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論文關(guān)鍵詞：民族地區(qū)；政府決策制度；完善

論文摘要：

民族地區(qū)地方政府部門的決策對(duì)于民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定是有著重大而深遠(yuǎn)的影響。要建立和完善民族地區(qū)政府的行政決策制度，首先必須建立和完善政府行政決策的責(zé)任機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、法律機(jī)制和技術(shù)機(jī)制。四個(gè)機(jī)制中，責(zé)任機(jī)制是關(guān)鍵，監(jiān)督機(jī)制是核心，法律機(jī)制是保障，技術(shù)機(jī)制是補(bǔ)充。

民族地區(qū)地方政府部門的決策對(duì)于社會(huì)及公眾的影響是重大且深遠(yuǎn)的，這就要求作為決策者的政府及其主要負(fù)責(zé)人在決策之前，必須謹(jǐn)慎、充分、全面、細(xì)致地對(duì)待少數(shù)民族地區(qū)地方政府這個(gè)重要職能?？疾炷壳爸袊?guó)的民族地區(qū)的行政決策機(jī)制，雖然在許多方面形成了不少行之有效的做法，如民主集中制、行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、社會(huì)公示制、專家咨詢制、決策論證制度等，但這些做法是缺乏內(nèi)在的相互銜接性，整體性不強(qiáng)。要真正規(guī)范政府的決策職能，必須建立一套與中國(guó)國(guó)情和少數(shù)民族地區(qū)區(qū)情相適應(yīng)的政府決策制度。要建立和完善中國(guó)的少數(shù)民族地區(qū)政府的行政決策制度，首先必須在民族地區(qū)地方政府中建立和完善其行政決策的責(zé)任機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、法律機(jī)制和技術(shù)機(jī)制。

一、責(zé)任機(jī)制

所謂政府責(zé)任機(jī)制，就是政府部門及其決策負(fù)責(zé)人，在行政決策失誤后，必須承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，而不僅僅限于做個(gè)檢討敷衍了事，以防止政府部門及其官員決策的主觀隨意性，避免官僚主義。我們的國(guó)家是人民民主專政的國(guó)家，政府對(duì)人民負(fù)責(zé)，少數(shù)民族地區(qū)的政府部門的行政決策同樣也必須對(duì)人民負(fù)責(zé)。負(fù)責(zé)一個(gè)非常重要的方面就是必須承擔(dān)決策失誤所產(chǎn)生的行政責(zé)任。

考察目前中國(guó)的少數(shù)民族地區(qū)政府行政決策體制，這種機(jī)制并沒有完全建立起來，有些官員心目中缺乏對(duì)責(zé)任的深刻理解，從權(quán)利的來源看，政府的權(quán)利來自于人民，政府集中了相當(dāng)多的社會(huì)資源，政府官員在充分的享受著某種社會(huì)優(yōu)勢(shì)的情況下，必須承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)義務(wù)和社會(huì)責(zé)任。政府部門及其官員的社會(huì)義務(wù)、社會(huì)責(zé)任體現(xiàn)在決策職能上，就是決策責(zé)任。

當(dāng)前，我們可以清楚地看到，目前少數(shù)民族政府官員的責(zé)任追究機(jī)制并沒有完全建立起來。一個(gè)非常明顯的現(xiàn)象就是官員的升降一定程度上還是依托與上級(jí)官員的感情聯(lián)絡(luò)和家族勢(shì)力，官員的政績(jī)得失考慮的不夠多，也不夠全面，這是非常不科學(xué)的做法。我認(rèn)為，要真正建立起有效的責(zé)任機(jī)制，必須明確以下兩點(diǎn):一是樹立廣大少數(shù)民族地區(qū)政府官員的責(zé)任意識(shí)。目前，很多民族地區(qū)官員缺乏責(zé)任意識(shí)，部分官員雖然有為人民服務(wù)的理想，卻很少有官員知道要對(duì)人民負(fù)責(zé)，認(rèn)為自己委居于偏遠(yuǎn)、貧窮和孤寂的少數(shù)民族地區(qū)奉獻(xiàn)青春、熱血，至于責(zé)任就不應(yīng)該而且沒有必要追究和承擔(dān)了。這種理念在一些少數(shù)民族地區(qū)一些部門造成了好心辦壞事的現(xiàn)象，這是政府及公眾所不愿看到的。究其根源，在于一些官員不清楚責(zé)任的涵義，只是看到了自身權(quán)力的增大，熟不知權(quán)力的變大意味著義務(wù)與責(zé)任的增大。我們的官員必須樹立這樣的意識(shí)，層級(jí)的提高不僅僅意味著你所享有和決定的社會(huì)資源的增多，更是自身責(zé)任的成倍增加，特別當(dāng)這些社會(huì)資源在涉及其他公民權(quán)益的情況下。只有樹立這樣的權(quán)利觀和責(zé)任意識(shí)，才能及時(shí)讓某些責(zé)任心不強(qiáng)的人退出公務(wù)員，尤其是少數(shù)民族地區(qū)政府公務(wù)員這個(gè)需要高尚道德品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和崇高精神境界的行業(yè)。過去相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期里，我們并沒有認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)政府官員責(zé)任意識(shí)這一個(gè)問題的重要性。可喜的是，新的一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體，特別是今年來，反復(fù)強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府部門必須加強(qiáng)自身執(zhí)政能力建設(shè)。執(zhí)政能力的一個(gè)重要方面就是官員自身要真正樹立起對(duì)人民負(fù)責(zé)的意識(shí)。二是建立正確的官員評(píng)價(jià)機(jī)制，樹立正確的政績(jī)觀念。正確的官員評(píng)價(jià)機(jī)制，除了包含一些客觀的量性數(shù)據(jù)指標(biāo)外，還應(yīng)該吸收一些定性指標(biāo)。定量數(shù)據(jù)指標(biāo)比較容易制定，如社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化的各種發(fā)展指標(biāo)等。長(zhǎng)期以來，在考核政府官員中，定量的指標(biāo)往往被有意無意地夸大，最明顯的莫過于GDP指標(biāo)。各地，尤其是經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的少數(shù)民族地區(qū)紛紛盲目追求單純的GDP增長(zhǎng)，以此來衡量官員的政績(jī)，從而造成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的急功近利，帶來了嚴(yán)重的資源、環(huán)境、生態(tài)等社會(huì)問題。引入軟性定性指標(biāo)，能夠極大的彌補(bǔ)硬性數(shù)字指標(biāo)的不足，更好地全面衡量社會(huì)發(fā)展情況。事實(shí)上，只有采用將軟性指標(biāo)與硬性指標(biāo)相結(jié)合的評(píng)審機(jī)制，才能科學(xué)有效地去評(píng)價(jià)少數(shù)民族地區(qū)政府及其官員決策的實(shí)際效果。

在建立起客觀公正的官員評(píng)價(jià)機(jī)制之后，少數(shù)民族地區(qū)政府官員本身還必須樹立起民族、大局意識(shí)和正確的政績(jī)觀念。尤為引人注目的是，中央領(lǐng)導(dǎo)集體努力體現(xiàn)親民、愛民的執(zhí)政風(fēng)格，以民為本，“群眾之事無小事”，構(gòu)建和諧社會(huì)。各級(jí)政府更加關(guān)注人民群眾的疾苦，努力解決人民群眾生產(chǎn)生活中遇見的各種困難和問題。這些都體現(xiàn)了政府政績(jī)觀念的悄悄轉(zhuǎn)變，這是非常具有跨時(shí)代意義的一件大事。

二、監(jiān)督機(jī)制

沒有監(jiān)督的權(quán)利必然造成專制與腐敗，政府部門尤其是少數(shù)民族地區(qū)的政府部門的決策尤其如此。少數(shù)民族地區(qū)政府決策一般涉及重大社會(huì)事務(wù)和民族事務(wù)，其所造成的社會(huì)影響及涉及的范圍及程度是其他社會(huì)團(tuán)體和地區(qū)決策所不能比擬的。因此，少數(shù)民族地區(qū)政府決策的權(quán)利必須加以監(jiān)督與制約，才能充分保證政府決策的科學(xué)性、民主性和有利于民族的團(tuán)結(jié)穩(wěn)定和共同繁榮。綜觀目前我們的監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督行政的主體雖多，大多徒有虛名，監(jiān)督效果不是很明顯。特別是涉及有關(guān)政府決策力方面的監(jiān)督，幾乎沒有什么效力可言。針對(duì)少數(shù)民族地區(qū)行政監(jiān)督體制中存的弊端，我們必須對(duì)行政體制的監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行全面、徹底的改革。建議從以下三個(gè)力面去完善:

(一)完善行政監(jiān)督的主體設(shè)置

后現(xiàn)代化民主國(guó)家的監(jiān)督主體的設(shè)置，監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)享有廣泛的授權(quán)并具有獨(dú)立性。它只向最高權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，接受它們的領(lǐng)導(dǎo)，而不隸屬于任何政府部門。這種獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)具有以下兩個(gè)特性:一是自成體系。當(dāng)前中國(guó)少數(shù)民族地區(qū)監(jiān)督行政的主體雖多，但各自為政，職能交叉，誰都沒能監(jiān)督好政府。因此，要對(duì)監(jiān)督行政體制進(jìn)行改革，首先就應(yīng)建立一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)督行政的機(jī)構(gòu)，要從法律上確立這一機(jī)構(gòu)的專門性、獨(dú)立性，使這一行使監(jiān)督職能的機(jī)構(gòu)獨(dú)立于其他政府機(jī)構(gòu)。其二，擁有權(quán)威。僅僅建立一個(gè)監(jiān)督行政的機(jī)構(gòu)還是不夠的，現(xiàn)有的監(jiān)督行政的機(jī)構(gòu)說起來也夠多的了，但真正要落實(shí)監(jiān)督職能卻很難，主要原因是缺少權(quán)威。雖有機(jī)構(gòu)，但缺少權(quán)威還是難以施行監(jiān)督職能。形成一個(gè)擁有中心，又是多頭進(jìn)行的機(jī)構(gòu)。這個(gè)機(jī)構(gòu)不能是對(duì)現(xiàn)行機(jī)構(gòu)的職能的重疊，而應(yīng)具有協(xié)調(diào)職能，又進(jìn)行職責(zé)分工的機(jī)構(gòu)。

目前中國(guó)少數(shù)民族地區(qū)的行政監(jiān)督機(jī)制還不完善，對(duì)政府的民主監(jiān)督多是喊在口號(hào)上，往往缺乏必要的配套制度作保證。最典型的莫過于缺少對(duì)檢舉人的保護(hù)措施、獎(jiǎng)勵(lì)措施，不少的舉報(bào)人受到不同程度的迫害甚至壓制，使得更多的人害怕被報(bào)復(fù)而不敢行使監(jiān)督的權(quán)利。我區(qū)某一位市民舉報(bào)副市長(zhǎng)，其結(jié)果是舉報(bào)人被當(dāng)?shù)鼐骄辛簦涞艿軤窟B被判刑。建立有效的民主監(jiān)督機(jī)制，使公民和社會(huì)組織有足夠的力量監(jiān)督和約束政府官員行政，促使政府切實(shí)根據(jù)社會(huì)群眾的利益和愿望進(jìn)行決策，保障人民群眾的政治權(quán)利不受侵犯。要健全民主監(jiān)督機(jī)制，應(yīng)該做好以下三點(diǎn)：一是要進(jìn)一步發(fā)揮政協(xié)以及派、人民團(tuán)體在政治協(xié)商和民主監(jiān)督中的作用;二是要重視群眾的來信和舉報(bào)工作;三是要建立輿論獨(dú)立制度，在堅(jiān)持社會(huì)主義方向的前提下，充分保障輿論的自由。

(三)完善行政監(jiān)督的工作方式目前，行政監(jiān)督主體對(duì)政府的監(jiān)督大多僅限于事后監(jiān)督。監(jiān)督的內(nèi)容也僅僅限于對(duì)政府官員的廉正監(jiān)督，很少對(duì)行政效能進(jìn)行監(jiān)督。這些監(jiān)督的方式、內(nèi)容僅是消極被動(dòng)的監(jiān)督，缺乏積極主動(dòng)監(jiān)督。我認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)積極引人事前監(jiān)督、事中監(jiān)督機(jī)制，采用定期或不定期檢查或抽查的方式進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)督主體應(yīng)努力在整個(gè)決策過程的初期找出可能決策失誤的條件，采取積極的措施加以避免。當(dāng)然這種監(jiān)督不是干涉政府行政決策過程，只是起到防止決策失誤的作用。此外監(jiān)督主體還可采用結(jié)合效能監(jiān)督的方式，更客觀、科學(xué)、公正地對(duì)政府行政加以監(jiān)督。

三、法律機(jī)制

只有責(zé)任機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到改善少數(shù)民族地區(qū)政府部門決策的最終目標(biāo)，必須加以制度化，以法律的形式將整個(gè)過程確定下來。否則，難以形成對(duì)政府行政決策必要的約束力。將整個(gè)決策過程法律化，并不意味著僵化的政府決策，導(dǎo)致新的官僚主義。法律只在外觀方面嚴(yán)肅整個(gè)決策過程，使決策更加科學(xué)、民主，減少政府決策過程中的隨意性。至于決策內(nèi)部，如何選擇決策方案等則不屬于法律規(guī)制的范圍，只要遵從法律及社會(huì)公共秩序的規(guī)定，不做有悖于社會(huì)、公眾利益的事情，都不應(yīng)當(dāng)去干涉。否則，即使做出的決策也是不符合社會(huì)公眾利益和少數(shù)民族地區(qū)具體情況的決策，是不具有法律效力與行政效力的。

這里的法律機(jī)制既包括程序上的也包括實(shí)體上的。在程序上，包括決策制定過程中必須遵守的一整套規(guī)范，包括目標(biāo)的設(shè)立，決策前的準(zhǔn)備階段，決策方案的設(shè)立以及方案的取舍，包括最后決策責(zé)任的承擔(dān)等等。通過行政決策程序立法做出制度安排，例如，聽取意見、聽證、群眾參與、專家咨詢、決策過程公開等程序設(shè)計(jì)，建立起對(duì)政府決策的有效監(jiān)督與救濟(jì)機(jī)制。實(shí)體上的法律是指決策的制定不得與其他法律相抵觸，不得違背社會(huì)的公共秩序和民族區(qū)域特殊情況等等，制定的決策必須科學(xué)、效率、可行，沒有造成重大的社會(huì)損失等等。

可喜的是，中國(guó)于2003年7月1日開始實(shí)行的《中華人民共和國(guó)行政許可法》，這部法律對(duì)于健全中國(guó)行政法律體系，規(guī)范少數(shù)民族地區(qū)行政部門的決策，防止政府決策過程中的隨意性都有著積極的現(xiàn)實(shí)意義。

四、技術(shù)機(jī)制

我國(guó)在長(zhǎng)期的實(shí)踐中，摸索了出了不少有益的行政決策機(jī)制，如民主集中制，行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、社會(huì)聽證制、專家咨詢制等等。這些方法在少數(shù)民族地區(qū)的廣泛應(yīng)用大大提高了當(dāng)?shù)卣块T決策的科學(xué)性和民主勝。但同時(shí)我們必須清楚地認(rèn)識(shí)到，少數(shù)民族地區(qū)政府決策機(jī)制需要完善和改進(jìn)的地方還有很多，主要有以下幾個(gè)方面:

(一)完善民意反映機(jī)制

只有在政務(wù)公開、政治民主的條件下，才能使少數(shù)民族地區(qū)政府決策者避免決策過程中的盲目與隨意，保證行政決策的科學(xué)化和民主化。筆者認(rèn)為要完善民意反映機(jī)制，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面去完善:首先是要堅(jiān)持重大問題先廣泛征求民族地區(qū)的群眾，尤其是少數(shù)民族人士的意見，后提交人大討淪、審議的決策制度。各級(jí)政府在決策之前，必須遵循憲政的要求，將重大問題提交同級(jí)人大及其常委會(huì)認(rèn)真討論和審議；其次，健全社會(huì)通報(bào)制度，例如對(duì)重大社會(huì)事項(xiàng)、重大社會(huì)災(zāi)難性事故和社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題，通過諸如新聞會(huì)（用當(dāng)?shù)赝ㄓ没蛏贁?shù)民族語音）等渠道，及時(shí)向社會(huì)公眾通報(bào)，增強(qiáng)政府與公眾之間的信息交流;第三是完善社會(huì)聽證制度，擴(kuò)大社會(huì)各個(gè)階層和各種民族參與政府部門的決策，實(shí)現(xiàn)與各族群眾的對(duì)話交流，了解民情、聽取民意、集中民智，為政府的決策出謀劃策;第四是健全公開公示制度，如堅(jiān)持政府采購(gòu)公開招標(biāo)的方式等等，辦事制度公開，辦事程序公開，辦事結(jié)果公開；最后是強(qiáng)化輿論監(jiān)督制度，允許新聞媒介對(duì)重大決策的過程進(jìn)行公正、客觀的報(bào)道。

(二)健全和完善專家咨詢制度

在民族地區(qū)，智囊機(jī)構(gòu)并不少見，如各級(jí)政府的政策研究部門、各類研究機(jī)構(gòu)、高等院校的研究中心和各類研究學(xué)會(huì)等。但這些機(jī)構(gòu)對(duì)政府的決策影響并不是很大。一個(gè)非常重要的原因是政府決策負(fù)責(zé)人缺乏現(xiàn)代決策意識(shí)，遇事往往是自己身邊的人如秘書等說了算，很難真正聽取這些專門智囊機(jī)構(gòu)的意見。為此，必須完善專家咨詢制度，建立起政府官員在進(jìn)行重大決策之前，必須聽取并積極采納專家合理的意見的制度體系。

(三)完善決策議事規(guī)則和協(xié)調(diào)機(jī)制

決策是否科學(xué)，是否民主，取決于是否有明確的議事規(guī)則，取決于對(duì)最佳方案的采納。目前少數(shù)民族地區(qū)，相當(dāng)多的政府部門，政府決策不是依靠嚴(yán)謹(jǐn)議事規(guī)則和協(xié)調(diào)機(jī)制，而是按照一把手的個(gè)人意識(shí)行事，一把手說了算，這樣的決策過程嚴(yán)重扭曲了決策的民主性和科學(xué)性，違反了基本的民主集中制的原則，必須加以糾正和改革。

(四)廣泛采用備用方案制度

少數(shù)民族地區(qū)政府在制定決策方案中，要將靈活性與原則性相結(jié)合，科學(xué)地制定備用方案，增強(qiáng)方案的靈活性，以防止意外出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)決策目標(biāo)造成的不必要的損失。綜觀目前民族地區(qū)的行政決策機(jī)制，意識(shí)到備用方案的科學(xué)性與重要性的政府官員并不很多，一旦確定某一計(jì)劃方案，即使計(jì)劃方案所依托的情勢(shì)發(fā)生改變，也很少改換方案，缺乏應(yīng)變性與靈活性。備用方案的應(yīng)用能有效的避免種種意外情況所帶來的損失，大大提高少數(shù)民族地區(qū)政府決策的科學(xué)性和靈活性。

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