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政府再造路徑選擇

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政府再造路徑選擇

從20世紀(jì)70年代末80年代初開始,伴隨著經(jīng)濟全球化和第三次科技革命的發(fā)展,西方社會乃至整個世界在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)等方面發(fā)生了巨大的變化,傳統(tǒng)的官僚制行政范式受到極大的挑戰(zhàn)。90年代以來,西方發(fā)達(dá)國家紛紛掀起了旨在構(gòu)建適應(yīng)經(jīng)濟全球化和社會信息化的政府治理范式運動,也稱之為“政府再造”(reengineeringgovernment)工程,并將“善治行政”作為一種目標(biāo)追求,成為一種國際性浪潮和趨勢。

改革開放以來,尤其是十四大確立建立社會主義市場經(jīng)濟體制以來,中國經(jīng)歷著全球化行政改革浪潮的挑戰(zhàn)。中國市場的不斷發(fā)展和日趨完善,極大地推動著國家權(quán)力的社會回歸和公民社會的不斷發(fā)育,從根本上改變了計劃經(jīng)濟條件下全能政府的行政范式。因此,同志在十六大報告中指出,要深化行政管理體制改革,進一步轉(zhuǎn)變政府職能,改進管理方式,推行電子政務(wù),提高行政效率,降低行政成本,形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。中國政府正在以一種更加開放的心態(tài)積極探索新的治理模式。

一、善治的語境:中國政府再造的背景分析

20世紀(jì)90年代,治理理論在西方國家興起,它提出了一套不同于傳統(tǒng)行政范式的治理理念和善治的制度架構(gòu),認(rèn)為“治理是各種公共的或私人的機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和,它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程,它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則,也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排?!保ㄗⅲ喝蛑卫砦瘑T會:《我們的伙伴關(guān)系》,牛津大學(xué)出版社1995年版,第23頁。)善治作為一種“有效的”和“良好的”治理模式,強調(diào)政府與公民社會的合作,強調(diào)自上而下的管理與自下而上的參與相結(jié)合,強調(diào)管理主體的多樣性,并以謀求公共利益的最大化為最終目標(biāo),適應(yīng)了行政“公民本位”、“顧客導(dǎo)向”和“服務(wù)理念”的要求,對全球化背景下各國政府的治道變革產(chǎn)生了重要影響。

那么,何謂善治?“概括地說,善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理,是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系,是兩者的最佳狀態(tài)?!保ㄗⅲ河峥善剑骸兑摚褐卫砼c善治》,轉(zhuǎn)引自俞可平:《治理與善治》,社會科學(xué)文獻出版社2000年版,第8-9、8、10頁。)善治的衡量標(biāo)準(zhǔn)主要包括合法性(Legitimacy)、透明性(Transparency)、責(zé)任性(Accountability)、法治(RuleofLaw)、回應(yīng)(Responsiveness)、有效(Effectiveness)、參與(Participation)、穩(wěn)定(Stability)、廉潔(Honest)、公正(Justice)等,(注:世界銀行和聯(lián)合國開發(fā)計劃署等有關(guān)國際組織提出的善治標(biāo)準(zhǔn)主要是八條,俞可平教授認(rèn)為根據(jù)發(fā)展中國家的實際情況應(yīng)再加上廉潔和穩(wěn)定兩條標(biāo)準(zhǔn)。俞可平:《全球治理引論》,北京:《馬克思主義與現(xiàn)實》,2002年第1期。)從本質(zhì)上講,善治是一種立足于公民社會,探究治理主體(主要是政府)建構(gòu)一個什么樣組織、選擇什么樣的制度以及如何最大效能地提供最好公共產(chǎn)品和最優(yōu)公共服務(wù)以實現(xiàn)公共利益最大化的行政模式。

90年代以來,隨著全球市場化的發(fā)展和市民社會的發(fā)育,在理性官僚制行政范式備受批評和“政府再造”呼聲漸高的背景下,治理和善治理論的影響不斷增大,治理“在許多語境中大行其道,以至成為一個可以指涉任何事物或毫無疑義的‘時髦詞語’”。(注:〔英〕鮑勃·杰索普:《治理的興起及其失敗的風(fēng)險:以經(jīng)濟發(fā)展為例的論述》,轉(zhuǎn)引自俞可平:《治理與善治》,社會科學(xué)文獻出版社2000年版,第55頁。)善治也為眾多的國際組織以及發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的官員和民眾所普遍接受和廣泛使用,成為政治學(xué)和行政管理學(xué)中耳熟能詳?shù)脑捳Z,“90年代以來,在英語和法語的政治學(xué)文獻中,善治概念的使用率直線上升,成為出現(xiàn)頻率最高的詞語之一?!保ㄗⅲ河峥善剑骸兑摚褐卫砼c善治》,轉(zhuǎn)引自俞可平:《治理與善治》,社會科學(xué)文獻出版社2000年版,第8-9、8、10頁。)近年來,治理和善治理論在中國迅速發(fā)展,成為中國行政改革的前導(dǎo)性話語和有效的分析范式。正是善治理念的這種國際國內(nèi)的普遍運用和善治行政的變革取向,使得“善治”成為中國政府再造的全球性、國際性的話語語境和分析背景。

改革開放以來,中國的治理結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻的變革。

第一,由計劃經(jīng)濟條件下“黨國同構(gòu)”、“以黨代政”的治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤包h政分開”、“黨執(zhí)掌政”,這一轉(zhuǎn)變的重大意義在于,重新確立了政府作為社會治理和善治主體的角色和地位,并為政府治理作用的發(fā)揮和行政改革的推行開辟了政治空間。

第二,改革開放后,中國經(jīng)歷了一個政府權(quán)力重新配置的過程,也可稱之為“權(quán)力歸位”的過程,主要表現(xiàn)在通過“政企分開”實現(xiàn)政府向企業(yè)放權(quán),通過“發(fā)揮兩個積極性”實現(xiàn)中央政府向地方政府放權(quán),通過“公民自治”實現(xiàn)政府向社會放權(quán)等。權(quán)力的轉(zhuǎn)移也意味著政府職能的轉(zhuǎn)化,面臨社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)復(fù)雜化、利益需求多元化和社會功能多樣化的社會轉(zhuǎn)型局面,“以層級節(jié)制方式運作和科層組織體系架構(gòu)起來的政府系統(tǒng)……顯然是力不從心的,因此,需要將政府目前所承擔(dān)的技術(shù)性、行業(yè)性、服務(wù)性、協(xié)調(diào)性職能轉(zhuǎn)交給社會中介組織、社會公共服務(wù)組織和社會自治組織”。(注:李琪:《中國公共行政管理學(xué)》,上海人民出版社2003年版,第79、102頁。)權(quán)力的重新配置和歸位以及政府職能的轉(zhuǎn)化,保證了國家和社會利益實現(xiàn)格局的對稱性,為治理和善治的實施提供了工具性保障。

第三,在經(jīng)歷了20多年的改革開放與社會變遷之后,尤其是在市場經(jīng)濟體制的確立和市場經(jīng)濟迅速發(fā)展的促生與推動下,社會力量不斷增強,中國公民社會已初具規(guī)模。民營企業(yè)與民營經(jīng)濟快速發(fā)展,社會中間階層正在形成,社會中介組織不斷發(fā)育,公民社區(qū)自治不斷擴大,公民的政治參與逐漸增加,所有這些都改變了中國以前的全能行政局面和單位治理模式,(注:應(yīng)該說,改革開放以前的中國是單位制度的國家。所謂單位制度,是指自1949年中華人民共和國成立以來為了管理公有體制內(nèi)人員而設(shè)立的組織形式。楊曉民、周翼虎:《中國單位制度》,中國經(jīng)濟出版社1999年3月第1版。)為善治提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)。正如俞可平所說,“二十多年的經(jīng)濟體制改革,造就出大批具有獨立利益的企業(yè)、社會組織和個人,從而推動了公民社會的興起,公民社會的興起又引發(fā)原有的以‘統(tǒng)治’為特征的政治體制轉(zhuǎn)向‘善治’?!保ㄗⅲ河峥善?,王穎:《公民社會的興起與政府善治》,北京:《中國改革》,2001年第6期。)

中國社會的轉(zhuǎn)型變遷與治理結(jié)構(gòu)的深刻變革,為治理和善治理論提供了生長土壤,為行政改革的善治取向提供了基礎(chǔ)和條件。在這種善治的全球語境和中國已經(jīng)具備的較為充分的善治條件下,中國政府再造的善治取向就顯得自然而然了。

二、官僚制的兩難:社會轉(zhuǎn)型期中國公共行政范式考察

馬克斯·韋伯(1864-1920)提出的理性官僚制是公共行政學(xué)發(fā)展歷史中的里程碑,在20世紀(jì),官僚制以其形式合理性和技術(shù)化的設(shè)計在西方取得了極大的成功,克服了資本主義建立初期“政黨分贓制”所造成的政府動蕩和低效,適應(yīng)了專業(yè)化的工業(yè)生產(chǎn)對專業(yè)化的政府職能所提出的要求,成為社會中占支配地位的一種組織體系和管理方式。

官僚制是適應(yīng)工業(yè)社會的行政模式。它是以職能分工為基礎(chǔ)的層次分明、制度嚴(yán)格、權(quán)責(zé)分明的組織模式,其宗旨是提高行政管理的效率,韋伯認(rèn)為,“精確、迅速、明確、精通檔案、持續(xù)性、保密、統(tǒng)一性、嚴(yán)格的服從、減少摩擦、節(jié)約物資費用和人力,在由訓(xùn)練有素的具體官員進行嚴(yán)格官僚體制的、特別是集權(quán)體制的行政管理時,比起所有合議的或者名譽職務(wù)的和兼任職務(wù)的形式來,能達(dá)到最佳的效果?!保ㄗⅲ骸驳隆绸R克斯·韋伯:《經(jīng)濟與社會》(下卷),商務(wù)印書館1997年版,第296頁。)在20世紀(jì),它作為一種理性和有效的政府體制,確實得到了充分的發(fā)展,因為“它一方面迎合了工業(yè)社會大生產(chǎn)和行政管理復(fù)雜化的客觀需要;另一方面,又以非人格化、制度化的特征而得到了科學(xué)理性時代的文化認(rèn)同?!保ㄗⅲ簭埧抵骸冻焦倭胖疲盒姓母锏姆较颉罚L沙:《求索》,2001年第3期。)不但極大的促進了資本主義的發(fā)展,更成為西方不可或缺的政治文化符號,正如赫伯特·馬爾庫塞所說,“西方特有理念在一個物質(zhì)和精神的文化(經(jīng)濟、技術(shù)、生活行為、科學(xué)、藝術(shù))系統(tǒng)中實現(xiàn)自身,而這個文化系統(tǒng)在工業(yè)資本主義中得到了全面發(fā)展。這個系統(tǒng)旨在一種特殊的統(tǒng)治類型,這種統(tǒng)治已成為現(xiàn)階段的命運:這就是總體官僚制政治。”(注:〔法〕赫伯特·馬爾庫塞:《現(xiàn)代文明與人的困境》,上海譯文出版社1989年版,第106頁。)

然而,隨著官僚制在全世界的發(fā)展和運用,官僚制的形式合理性和工具理性的弊端也日益暴露出來。“在20世紀(jì)后半葉,公共官僚制度不僅成為公共政策信息的中心和民主社會運作的主要政治決定因素,而且比任何機構(gòu)都更清晰地表達(dá)了技術(shù)和信息精英的價值觀與民主的、大眾的價值觀之間日益增長的緊張關(guān)系?!保ㄗⅲ骸裁馈衬峁爬ず嗬骸豆残姓W(xué)》(第七版),項龍譯,華夏出版社2002年版,第19、11頁。)其實,早在40年代,美國著名的社會學(xué)家默頓就曾分析過官僚制理論的一些弊端,主要有以下幾個方面:(1)人員過分地例行公事,不求創(chuàng)新;(2)機構(gòu)臃腫,權(quán)力欲上升;(3)決策權(quán)威過度集中,造成管理惡性循環(huán),降低組織效率;(4)過分強調(diào)專業(yè)分工;(5)機械地按規(guī)章辦事,不負(fù)責(zé)任。(注:轉(zhuǎn)引自彭和平、竹立家著:《國外公共行政理論精選》,中共中央黨校出版社1997年版,第33頁。)

20世紀(jì)60年代以來,美國傳統(tǒng)官僚行政管理危機引發(fā)了旨在重塑行政思維與運行模式的公共行政研究的革命,并由此形成了全球性的“行政改革時代”。在這種背景下,治理和善治理論作為一種替論在90年代迅速興起,可以說,“西方治理與善治制度的實踐是對公共領(lǐng)域的危機或民主政治衰敗做出的拯救性回應(yīng)?!保ㄗⅲ嚎追北螅骸吨卫砼c善治制度移植:中國選擇的邏輯》,北京:《馬克思主義與現(xiàn)實》(雙月刊),2003年第3期。)

然而,在西方行政發(fā)展過程中是歷時性的環(huán)節(jié)和問題,在中國卻成為一種共時性的壓力。目前中國的行政發(fā)展,不但面臨著官僚制日益暴露的弊端,而且在全球官僚體制改革和行政范式轉(zhuǎn)變的大背景下,處于轉(zhuǎn)型時期的中國公共行政范式還面臨著是否繼續(xù)構(gòu)建官僚制和選擇什么樣的行政典范的兩難。

首先,是毅然摒棄還是繼續(xù)構(gòu)建的兩難。

官僚制作為一種適應(yīng)工業(yè)社會的有效組織模式,應(yīng)該說在仍然以追求行政效率為目標(biāo)的發(fā)展中國家,或者說是向工業(yè)化轉(zhuǎn)型的國家還有著巨大的市場。中國屬于世界現(xiàn)代化進程中的后發(fā)展國家,同時又是以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主的相對封閉和落后的國家。中國現(xiàn)在正向工業(yè)化方向發(fā)展,其主要任務(wù)是解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力,改變落后的面貌。所以許多學(xué)者主張,應(yīng)當(dāng)建立與社會化大生產(chǎn)相適應(yīng)的以追求效率為要旨的官僚制體制。然而,這一體制的建立對面臨著行政發(fā)展共時性壓力的國家來說,又是一個巨大的難題。阿爾蒙德曾明確指出,“建立和維持一個順乎民意而負(fù)責(zé)的官僚機構(gòu),是現(xiàn)代化和正在現(xiàn)代化的社會——資本主義社會或社會主義社會、發(fā)達(dá)社會或落后社會——的難題之一”。(注:[美]阿爾蒙德,小鮑威爾:《當(dāng)代比較政治學(xué)》,商務(wù)印書館1993年版,第156頁。)

同時,中國在向工業(yè)化方向發(fā)展和積極建立理性官僚體制的過程中,西方國家又在極力批判官僚制,一場試圖超越官僚制的運動在20世紀(jì)70年代西方國家的理論發(fā)展與現(xiàn)實改革中勃然興起,新公共管理論、新公共服務(wù)論、治理與善治理論等一批新的理論模式紛紛提出,試圖成為官僚制行政的替代范式。正如美國行政學(xué)家彼得斯所說,“發(fā)展中國家的政府所面臨的問題是建立韋伯式的和規(guī)則式的官僚制,而這些體制在工業(yè)化國家正在被廢棄”。(注:[美]B·蓋伊·彼得斯:《政府未來的治理模式》,中國人民大學(xué)出版社2001年版,第10、10頁。)在這種情況下,正在建立和完善中的中國官僚制行政范式,是不是能夠強勁地支持并有力地推動中國的社會轉(zhuǎn)型,是不是能夠在工業(yè)經(jīng)濟和知識經(jīng)濟時代背景下,從容地回應(yīng)信息技術(shù)的發(fā)展、世界經(jīng)濟的一體化以及全球治理等一系列的挑戰(zhàn),成為一個值得思考的問題。其實這是一個“跨越”還是“補課”的兩難選擇,如果選擇“跨越”,那么如何才能跨越這個行政發(fā)展中的“卡夫丁大峽谷”?如果選擇“補課”,那么在西方政府再造的今天,是“新課舊課”一起上,還是分階段有步驟地實行呢?

其次,是選擇效率行政典范還是民主行政典范的兩難。

理性官僚制行政體制以追求行政效率為目標(biāo),提供的是一種效率行政典范,即“有效率的行政”(efficientadministration)。可以說,目前中國所推行的仍然是效率行政典范,其特點在于:(1)以提高政府工作效率為核心價值;(2)公共行政是國家意志與政策執(zhí)行的工具;(3)管理主義的觀點,慣于運用行政手段解決有關(guān)問題;(4)為了實現(xiàn)行政目標(biāo),認(rèn)為應(yīng)該賦予政府更大更集中的行政權(quán)力。然而,效率行政典范存在明顯的不足和缺點,效率行政可能會忽視民主、公平、社會正義、行政責(zé)任等價值,忽略政策的制定和執(zhí)行過程中的公民參與。(注:張成福、黨秀云:《公共管理學(xué)》,中國人民大學(xué)出版社2001年版,第367、367頁。)

自從上世紀(jì)60年代,以奧斯特洛姆教授為代表的一些學(xué)者認(rèn)為,現(xiàn)代民主社會中,由于行政對決策的積極參與和對社會危機的積極治理以及社會最少受惠者對公平的切實需求,公共行政應(yīng)建立起“民主制行政”的目標(biāo)模式。從官僚制到民主制,奧斯特洛姆教授認(rèn)為這是一個“哥白尼式的轉(zhuǎn)折點”。許多中國的學(xué)者認(rèn)為,我國現(xiàn)在正經(jīng)歷著一種深層次的社會轉(zhuǎn)變,“這種轉(zhuǎn)變的核心如佛格森(M.Ferguson)所言的,是一種基本社會典范的變革(Ferguson,1980)。因此我國的政府再造,必須適應(yīng)這一社會典范的變革,確立新的治理典范和方式”,(注:張成福、黨秀云:《公共管理學(xué)》,中國人民大學(xué)出版社2001年版,第367、367頁。)必須從效率行政典范轉(zhuǎn)變到民主行政典范。其基本出發(fā)點是“將人民放在事物的中央”;強調(diào)政府政策的開放性,重視社會公民的參與;重視公共服務(wù)的公平和社會正義的實現(xiàn);鼓勵多元模式并存共治等。

在我國目前所處的社會階段和行政成熟程度,到底應(yīng)選擇哪一種行政典范?繼續(xù)追求行政效率,主張管理主義,是不是能夠適應(yīng)中國日漸強大成熟的公民社會?效率行政能在多大程度上支撐日漸增多的公民參與?同樣道理,面對如此龐大的公民群體,中國的民主行政典范到底能在多大程度上實現(xiàn)?民主行政典范的轉(zhuǎn)向能不能適應(yīng)我國由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)變的效率要求?等等,都反映了我國在官僚行政體制改革的今天所面臨的行政典范選擇的兩難。

三、善治官僚制:新時期中國政府再造的路徑選擇

第一、善治追求與官僚制精神的耦合與互通。

官僚制與其批判模式——善治并不是截然對立的兩種行政范式,善治對官僚制的批判,實際上市民社會發(fā)展的需要,它體現(xiàn)了市民社會與官僚體制之間的緊張關(guān)系。為緩和這種緊張,需要對官僚體制進行某種革新。善治正是這樣一種理論。所以,善治和官僚制之間存在著價值互通,善治追求和官僚制精神在很多方面和很大程度上也能相互耦合。所謂“官僚制精神”,就是建立在“理性”精神支配下的法治觀念、公私分明觀念、崇尚科學(xué)的觀念和以功績?yōu)槿∠虻膬r值觀念。這種精神是實現(xiàn)行政公平公正、維護行政管理秩序不可缺少的思想基礎(chǔ)。善治,首先理性的善治,政治的理性精神為二者的耦合架起了互通的橋梁;其次,善治講求的是政府與公民、政治國家與市民社會對公共生活的合作管理,而追求的卻是政府的合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效等價值的實現(xiàn),官僚制的理性精神、科學(xué)精神和法治精神無不為善治追求提供了實現(xiàn)基礎(chǔ)。最后,官僚制下,“追求效率”雖然成為一種“意識形態(tài)”,但官僚制是西方社會民主化過程的產(chǎn)物,對民主的追求仍是其內(nèi)含的要義,當(dāng)今的民主制度仍然建構(gòu)在官僚體制之上。同樣,善治也是民主化進程的當(dāng)然要求和必然后果,是當(dāng)代民主新的實現(xiàn)形式。二者共有的民主價值蘊涵也是二者耦合與互通的重要方面。善治追求與官僚制精神的耦合與互通為中國政府再造的善治官僚制選擇提供了理論基礎(chǔ)和論證可行性。

第二、善治官僚制:新時期中國政府再造的路徑選擇。

善治官僚制的再造選擇,也是中國政治現(xiàn)實和行政現(xiàn)狀的要求。美國著名行政學(xué)家蓋伊·彼得斯指出:“對于體制轉(zhuǎn)換中國家和發(fā)展中國家而言,在追求政府部門最大經(jīng)濟利益的同時,必須重視建立一個可被預(yù)測的、屬于全民的、正直的韋伯式的官僚政府?!保ㄗⅲ篬美]B·蓋伊·彼得斯:《政府未來的治理模式》,中國人民大學(xué)出版社2001年版,第10、10頁。)中國作為一個發(fā)展中國家,目前正在經(jīng)歷著從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的歷史性轉(zhuǎn)變,官僚制形態(tài)還處于從前現(xiàn)代官僚形態(tài)向現(xiàn)代官僚形態(tài)的過渡時期,官僚制不足和官僚化程度低仍是中國目前的行政現(xiàn)狀。具體表現(xiàn)在:在組織體制上,科學(xué)合理的政府管理體制尚未確立;在行政方式上,依法行政程度低,人治色彩仍然很嚴(yán)重;在人事行政上,公務(wù)員制度仍然不完善,普遍缺乏公務(wù)員的專業(yè)化分工和與之相適應(yīng)的專業(yè)人才;在行政文化上,缺乏現(xiàn)性精神,“官本位”意識嚴(yán)重,市場經(jīng)濟的契約觀念難以植入以取代傳統(tǒng)封建社會的“主仆觀念”;等等。因此,“我們有個補課和創(chuàng)新、繼承和超越的關(guān)系問題,必須處理好”,“理由很簡單,事物發(fā)展有個先后順序,我們總不能在還沒有法制時,就開始批判法制的過繁過多,也不能在未開始專業(yè)化時,就批判專業(yè)人員國家問題”。(注:劉熙瑞:《當(dāng)前國外行政改革的趨勢》,北京:《新視野》,1998年第1期。)我們必須立足我國的社會發(fā)展階段,積極回應(yīng)全球行政改革的挑戰(zhàn),設(shè)計我國行政體制的改革方向。

結(jié)合中國的行政現(xiàn)狀和善治條件以及全球行政改革的時代背景,筆者認(rèn)為,新時期中國的政府再造不能是單純的“補課”,同樣也不能跨越官僚體制而追隨西方的新公共管理、新公共服務(wù)、民主行政等政府再造運動,而是要努力解決行政官僚制的構(gòu)建和行政治理方式創(chuàng)新這一共時性的行政發(fā)展壓力,將治理和善治理論及其理念融入到官僚體制的構(gòu)建中去,建立一種善治官僚制的行政體制和范式,這不失為新時期中國政府再造的路徑選擇。構(gòu)建符合中國政治特色的善治官僚制政府,至少包含以下幾個方面的內(nèi)涵。

1、將官僚制的效率追求和善治的公共福利最大化追求結(jié)合起來,構(gòu)建效率型正義政府。

官僚制將行政效率奉為政府行政的首要目標(biāo),它的一切組織設(shè)計與制度選擇都是以提高政府工作效率為價值核心,“而且效率只能在政治價值之外、技術(shù)理性之內(nèi)去尋求,因此,這種效率只考慮以客觀的、可以計量的方法來達(dá)到目標(biāo),亦即只追求手段的合理性,而不考慮這種效率的外部社會意義,即目的的合理性,這樣只能使公共行政成為‘牧民之術(shù)’(administrationofthepublic),而非為民的行政(administrationforthepublic)?!保ㄗⅲ豪钪居拢骸稄墓倭胖频矫裰髦啤囌摦?dāng)代公共行政的模式轉(zhuǎn)換》,長春:《長白學(xué)刊》,2001年第5期。)善治卻恰恰彌補了官僚制的這一價值缺陷,它通過政府和公民對公共生活的合作治理,追求的是公共利益的最大化。社會公正或社會政策的包容性是善治的重要內(nèi)容。它將政府視作手段,將人民視作目的,主張建立公正廉潔的政府,重視公共服務(wù)的公平、政府的責(zé)任和社會的正義。尤其在我國,善治就要主張經(jīng)濟和社會發(fā)展應(yīng)當(dāng)以人為本,促進公平的、可持續(xù)的人類發(fā)展,體現(xiàn)在社會政策上就是應(yīng)當(dāng)致力于減少貧富兩極分化,保護弱勢群體利益,消除歧視性待遇,促進機會平等等。所以,應(yīng)當(dāng)將官僚制的效率追求和善治的公共福利最大化的追求結(jié)合起來,這是因為,一方面,效率是行政獨有的品格,沒有效率的行政是失敗的行政;另一方面,效率不能作為目標(biāo)追求,而應(yīng)將實現(xiàn)社會正義和公共福利最大化作為價值取向,一切政策都要體現(xiàn)這一點。只有將兩者結(jié)合起來,建立效率型正義政府,才能更加有效地為人民服務(wù)。

2、將官僚制的專業(yè)化要求與善治的公民參與要求結(jié)合起來,構(gòu)建參與型官僚政府。

官僚制的另一突出特點是官員隊伍的專業(yè)化和技術(shù)專家治國,專業(yè)知識與技術(shù)的重要性顯得尤為重要。官員是以所任官職為職業(yè)的,通常以全面的專門的訓(xùn)練為先決條件,公務(wù)的管理工作要遵循一般規(guī)律,選拔、任用的人員必須具備相應(yīng)的專業(yè)知識和技能背景。因此,“官僚制度是對技術(shù)以及與技術(shù)社會相關(guān)的復(fù)雜事物的一種不可避免的政治表述”。(注:〔美〕尼古拉·亨利:《公共行政學(xué)》(第七版),項龍譯,華夏出版社2002年版,第19、11頁。)就西方國家實踐而言,文官制度以它職業(yè)化和專業(yè)化的優(yōu)勢,克服了因政黨更替所造成的政府的動蕩和低效,保持了國家政治的穩(wěn)定和政策的相對連續(xù)性,適應(yīng)了工業(yè)生產(chǎn)對政府職能所提出的要求。然而,官員隊伍的專業(yè)化和技術(shù)專家治國卻造成了因行政專業(yè)化而將“理性無知”的社會民眾排斥在政府行政之外,社會民眾因行政信息與專業(yè)知識技術(shù)與行政官僚的不對稱而無法參與到行政決策過程中,“于是行政就‘失去了民主政治角色與公共特質(zhì),漸漸約化成只重視管理技術(shù)與量化方法,而對于有關(guān)公共生活的根本價值、目的、倫理,甚至理論,均缺乏反省,并常常自我局限為政策執(zhí)行與管理的工具,因而忽視了公共行政對民主政治價值的捍衛(wèi),與公民道德生活的提升信念與領(lǐng)導(dǎo)使命’”,(注:李志勇:《從官僚制到民主制——試論當(dāng)代公共行政的模式轉(zhuǎn)換》,長春:《長白學(xué)刊》,2001年第5期。)這與當(dāng)今民主行政典范的公民行政參與要求相悖。一個良性的社會是由良民和良官構(gòu)成的,現(xiàn)代的政府治理過程是政府和公民的良性互動過程,公民的行政參與可以提高政府的代表能力和回應(yīng)力,增強政府政策的合法性;同時“社會公眾的廣泛參與,是行政系統(tǒng)自身的發(fā)展與現(xiàn)代化得以加快的基本動力”。(注:李琪:《中國公共行政管理學(xué)》,上海人民出版社2003年版,第79、102頁。)因此,必須將官僚制的專業(yè)化與善治的參與要求結(jié)合起來,通過公開聽證、民意調(diào)查、專家咨詢等形式使公民參與到政府決策過程中,從而構(gòu)建參與型官僚政府。

3、將官僚制的依法辦事要求與善治的法治要求結(jié)合起來,構(gòu)建現(xiàn)代化法治政府。

嚴(yán)格的依法辦事是韋伯理性官僚制理論的重要支柱之一,韋伯主張,行政機構(gòu)的權(quán)限范圍是由法律來規(guī)定的,政府必須依據(jù)法律在法定的范圍內(nèi)行政。在善治的話語中,“法治的基本含義是,法律是公共政治管理的最高準(zhǔn)則,任何政府官員和公民都必須依法行事,在法律面前人人平等。法治的直接目標(biāo)是規(guī)范公民的行為,管理社會事務(wù),維持正常的社會秩序;但其最終目標(biāo)在于保護公民的自由、平等及其他基本政治權(quán)利。”(注:俞可平:《引論:治理與善治》,轉(zhuǎn)引自俞可平:《治理與善治》,社會科學(xué)文獻出版社2000年版,第8-9、8、10頁。)可見,韋伯的官僚制理論將政府的依法辦事定位在政府職位、權(quán)限和行為層面上,可以說是政府“體制內(nèi)的依法辦事”,而不是法治框架下的政府與社會的合作,更沒有涉及到政府“依法辦事”的權(quán)利價值取向?qū)用?,僅僅局限于效率取向?qū)用妗6浦蔚姆ㄖ我笠环矫鎻娬{(diào)政府職權(quán)法定和行為依法,另一方面,它更多的是強調(diào)政府法治的社會功能,將保護公民權(quán)利作為價值取向,因此,具有更高層次上的內(nèi)涵。所以,善治官僚制政府的構(gòu)建,就要將官僚制的依法辦事與善治的法治要求結(jié)合起來,實現(xiàn)從法定行政向依法行政的轉(zhuǎn)變,從靜態(tài)的法制要求向動態(tài)的法治過程轉(zhuǎn)變,真正構(gòu)建現(xiàn)代化的法治政府。

4、將官僚制的組織設(shè)計理念與善治的透明性要求結(jié)合起來,構(gòu)建穩(wěn)定型小政府。

在官僚制的組織體系內(nèi),上下級之間有嚴(yán)格的等級分區(qū)。下級毫不動搖地和毫無例外的按指令去執(zhí)行命令,形成金字塔式的等級制,每個官員對自己的位置都很清楚,都服從于理性權(quán)威。對我國官僚化不是的現(xiàn)實來講,韋伯理性官僚制嚴(yán)密精確的組織設(shè)計不但不應(yīng)該受到抨擊,相反,則應(yīng)該大力提倡,因為這種嚴(yán)密的組織設(shè)計在很大程度上打破了恣意專斷、職責(zé)不明、任人唯親的傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu),尤其對于我國政府克服“人治行政”的弊端具有重要意義。然而,我們在進行公共行政組織設(shè)計時,又不能建立一個龐大的官僚機構(gòu),必須本著精簡的原則建立透明穩(wěn)定的“小政府”。小政府指的是政府機構(gòu)的編制和人員的編制相對精干,這就要求:首先,減少官僚體制的等級鏈,使政府組織向扁平狀、彈性化轉(zhuǎn)變,這樣能夠迅速解決問題,提高組織效能;第二,將政府定位于“陽光之中”,推行“陽光行政”,一方面,政府內(nèi)部的信息公開,避免行政官員的“暗箱操作”,另一方面,將政務(wù)信息及時通過各種渠道為公民所知,建立社會本位的開放式政府;第三,行政組織要按照職能需要和完整統(tǒng)一的原則進行設(shè)計,增強機構(gòu)設(shè)置的科學(xué)性,從而保持政府組織的穩(wěn)定性。最后,透明穩(wěn)定的小政府的建設(shè),要將“三小”“三大”有機統(tǒng)一起來,即將建立“小政府”要推行“大服務(wù)”,建立“小政府”要立足于“大社會”,建立“小政府”要支持“大市場”。將官僚制的組織設(shè)計理念與善治的透明性要求結(jié)合起來,構(gòu)建穩(wěn)定型小政府,對于我國當(dāng)前的行政體制改革具有重要意義,一方面,小政府在一定程度上能夠克制官僚主義,正如威爾遜所說,“只有政府小些,官僚主義才會少些”;(注:[美]詹姆斯·Q·威爾遜:《美國官僚政治》,中國社會科學(xué)出版社1995年版,第447頁。)另一方面,我國政府機構(gòu)面臨著新一輪改革,在機構(gòu)改革中如何按照市場經(jīng)濟的要求合理設(shè)置機構(gòu)和編制,如何轉(zhuǎn)變政府職能,真正實現(xiàn)十六大提出的建立一個行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明和廉潔高效的行政管理體制,是擺在我們面前的一項艱巨任務(wù)。因此,這也是實現(xiàn)十六大所提出的行政體制改革目標(biāo)的要求。

5、將官僚制的權(quán)威要求與善治的責(zé)任性要求結(jié)合起來,構(gòu)建認(rèn)同型責(zé)任政府。

傳統(tǒng)理性官僚體制為追求行政效率而崇尚行政權(quán)威,機關(guān)中的層級結(jié)構(gòu)與按等級賦予權(quán)威的原則,使行政組織形成了一種牢固而有秩序的上下級制度,在這種制度中,上級機關(guān)對下級機關(guān)具有絕對的權(quán)威,政府對社會具有絕對的權(quán)威,下級機關(guān)的任務(wù)是對上級機關(guān)權(quán)威的服從和命令的執(zhí)行,上級機關(guān)對下級機關(guān)實施監(jiān)督;在行政行為過程中,命令主義盛行,更多的是行政指令,而不是行政指導(dǎo)。這種權(quán)威的追求往往導(dǎo)致上級機關(guān)對下級機關(guān)的不負(fù)責(zé)任、政府對社會的不負(fù)責(zé)任和官員對民眾的不負(fù)責(zé)任,從而導(dǎo)致社會民眾對政府政策的不認(rèn)同和對政府本身的不信任,這又勢必會造成政府合法性資源的流失,甚至是政府合法性的喪失。因此,在保證政府權(quán)威基礎(chǔ)上,必須增強政府的責(zé)任意識,重塑和再造政府合法性,構(gòu)建認(rèn)同型的責(zé)任政府。認(rèn)同型責(zé)任政府具有以下特征:(1)責(zé)任性。主要包含三個層面的內(nèi)涵:一是法律責(zé)任,意味著政府機關(guān)及其工作人員違反應(yīng)該行使的職責(zé)時應(yīng)承擔(dān)法律后果,這是一種消極責(zé)任;二是制度層面的責(zé)任,“它不僅意味著政府‘正確地做事’,即不做法律禁止的事,而且意味著政府‘做正確的事’,即促進社會變得更好的事。”(注:張定淮,涂春光:《論責(zé)任政府及其重建機制》,北京:《中國行政管理》,2003年第12期。)三是道德層面的責(zé)任,“行政機關(guān)及其官員的生活與行為若不能適合人們和社會所要求的道德標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范,將會失去其統(tǒng)治之正當(dāng)性”。(注:張成福:《責(zé)任政府論》,北京:《中國人民大學(xué)學(xué)報》,2000年第2期。)(2)權(quán)威性。這主要表現(xiàn)在兩個方面:一是政府作為國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)所具有的法定的權(quán)威,對其治理對象有普遍的約束力;二是政府自身道德的權(quán)威,主要體現(xiàn)在政府追求的正義價值取向、政府官員的廉潔奉公、勇于承擔(dān)責(zé)任的政治勇氣、親民愛民的政府形象等方面,政府良好的道德形象會重塑政府魅力,取得公民的自愿服從。(3)回應(yīng)性。即政府及其工作人員必須對公民的要求及反映的意見及時和負(fù)責(zé)的做出反應(yīng),采取相關(guān)措施。(4)有效性。首先意味著政府行政的高效率;第二,意味著政府活動是有效能的;第三,政府行為講求效益,即以最低成本取得最大收益。(5)合法性。即人們對政府及其政策、行為等的認(rèn)可、支持與服從。這種合法性來源于政府理念的正義合理性、政府的有效性、責(zé)任性以及政府行為的合利益性、合道德性與合法律性。

四、小結(jié)

在當(dāng)前中國市場經(jīng)濟發(fā)展和公民社會不斷發(fā)育壯大的社會轉(zhuǎn)型期,尤其在加入WTO以后所面臨著全球性“行政改革時代”的挑戰(zhàn)的背景下,構(gòu)建符合中國國情的善治官僚制行政范式,對于解決中國目前行政發(fā)展過程中所面臨的行政官僚制的構(gòu)建和行政治理方式創(chuàng)新這一共時性壓力,提升國家政治競爭力,具有非同尋常的意義。善治官僚制的政府再造將是一場廣泛、全面而深刻的變革,是政府制度的全面創(chuàng)新,其目的是實現(xiàn)政府和社會的良性互動與全面合作,構(gòu)建適應(yīng)新的行政環(huán)境的制度安排和治理模式,從而為人民謀取公共利益的最大化,這將對新世紀(jì)中國的政治發(fā)展產(chǎn)生重要影響。

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