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[摘要]建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共管理體制，需要?jiǎng)?chuàng)新政府管理模式。實(shí)現(xiàn)政府管理模式創(chuàng)新的前提是樹立全新的管理理念，重點(diǎn)是大力推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。

[關(guān)鍵詞]政府管理模式；公共管理體制；政府職能

當(dāng)前，我國改革已進(jìn)入攻堅(jiān)階段，如何建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共管理體制，是我國在社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期急需解決的重大問題。其中，深化政府改革的核心，是從政府管理模式創(chuàng)新入手，去推進(jìn)公共管理體制的轉(zhuǎn)變和完善。

一、政府管理模式創(chuàng)新的方向

建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，與社會(huì)主義民主政治相配套，行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的政府管理體制，需要對(duì)政府管理模式進(jìn)行改革和創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政府管理模式的四個(gè)轉(zhuǎn)變。

第一，由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的管制型政府向市場經(jīng)濟(jì)條件下的服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，是近年來各級(jí)政府在深化行政體制改革中確定的一個(gè)目標(biāo)選擇，同時(shí)這也是政府管理模式創(chuàng)新的根本所在。按照產(chǎn)業(yè)分類，政府是第三產(chǎn)業(yè)部門，屬于服務(wù)領(lǐng)域，因此，各級(jí)政府的首要職責(zé)就是提供服務(wù)。服務(wù)型政府本質(zhì)上是社會(huì)本位、民本位，政府管什么不管什么，都要從社會(huì)和公民的需要出發(fā)，并以此作為政府職能定位的依據(jù)。它與傳統(tǒng)的以官本位、權(quán)力本位為特征的管制型政府相比較，是兩種不同的管理理念和管理方式。政府公共部門與社會(huì)公眾之間，由治理者與被治理者之間的關(guān)系變?yōu)楣卜?wù)的提供者與消費(fèi)者、顧客之間的關(guān)系。社會(huì)公眾成了政府服務(wù)的對(duì)象，是公共服務(wù)的消費(fèi)者和顧客，從而使根據(jù)社會(huì)公眾的需要提供公共服務(wù)成了政府公共行政的應(yīng)有之義。

第二，由全能型政府向有限型政府轉(zhuǎn)變。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，高度集權(quán)的政府管理形態(tài)不僅極大地壓制了非政府力量參與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的管理，而且導(dǎo)致政府職能龐雜、機(jī)構(gòu)臃腫、成本高昂、效率低下，存在很多管理盲區(qū)，容易誘發(fā)行政權(quán)力腐敗。政府管理中長期存在的越位、缺位和錯(cuò)位現(xiàn)象，根本原因就在于此。公共管理的內(nèi)涵在于其高度的社會(huì)性和公共利益最大化。具體實(shí)現(xiàn)形式就是由政府的單一管理轉(zhuǎn)向社會(huì)共同治理。公共權(quán)力的壟斷被打破，公共事務(wù)的管理主體呈現(xiàn)出多元化的趨勢。社會(huì)組織及公眾對(duì)公共事務(wù)管理活動(dòng)的廣泛參與，主要表現(xiàn)在其對(duì)政府決策的影響，通過立法、司法機(jī)構(gòu)對(duì)政府行為的約束以及通過各種渠道對(duì)政府活動(dòng)的輿論監(jiān)督等，促進(jìn)政府在公共服務(wù)質(zhì)量上的提高，增強(qiáng)各自在公共管理中的獨(dú)特作用。而政府管理的重點(diǎn)則放在維護(hù)市場秩序和創(chuàng)造有效率的市場環(huán)境上，具體而言主要是三個(gè)方面：制定市場規(guī)則，維護(hù)市場秩序，創(chuàng)造平等競爭的環(huán)境；依靠經(jīng)濟(jì)和法律手段，保證經(jīng)濟(jì)總量關(guān)系的基本平衡，優(yōu)化與提升經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提升社會(huì)就業(yè)水平；組織公共產(chǎn)品生產(chǎn)，發(fā)展公共事業(yè)，提供公共服務(wù)，建立公共保障。通過權(quán)力下放和讓渡，使政府管理的效能進(jìn)一步提高，同時(shí)也促進(jìn)社會(huì)發(fā)展更加和諧。

第三，由權(quán)力型政府向責(zé)任型政府轉(zhuǎn)變。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期權(quán)力高度集中的行政體制下，政府權(quán)力與責(zé)任嚴(yán)重脫節(jié)和失衡，強(qiáng)調(diào)權(quán)力配置而忽視追究責(zé)任，重視權(quán)力行使而忽視承擔(dān)責(zé)任。權(quán)力和責(zé)任的不對(duì)等造成嚴(yán)重的集權(quán)主義、官僚主義和形式主義，政府權(quán)力滲透到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的每一個(gè)領(lǐng)域，而且由于缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，造成權(quán)力的濫用和行政資源的浪費(fèi)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民主化進(jìn)程的推進(jìn)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的直接命令式的管理顯然不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，把政府活動(dòng)和行為規(guī)范到現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代民主法治的范圍之內(nèi)成為時(shí)展的必然要求。各級(jí)政府必須建立責(zé)任制，使其各就其位,各負(fù)其責(zé),各盡其職。大力推行政務(wù)公開，增強(qiáng)政府管理的透明度，把行政行為放在公眾的監(jiān)督之下，使公共權(quán)力不僅在權(quán)力制約機(jī)制內(nèi)得到監(jiān)督，而且必須接受整個(gè)社會(huì)的普遍監(jiān)督和普遍制約。

第四，由人治型政府向法治型政府轉(zhuǎn)變。建設(shè)法治政府，是要確立法律的至上地位，將法律所確定的秩序關(guān)系引入私人領(lǐng)域和政府領(lǐng)域。在國際交往中自覺將政府行為納入WTO規(guī)則的軌道，自覺按規(guī)則行事。按法治化的要求，政府必須調(diào)整行為理念和行為模式，在遵守和履行世貿(mào)組織法的規(guī)則和義務(wù)時(shí)，推進(jìn)政府自身法治化的進(jìn)程。

二、政府管理模式創(chuàng)新需要樹立全新的管理理念

第一，樹立公共管理理念?！靶鹿补芾怼焙诵囊x在于公共性，突出強(qiáng)調(diào)管理主體的多元化，管理導(dǎo)向的社會(huì)化，公共服務(wù)的市場化等新的觀念。特別是“企業(yè)化政府”概念的提出，政府把服務(wù)的對(duì)象重新界定為顧客,讓顧客有所選擇;政府下放權(quán)力,積極采取參與式的管理;政府寧可要市場機(jī)制而不是官僚主義機(jī)制;政府關(guān)注的中心并不簡單是提供公共服務(wù),而且也向公營、私人和志愿服務(wù)各部分提供催化劑,使之行動(dòng)起來解決面臨的問題。當(dāng)前，我國明確提出要把政府職能轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理與公共服務(wù)上來，并特別強(qiáng)調(diào)要更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù)，體現(xiàn)了與公共管理導(dǎo)向的一致性，同時(shí)也明確了政府管理創(chuàng)新的總體方向。

第二，樹立充分競爭理念。“新公共管理”主張用市場的力量來改造政府,在公共部門中引入市場機(jī)制,在公共部門與私人部門之間、公共部門機(jī)構(gòu)之間展開競爭,以縮小政府規(guī)模,提高公共物品及服務(wù)供給的效率。將企業(yè)管理原則引入政府管理，進(jìn)行“政府再造”，促進(jìn)政府管理創(chuàng)新，是提高政府管理效能的重要途徑。在公共物品和服務(wù)的提供上采用市場的方法(合同承包、、拍賣、招標(biāo)等),并在公共機(jī)構(gòu)以及政府組織中確立節(jié)約成本和提高效益的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的我國政府管理體制來說，具有非常積極的借鑒意義。

第三，樹立注重效率理念。追求效率是政府管理改革的重要目標(biāo)之一。與傳統(tǒng)公共行政追求效率原則不同，新公共管理以追求“三E”（即經(jīng)濟(jì)、效率和效益）為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)從效率優(yōu)位向績效優(yōu)位轉(zhuǎn)移。因此，公共行政的目的，就是對(duì)各種資源加以最有效能的利用，使公共計(jì)劃得以最迅速、最經(jīng)濟(jì)、最圓滿地被完成。政府是否高效運(yùn)作，一直是判斷一個(gè)公共管理體系是否優(yōu)良的標(biāo)準(zhǔn)，也是判斷政府是否負(fù)責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)。高效率和高績效意味著公共部門能夠充分地利用各種資源實(shí)現(xiàn)管理的目標(biāo)，意味著公共部門和公共管理者要重視金錢的價(jià)值、時(shí)間的價(jià)值、結(jié)果的價(jià)值和服務(wù)的價(jià)值。

第四，樹立以人為本協(xié)調(diào)發(fā)展理念。以人為本是政府管理制度創(chuàng)新的靈魂。制度文明，本質(zhì)上是如何善待人類自己，如何尊重人、為多數(shù)人服務(wù)。為增強(qiáng)國力服務(wù)，為經(jīng)濟(jì)主體服務(wù)，為民眾服務(wù)，這是制度創(chuàng)新的方向。黨的十六屆三中全會(huì)提出了全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，標(biāo)志著我們黨執(zhí)政理念更趨理性，也使政府管理的目標(biāo)更為明確。

三、政府管理模式創(chuàng)新的重點(diǎn)是大力推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變

按照公共管理和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，政府的行政方式既要充分運(yùn)用各種法律、制度、規(guī)章來調(diào)整各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，同時(shí)要綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和必要的行政手段管理社會(huì)事務(wù)，提供公共服務(wù)，由“行政——控制型”向“規(guī)則——服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。政府職能范圍和內(nèi)容要進(jìn)行調(diào)整和改革，主要是解決政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)的關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職能。其目的在于，充分發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地滿足社會(huì)公眾的物質(zhì)和精神需求。

在計(jì)劃體制下，政府管了許多“不該管、管不了、管不好”的事，造成職能“越位”、“錯(cuò)位”和“缺位”，因此，必須對(duì)政府權(quán)力和社會(huì)權(quán)利進(jìn)行重新配置，對(duì)政府內(nèi)部職能進(jìn)行重新設(shè)置，對(duì)政府職能行使方式進(jìn)行重新界定，使政府職能實(shí)現(xiàn)“歸位”、“到位”和“補(bǔ)位”。政府職能轉(zhuǎn)變的根本要求是承認(rèn)政府權(quán)力的有限性，還權(quán)于社會(huì)，還權(quán)于市場，還權(quán)于公民，改變過去政府包攬一切的做法，把政府的某些職能轉(zhuǎn)移到民間，由非政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織承擔(dān)。拋棄過去那種全能型政府管理模式，由微觀干預(yù)的管理方式向宏觀調(diào)控的管理方式轉(zhuǎn)變，把政府的決策職能和管理職能分開，把決策職能置于政府職能的中心位置，將執(zhí)行職能更多地交由社會(huì)其他權(quán)力主體承擔(dān)。為此，政府應(yīng)著力培育多元化的社會(huì)活動(dòng)主體，為社會(huì)中介組織的健康發(fā)展提供各種制度保障。同時(shí)，為了提高公共服務(wù)質(zhì)量，政府還應(yīng)積極引入競爭機(jī)制，讓更多的私營部門和非政府組織參與公共服務(wù)的供給，促使政府組織節(jié)約成本，以提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效益。

總之，政府管理模式創(chuàng)新，是一個(gè)浩大的系統(tǒng)工程，是一個(gè)漸進(jìn)的歷史過程，也是推進(jìn)公共管理體制轉(zhuǎn)變和完善的重要路徑。