，準(zhǔn)確把握預(yù)算收支的基本趨勢和預(yù)算中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，為科學(xué)決策提供依據(jù)。其次，要全程參與預(yù)算草案的前期準(zhǔn)備過程，全面了解預(yù)算決策所需信息，實(shí)際參與(但不是過多干涉)決策建議的形成。在預(yù)算草案形成并提交立法部門審議之前，各行政部門的預(yù)算必須與立法部門下屬各專委會充分溝通，并盡可能達(dá)到一致意見。期間立法部門各專委會應(yīng)安排聽證會相應(yīng)聽取各部門專項(xiàng)支出的安排情況，行政部門應(yīng)充分尊重立法部門的專項(xiàng)建議并在支出安排中盡可能體現(xiàn)。再者，要拓寬公眾直接參與公共預(yù)算決策的渠道，特別是一些涉及國計(jì)民生的重大決策，要廣泛聽取民意，集中民智。行政部門在這一轉(zhuǎn)變過程中亦應(yīng)發(fā)揮積極作用，除提高透明度，接受立法監(jiān)督，主動向立法部門提供信息，加強(qiáng)在公共預(yù)算決策中的良性互動外，還應(yīng)確保嚴(yán)格按照《預(yù)算法》要求履行預(yù)算的報(bào)送和審批程序，提高預(yù)算的嚴(yán)肅性。

(四)信息重塑——信息時(shí)代的科學(xué)決策系統(tǒng)。

新時(shí)期我國預(yù)算決策信息體系重塑必須建立在信息化和網(wǎng)絡(luò)化的基礎(chǔ)之上。一是將行政部門內(nèi)部預(yù)算編制和執(zhí)行體系建立在信息化和網(wǎng)絡(luò)化基礎(chǔ)之上。這意味著將業(yè)務(wù)主管部門的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫與預(yù)算管理部門的預(yù)算管理信息系統(tǒng)通過內(nèi)部局域網(wǎng)實(shí)現(xiàn)鏈接，并在系統(tǒng)內(nèi)部導(dǎo)入基本的預(yù)算定額和開支標(biāo)準(zhǔn)以及預(yù)算評價(jià)指標(biāo)體系。二是實(shí)現(xiàn)立法部門信息系統(tǒng)與行政部門信息系統(tǒng)的鏈接。首先，立法部門要建立自己的預(yù)算信息收集和分析系統(tǒng)以及評價(jià)指標(biāo)體系并與業(yè)務(wù)主管部門的基礎(chǔ)信息庫實(shí)現(xiàn)鏈接，在此基礎(chǔ)之上，得出預(yù)算收支預(yù)計(jì)指標(biāo)和其他有關(guān)預(yù)算分析指標(biāo)，在與預(yù)算管理部門的相應(yīng)信息進(jìn)行比較分析后，作出總體性判斷。其次，通過內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)將行政部門的預(yù)算信息實(shí)時(shí)呈現(xiàn)在立法部門面前，立法部門全程跟蹤預(yù)算草案的形成過程并隨時(shí)對有關(guān)預(yù)算項(xiàng)目提出建議、補(bǔ)充、修改或否定性意見。再者，在預(yù)算審批環(huán)節(jié)，為提高決策的科學(xué)性，立法部門可通過內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)即時(shí)調(diào)用主管業(yè)務(wù)部門有關(guān)項(xiàng)目的詳細(xì)資料，預(yù)算決策的質(zhì)量和預(yù)算監(jiān)督的有效性將得到提高。三是拓寬溝通渠道，建立政府與公眾之間的互動機(jī)制。借助現(xiàn)代信息和通信技術(shù)建立政府與公眾之間廣泛的信息溝通網(wǎng)絡(luò)，將政府的施政意圖和預(yù)算決策有關(guān)信息傳遞給公眾，提高公共預(yù)算決策的透明度，并及時(shí)反饋公眾的需求和呼聲，提高公共預(yù)算決策的民主性、代表性和可接受程度。