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摘要：民國(guó)時(shí)期河北災(zāi)荒較前更為嚴(yán)重，無(wú)年不災(zāi)、多災(zāi)并發(fā)，危害面廣是這一時(shí)期災(zāi)況的基本特征。在諸多自然災(zāi)害中，以水、旱、蝗三災(zāi)為主，其中，又以水災(zāi)危害最大。面對(duì)災(zāi)荒，各屆政府都采取相應(yīng)措施救災(zāi)，但由于重視程度不同，防治成效存在很大差異。另外，政局動(dòng)蕩、戰(zhàn)亂不斷、經(jīng)濟(jì)凋敝、民力衰竭等客觀因素也嚴(yán)重制約了防治效果。

關(guān)鍵詞：災(zāi)荒救災(zāi)措施防治成效

河北災(zāi)荒史的研究始于20世紀(jì)20年代，1927年12月《科學(xué)》雜志發(fā)表竺可楨的《直隸地理的環(huán)境和水災(zāi)》一文，開(kāi)河北災(zāi)荒研究之先河。1934年，《河北月刊》第1卷第12期，第2卷第5、6、8、9、10期連載石玉璞、林榮的《河北水利史概要》，對(duì)河北的河流、水利等狀況作了概要性介紹。此后，雖有相關(guān)文章發(fā)表，但大多是從自然科學(xué)的角度出發(fā)進(jìn)行的考察研究。進(jìn)入80年代以后，隨著社會(huì)史研究的興起，災(zāi)荒史研究逐漸受到重視，并相繼出版了一批綜合性、專(zhuān)門(mén)性的論著。河北災(zāi)荒史研究也取得了一定成績(jī)，研究?jī)?nèi)容涉及災(zāi)情概述、災(zāi)荒的成因、社會(huì)危害及防治等方面。其中，關(guān)于災(zāi)荒防治方面的論文有：池子華、李紅英的《晚清直隸災(zāi)荒及減災(zāi)措施的探討》（《清史研究》2001年第2期），張水良的《華北抗日根據(jù)地的生產(chǎn)救災(zāi)斗爭(zhēng)》（《歷史教學(xué)》1982年第12期），李金錚的《晉察冀邊區(qū)1939年的救災(zāi)渡荒工作》（《抗日戰(zhàn)爭(zhēng)研究》1994年第4期），郭貴儒、陳東生的《建國(guó)初期河北省救災(zāi)度荒工作述論》（《河北師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2002年第25卷第2期）等。本文擬對(duì)民國(guó)時(shí)期河北災(zāi)荒防治及成效進(jìn)行一些分析，不妥之處，請(qǐng)方家指正。

一、災(zāi)荒概述

民國(guó)時(shí)期河北是全國(guó)重災(zāi)省份之一。大災(zāi)相連、小災(zāi)不斷，是這段時(shí)期災(zāi)況的真實(shí)寫(xiě)照。為了對(duì)38年間河北災(zāi)情有個(gè)直觀認(rèn)識(shí)，筆者通過(guò)對(duì)有關(guān)資料的整理、統(tǒng)計(jì)，列表如下：

民國(guó)時(shí)期河北歷年受災(zāi)縣數(shù)統(tǒng)計(jì)表

災(zāi)別|水災(zāi)——|旱災(zāi)——|蝗災(zāi)——|總災(zāi)——

年份|受災(zāi)縣數(shù)|受災(zāi)縣數(shù)|受災(zāi)縣數(shù)|受災(zāi)縣數(shù)

1912|36州縣|——|——|38

1913|15|——|——|15

1914|13|——|6|19

1915|5|——|9|14

1916|——|——|5|5

1917|105|——|1|105

1918|5|——|2|7

1919|3|——|2|5

1920|——|103|4|103

1921|10|1|1|12

1922|40余|——|3|44

1923|5|——|2|46

1924|74|2|——|74

1925|25|——|1|26

1926|27|1|——|30

1927|1|——|——|8

1928|21|45|26|92

1929|83|30|90余|117

1930|70余|6|38|96

1931|23|5|82|95

1932|45|——|23|73

1933|30|幾遍全省|85|——

1934|43|40余|26|80

1935|62|34|——|80

1936|3|6|——|9

1937|11|——|——|11

1938|16|——|——|16

1939|104|——|——|104

1940|——|——|2|2

1941|——|——|——|——

1942|4|5|——|9

1943|30余|67|——|67

1944|4|——|23|27

1945|3|——|——|7

1946|17|——|——|17

1947|——|56|——|60

1948|——|13|——|——

1949|44|——|60|——

資料來(lái)源：李文海等：《近代中國(guó)災(zāi)荒紀(jì)年》，湖南教育出版社1990年版；夏明方：《民國(guó)時(shí)期自然災(zāi)害與鄉(xiāng)村社會(huì)》，中華書(shū)局出版2000年版，第371頁(yè)—383頁(yè)附錄（1912—1948）年間各省區(qū)歷年受災(zāi)縣數(shù)統(tǒng)計(jì)；《申報(bào)》（1912—1949）；河北省地方志編纂委員會(huì)編：《河北省志·大事記》，河北大學(xué)出版社1992年版；李文海等：《近代中國(guó)災(zāi)荒紀(jì)年續(xù)編》，湖南教育出版社1993年版；張長(zhǎng)榮：《河北的蝗蟲(chóng)》，河北科學(xué)技術(shù)出版社1991年版；《中國(guó)方志叢書(shū)·華北地方》中各地方縣志；河北省地方志編纂委員會(huì)：《河北市縣概況》，1987年版。說(shuō)明：總災(zāi)：包括水、旱、蝗、風(fēng)、雹、地震等各種自然災(zāi)害的受災(zāi)縣數(shù)，一縣一年遭受幾種自然災(zāi)害的按一縣次計(jì)算。

通過(guò)此表，可以看出河北災(zāi)情的如下特點(diǎn)：

1、無(wú)年不災(zāi)，多災(zāi)并發(fā)。38年中，除1941年沒(méi)有災(zāi)情記載外，幾乎無(wú)年不災(zāi)，且許多年份多災(zāi)并發(fā)，有的是不同地區(qū)遭受不同的災(zāi)害，有的地區(qū)則是春季遭旱、蝗災(zāi)，夏季遭水災(zāi)。如1929年河北災(zāi)情幾遍全省，水、旱、蝗災(zāi)多災(zāi)并發(fā)。6月，河北旱象已成，蝗蝻迭起，發(fā)生蝗蟲(chóng)者至90余縣，持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)達(dá)4個(gè)月之久（6—9月），旱蝗之后，繼以大水，南部各縣以旱蝗為重，東北各縣以水災(zāi)為重，7—8月，河北數(shù)次暴雨，山洪暴發(fā)，各河均告泛濫，如永定河、大清河、滹沱河、南北運(yùn)河、潴龍河、子牙河、灤河、減河、唐河、箭桿河及黃河等[1]。

1933年，河北水旱蝗等災(zāi)多災(zāi)并發(fā)，旱災(zāi)幾遍全境，而尤以蝗災(zāi)水災(zāi)為最重。全省85縣大蝗成災(zāi)，被害農(nóng)作物面積達(dá)2452487畝，損失1249909銀元?；葹?zāi)之外，夏秋之季，大雨連綿，南運(yùn)、北運(yùn)、永定、大清、滹沱、子牙、薊運(yùn)各河并各支流，決口多者達(dá)六、七十處，水災(zāi)達(dá)22縣[2]。

1935年，河北省諸災(zāi)并發(fā)，自春徂夏，旱魃肆虐，風(fēng)暴為災(zāi)，入夏后，大部分地區(qū)均轉(zhuǎn)旱為澇，黃河、永定河、北運(yùn)河、滹沱河等相繼潰決，全省被水旱風(fēng)雹災(zāi)者共計(jì)80余縣，災(zāi)民128萬(wàn)余人[3]。

2、以水、旱、蝗三災(zāi)為主。38年間，共發(fā)生水災(zāi)年份33年次，旱災(zāi)18年次，蝗災(zāi)22年次。遭受水災(zāi)的縣份累計(jì)達(dá)到913個(gè)，遭旱災(zāi)縣份498個(gè)，蝗災(zāi)409個(gè)。這一結(jié)果表明，水災(zāi)的危害程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了旱災(zāi)和蝗災(zāi)，成為對(duì)河北危害最大的災(zāi)種。它打破了傳統(tǒng)的“南澇北旱”的說(shuō)法，成為民國(guó)時(shí)期河北農(nóng)業(yè)災(zāi)害的一個(gè)特點(diǎn)。

3、災(zāi)害發(fā)生的頻率越來(lái)越高，波及范圍越來(lái)越廣。民國(guó)時(shí)期雖然時(shí)間短暫，僅38年，但災(zāi)害的發(fā)展同以往相比，呈現(xiàn)出愈演愈烈的態(tài)勢(shì)。民國(guó)38年間，河北共發(fā)生特大災(zāi)害年和大災(zāi)害年19個(gè)年份，平均每2年發(fā)生一次，其中特大災(zāi)害年13個(gè)年份，平均每3年發(fā)生一次，這與晚清直隸平均每2.4年發(fā)生一次大災(zāi)害，每6.4年發(fā)生一次特大自然災(zāi)害相比，災(zāi)害的發(fā)生頻率顯然越來(lái)越高。另外，遭災(zāi)范圍之廣亦是中國(guó)歷史上少有的，38年間，河北共計(jì)約有1640多個(gè)縣份遭受一種或幾種自然災(zāi)害的侵襲，平均每年43個(gè)縣份遭災(zāi)，也就是說(shuō)，河北每年大約有三分之一的縣份在遭受著各種自然災(zāi)害的侵襲，災(zāi)害的嚴(yán)重程度由此可見(jiàn)一斑。

由災(zāi)荒引發(fā)的一系列社會(huì)問(wèn)題是眾所周知的：一是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的遭劫造成社會(huì)總體經(jīng)濟(jì)的下滑，國(guó)民經(jīng)濟(jì)深受影響。二是糧價(jià)的飛漲造成經(jīng)濟(jì)秩序的混亂。三是大量的災(zāi)民涌向城市，造成社會(huì)秩序的混亂，四是土匪的涌現(xiàn)嚴(yán)重危害著社會(huì)的安定。面對(duì)災(zāi)荒引發(fā)的一系列社會(huì)問(wèn)題，任何政府都不可能視而不見(jiàn)，都會(huì)采取各種措施進(jìn)行救濟(jì)，但是由于各屆政府的重視程度不同和受經(jīng)濟(jì)政治等客觀條件限制，災(zāi)荒的救治效果往往會(huì)大相徑庭。這從河北災(zāi)荒防治中可以窺見(jiàn)豹斑。

二、災(zāi)荒的防治

民國(guó)時(shí)期雖時(shí)間短暫，但政權(quán)更迭頻繁，不同政權(quán)下的荒政有所不同。以下就北洋政府、南京國(guó)民政府的荒政分別加以論述。

（一）北洋政府時(shí)期（1912—1927）的荒政

所謂荒政，是指統(tǒng)治階級(jí)為防止或挽救自然災(zāi)害和救助災(zāi)荒以穩(wěn)定其政權(quán)而采取的政策、辦法等措施。北洋政府統(tǒng)治早期，對(duì)荒政并不重視，而是把主要精力、財(cái)力放在爭(zhēng)權(quán)奪利、鞏固自身統(tǒng)治上。但頻繁的災(zāi)荒降臨，尤其是1920年華北五省大旱災(zāi)以后，大批災(zāi)民涌向城市或其他非災(zāi)區(qū)，不僅給社會(huì)造成極度混亂，而且對(duì)中央政府形成巨大壓力。北洋政府迫于形勢(shì)，相繼設(shè)置了一些機(jī)構(gòu)，并采取相應(yīng)措施減災(zāi)、救災(zāi)。

1．機(jī)構(gòu)的設(shè)置主要是防災(zāi)和救災(zāi)機(jī)構(gòu)的設(shè)置。北洋政府設(shè)置的防災(zāi)機(jī)構(gòu)是全國(guó)防災(zāi)委員會(huì)。1921年5月13日制定《全國(guó)防災(zāi)委員會(huì)章程》，規(guī)定此機(jī)構(gòu)附設(shè)于內(nèi)務(wù)部，以討論受災(zāi)原因，籌設(shè)防災(zāi)方法，消彌各省區(qū)災(zāi)歉之發(fā)生為宗旨[5]。主要的救災(zāi)機(jī)構(gòu)是籌議賑災(zāi)臨時(shí)委員會(huì)和內(nèi)務(wù)部下附設(shè)的賑務(wù)處?；I議賑災(zāi)臨時(shí)委員會(huì)成立于1920年，1920年9月14日，國(guó)務(wù)院公布《籌議賑災(zāi)臨時(shí)委員會(huì)章程》規(guī)定由內(nèi)務(wù)、財(cái)政、農(nóng)商、交通四部合組該決策機(jī)關(guān)，以專(zhuān)司籌議臨時(shí)救災(zāi)及善后各事宜。1921年10月29日，為統(tǒng)一賑務(wù)行政起見(jiàn)，北洋政府又以教令形式頒布《賑務(wù)處暫行條例》，規(guī)定由賑務(wù)處綜理各災(zāi)區(qū)賑濟(jì)及善后事宜。至此，北洋政權(quán)下的防災(zāi)、救災(zāi)機(jī)構(gòu)形式上已經(jīng)具備。

2．政策、措施的制定首先是救災(zāi)經(jīng)費(fèi)的籌集問(wèn)題。財(cái)政為辦事之母，為籌措經(jīng)費(fèi)以保證政策的貫徹執(zhí)行，1920年9月，北洋政府規(guī)定：賑款除由中央撥款外，還由各省、縣籌集及有關(guān)方面募捐，募捐事宜由各省軍民長(zhǎng)官及現(xiàn)職官吏、省議會(huì)議員、各縣地方紳商及各省地方同鄉(xiāng)官商、慈善團(tuán)體等分別負(fù)責(zé)，并將所募款項(xiàng)，匯交各該處銀行、商號(hào)存放，同時(shí)規(guī)定，募集除現(xiàn)錢(qián)外，糧食、衣件亦分別收集[6]。另外，北洋政府還采用發(fā)行公債的辦法來(lái)籌款。1920年11月，政府頒布《賑災(zāi)公債條例》，決定發(fā)行公債400萬(wàn)元，年利率7厘，每年上半年5月31日和下半年11月30日各付息一次[7]。由此可見(jiàn)，北洋政府的籌款方式是多樣化的。為保證賑款的有效利用，1920年9月29日，內(nèi)部擬訂《辦賑懲獎(jiǎng)暫行條例》，其中規(guī)定：經(jīng)辦人員，如侵蝕賑款，情弊訊實(shí)，即處死刑或無(wú)期徒刑，情節(jié)最輕者亦須處一等有期徒刑，不在減輕[8]。10月11日，賑災(zāi)條例公布，加侵賑款五百元以上者處死刑一條[9]。

北洋政府時(shí)期的荒政主要以治標(biāo)為主，治標(biāo)的主要方式為急賑、工賑、平糶、蠲緩、借貸等傳統(tǒng)方式。第一急賑：1917年直隸水災(zāi)，天津督軍曹錕預(yù)備大鍋三十口，每日蒸作饅首，警察處長(zhǎng)亦預(yù)備大鍋八口，合計(jì)每日蒸饅首二萬(wàn)斤，散給被水災(zāi)民[10]。1920年華北五省旱災(zāi)后，北京政府命內(nèi)務(wù)、財(cái)政兩部會(huì)同各該省長(zhǎng)迅籌款項(xiàng)，趕辦急賑，8月26日，保定、大名、津海道所屬各縣亢旱成災(zāi)，災(zāi)情為40年來(lái)所未見(jiàn)，北京政府令撥款銀20000元救濟(jì)[11]。10月7日，又飭財(cái)政部迅籌40萬(wàn)，辦京畿災(zāi)民粥廠，棲流所及棉衣[12]。1922年7月，徐水大雨，田禾淹沒(méi)無(wú)算，縣府呈請(qǐng)急賑，準(zhǔn)提撥縣倉(cāng)谷款3000元，旋奉發(fā)帑150元，散放急賑[13]。第二工賑：1918年春，省屬捐款若干，以工代賑，將劉公堤全行修復(fù)完好[14]。1921年2月26日，北京政府交通部在石家莊設(shè)滄石工程處，以工代賑，招募災(zāi)民開(kāi)工筑路[15]。第三平糶：1920年旱災(zāi)，曹錕在天津省署邀請(qǐng)順直省議會(huì)議長(zhǎng)等討論賑濟(jì)災(zāi)民事宜，會(huì)議議決：創(chuàng)辦直隸義賑會(huì)，以便統(tǒng)籌全省救濟(jì)事宜，除募款放賑外，并設(shè)一直隸平糶總局。曹特籌款二百萬(wàn)元，以百萬(wàn)舉辦急賑，以百萬(wàn)辦理平糶，平糶專(zhuān)令各縣士紳出頭接洽，一防胥吏舞弊，一防奸商居奇[16]。第四蠲緩：1917年京直淫雨為災(zāi)，為救濟(jì)災(zāi)民，政府蠲緩租稅、發(fā)帑、撫恤等[17]。1920年威縣大旱，“威屬災(zāi)情十分者蠲免十分之七，九分者蠲免十分之六，七分者蠲免十分之二，其蠲剩銀兩照例緩至民國(guó)十年秋后啟征，分作三年或兩年，帶征應(yīng)征九年差徭比照田賦蠲緩數(shù)目，亦分別蠲緩[18]?！?924年柏鄉(xiāng)縣大水成災(zāi)，政府發(fā)款賑濟(jì)，并查被災(zāi)村莊，分別減免地丁銀[19]。第五借貸：善后救濟(jì)工作至關(guān)重要，為了使災(zāi)民在災(zāi)后能及時(shí)恢復(fù)生產(chǎn)，省長(zhǎng)曹銳又?jǐn)M在糶賑外，設(shè)一因利局，貸借債款與災(zāi)民，充耕種費(fèi)，以濟(jì)糶賑之窮。具體辦法系由直隸省銀行發(fā)行二百萬(wàn)銀元之銅券，分令各縣設(shè)立分局，由各縣知事監(jiān)督辦理[20]。

總之，北洋政府的救災(zāi)工作從災(zāi)時(shí)急賑到災(zāi)后幫助災(zāi)民恢復(fù)重建，從機(jī)構(gòu)、制度上雖漸趨完備，但在執(zhí)行過(guò)程中，由于中央政府重視不夠，地方官吏乘災(zāi)舞弊，再加上財(cái)政困難、戰(zhàn)爭(zhēng)頻起，很多政策措施難以實(shí)行。

（二）南京國(guó)民政府時(shí)期（1928—1949）的荒政

南京國(guó)民政府時(shí)期的荒政同北洋政府時(shí)期相比，無(wú)論在重視程度、防災(zāi)救災(zāi)措施以及救災(zāi)款的籌集等方面都有很大的進(jìn)步和提高。

南京政府的主要救災(zāi)機(jī)構(gòu)是1929年初成立的賑災(zāi)委員會(huì)，它直接隸屬于行政院，主要辦理各災(zāi)區(qū)賑災(zāi)事宜。1930年1月，改為賑務(wù)委員會(huì)，各被災(zāi)省份成立相應(yīng)組織——賑務(wù)處，由省政府、省黨部和民眾團(tuán)體共同組成。此外，針對(duì)某些遭災(zāi)省份的具體情況，還相應(yīng)建立一些地方性、臨時(shí)性的救災(zāi)機(jī)構(gòu)，以具體負(fù)責(zé)該區(qū)的救災(zāi)工作。

南京政府在荒政上的重大成就主要體現(xiàn)在它積極的防災(zāi)舉措上，具體體現(xiàn)在：(1)注意防災(zāi)工程建設(shè)，主要指水文站的設(shè)置。1935年，華北水利委員會(huì)以各河汛期將至，為防危險(xiǎn)，特沿各河岸設(shè)水文站。設(shè)站地點(diǎn)，在宛平縣設(shè)站蘆溝橋，防汛永定河；在永清縣設(shè)站雙營(yíng)鎮(zhèn)，防汛永定河；在通縣設(shè)站縣城內(nèi)，防汛北運(yùn)河與溫榆河；在獻(xiàn)縣設(shè)站張家橋，防汛滹沱河與子牙河；定縣設(shè)站防汛新唐河、老唐河；青縣設(shè)站馬廠，防汛南運(yùn)河；新樂(lè)縣設(shè)站防汛沙河[21]。水文站的設(shè)置，使國(guó)民政府的防災(zāi)工作大大向前邁進(jìn)了一步。（2）注重水利事業(yè)的發(fā)展，包括水利部門(mén)的建立和水利工程設(shè)施的建設(shè)。國(guó)民政府在1927年成立時(shí)，水利行政組織比較混亂，防洪是交通部的責(zé)任，為發(fā)電目的的水利工程則是全國(guó)建設(shè)委員會(huì)的責(zé)任，如此分散的責(zé)任分配制，不利于水利事業(yè)的發(fā)展，所以，1933年全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)成立后，政府就著手在三個(gè)等級(jí)統(tǒng)一水利行政：全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)為中央級(jí)水利行政機(jī)構(gòu)，省建設(shè)廳指揮各省水利工作，縣政府負(fù)責(zé)各縣水利工作，省、縣政府受全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)指導(dǎo)。此外，在四個(gè)重要區(qū)域，各設(shè)一水利委員會(huì)，即華北水利委員會(huì)，黃河水利委員會(huì)，長(zhǎng)江水利委員會(huì)和淮河水利委員會(huì)。這些委員會(huì)受全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)，具體負(fù)責(zé)防洪的治標(biāo)、治本工作[22]。水利工程設(shè)施作為人類(lèi)抵御水、旱災(zāi)害的盾牌，受到國(guó)民政府的重視。在河北，國(guó)民政府以治理海河、永定河、滹沱河為中心，在上游以防止水土流失為主，在中游建水庫(kù)調(diào)節(jié)流量，防洪和蓄水灌溉兩用，下游則裁灣疏浚，增加排泄和便于通航。較大的工程有海河的建閘裁灣、疏浚和修堤工程，永定河的堵口培修舊堤、裁灣和建閘工程，滹沱河的灌溉工程等[23]。1931年，設(shè)工程局，專(zhuān)司海河河底的挖沙工作[24]。1933年，國(guó)民政府興辦滹沱河灌溉工程，在平山縣黃壁莊筑堰引水，灌溉靈壽、正定、行唐、新樂(lè)、獲鹿等縣耕地38萬(wàn)畝[25]。1935年，滹沱河仁壽渠筑成，費(fèi)款40萬(wàn)，是為冀省唯一巨工程[26]。另外，在河北的掘井灌溉工程也取得了很大成就。（3）救災(zāi)經(jīng)費(fèi)的籌措。1930年10月，南京政府公布《救災(zāi)準(zhǔn)備金法》，規(guī)定：中央政府每年由經(jīng)常預(yù)算收入總額內(nèi)支出1%為救災(zāi)準(zhǔn)備金，省政府每年由經(jīng)常預(yù)算收入總額內(nèi)支出2%為省救災(zāi)準(zhǔn)備金，在遇到非常災(zāi)害為市縣所不能救恤時(shí)，以省救災(zāi)準(zhǔn)備金補(bǔ)助，不足時(shí)再以中央救災(zāi)準(zhǔn)備金補(bǔ)助。同時(shí)，財(cái)政部還酌征煙酒、奢侈品為水災(zāi)附加稅，以增加救災(zāi)經(jīng)費(fèi)[27]。（4）注重積谷備荒。積谷備荒作為有效的防災(zāi)方式歷來(lái)受到當(dāng)政者的重視。但在北洋時(shí)期，由于軍閥混戰(zhàn)，污吏侵蝕，倉(cāng)政廢弛。南京政府時(shí)期，開(kāi)始重新恢復(fù)倉(cāng)儲(chǔ)制度，經(jīng)多年籌備，到1931年，各省開(kāi)始有了積谷之舉，其種類(lèi)有國(guó)立儲(chǔ)備倉(cāng)，省立儲(chǔ)備倉(cāng)，縣倉(cāng)，區(qū)倉(cāng)，鄉(xiāng)倉(cāng)等。其經(jīng)費(fèi)來(lái)源：縣倉(cāng)、鄉(xiāng)倉(cāng)按規(guī)定派收、募捐外，還以舊有倉(cāng)儲(chǔ)資產(chǎn)，公團(tuán)存款，縣行政部分罰款，鄉(xiāng)社公款等籌集之[28]。

南京政府在積極防災(zāi)的同時(shí)，對(duì)救災(zāi)工作也很重視。1939年，冀日軍決堤放水，被淹區(qū)域達(dá)1/3，國(guó)民政府特派專(zhuān)員攜款20萬(wàn)元，前往該處，從事流離災(zāi)民之賑濟(jì)[29]。至1940年5月份，中央救濟(jì)冀省水災(zāi)，先后撥賑款共270萬(wàn)元[30]。1947年，河北發(fā)生水旱蟲(chóng)災(zāi)，先后共得賑款47億元[31]。賑款雖然不能消除災(zāi)荒，但在一定程度上緩解了當(dāng)?shù)氐臑?zāi)情。

災(zāi)后能否及時(shí)恢復(fù)生產(chǎn)是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的大事，為了扶助災(zāi)民在災(zāi)后能夠及時(shí)恢復(fù)生產(chǎn)，國(guó)民政府于急賑、工賑之外，又增辦農(nóng)賑。起初是在受災(zāi)省份設(shè)一農(nóng)賑局，再設(shè)一農(nóng)賑委員會(huì)監(jiān)督襄助。農(nóng)賑局根據(jù)各縣災(zāi)況，在每縣或數(shù)縣設(shè)一農(nóng)賑辦事處，設(shè)縣農(nóng)賑委員會(huì)監(jiān)督襄助，后來(lái)將農(nóng)賑實(shí)際工作委托給中國(guó)華洋義賑救災(zāi)總會(huì)代辦。農(nóng)賑的目的在于積極幫助災(zāi)民復(fù)興災(zāi)后農(nóng)業(yè)，主要工作是接濟(jì)農(nóng)事資金，指導(dǎo)農(nóng)業(yè)方法，推行農(nóng)村合作。一切設(shè)施由農(nóng)賑處計(jì)劃辦理。農(nóng)賑處為節(jié)約現(xiàn)金和便利災(zāi)農(nóng)起見(jiàn)，大多以賒放糧食、農(nóng)具、耕牛、種籽、肥料等為主[32]。

總之，南京政府時(shí)期的荒政在防災(zāi)、救災(zāi)及災(zāi)后重建等方面都有了很大進(jìn)步，在一些方面甚至有創(chuàng)造性的發(fā)展，如建水文站進(jìn)行災(zāi)害預(yù)測(cè)，注意引進(jìn)西方先進(jìn)技術(shù)進(jìn)行水利建設(shè)，通過(guò)法律形式規(guī)定救災(zāi)準(zhǔn)備金的籌集等。

三、成效分析

通過(guò)上述分析可以看出，各屆政府都采取了一定措施救荒，但災(zāi)荒并沒(méi)因此而得到有效控制。原因主要有兩點(diǎn)：

（一）政局動(dòng)蕩、戰(zhàn)亂不斷、經(jīng)濟(jì)落后、民力衰竭等客觀因素制約了荒政效果。

1．民國(guó)時(shí)期政局動(dòng)蕩、政權(quán)更迭頻繁是其主要特點(diǎn)之一，政權(quán)的不穩(wěn)定性阻礙了政策措施貫徹執(zhí)行的連續(xù)性。一屆政府的措施還沒(méi)來(lái)得及運(yùn)行，已被新的政策所代替，所以，多空文，少行動(dòng)成為這段時(shí)期特有的政治現(xiàn)象。另外、軍閥割據(jù)，各自為政也阻礙了措施的全面有效執(zhí)行。

2．戰(zhàn)爭(zhēng)不斷是民國(guó)時(shí)期的又一顯著特點(diǎn)。民國(guó)38年間，正是我國(guó)內(nèi)憂外患交困之時(shí)，軍閥混戰(zhàn)、國(guó)共之爭(zhēng)、日本侵華等戰(zhàn)事一方面使災(zāi)荒更加嚴(yán)重，另一方面嚴(yán)重影響了荒政成效。如1920年，華北五省大旱，直隸受災(zāi)最重，百姓饑寒交迫，苦不堪言。不想7月14日爆發(fā)的直皖戰(zhàn)爭(zhēng)更是把他們推入死亡的深淵：成片莊稼被踐踏，田中遍挖戰(zhàn)壕而遭到徹底破壞，大軍過(guò)境，米面柴草和蔬菜均由各地供應(yīng)，使人民僅有的一點(diǎn)糊口糧也被掠得精光[33]。

1926年，從1月初開(kāi)始，直、豫、陜一帶形成奉直“修好”對(duì)抗國(guó)民軍的交戰(zhàn)局面，京兆所屬二十余縣無(wú)不慘罹鋒鏑，成為戰(zhàn)場(chǎng)。攻守往來(lái)少者二三次，甚者至十余次。村無(wú)完村，城無(wú)完堡，雙方相持幾及半載，戰(zhàn)線前后方圓數(shù)百里，居民均食糧斷絕，餓死自殺所在皆是，其未死者，均以槐樹(shù)葉、山菜搗爛充饑[34]。

日本入侵中國(guó)后，河北更是成為兵火交接之地。日本侵略者實(shí)行燒光、殺光、搶光三光政策，“鐵蹄所至頓成廢墟”。1943年1月4日《新華日?qǐng)?bào)》中有這樣一段記載：“爰自九月十二日起，敵寇集中萬(wàn)余兵力，在德石路南（宮）、棗南、故城、成武等地區(qū)，進(jìn)行了兩個(gè)星期的殘酷清剿，無(wú)論牲畜、糧食、衣服、物資，甚至破銅爛鐵，均被掠奪一空，不能帶走者被放火焚燒?！?/p>

可見(jiàn)，戰(zhàn)爭(zhēng)是加重河北災(zāi)荒的罪魁。一場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)就是一場(chǎng)浩劫，大片良田變?yōu)榻雇?，房屋化為廢墟，大批勞動(dòng)力流亡或死于非命，人民被洗劫一空，農(nóng)村生產(chǎn)力遭到嚴(yán)重破壞。正如時(shí)論所評(píng)：“近年來(lái)軍閥構(gòu)亂，匪患不除，以致人民元?dú)獯髥?，?shí)為造成災(zāi)荒的最大原因[35]。”

戰(zhàn)事的接連不斷使得荒政難以實(shí)行。戰(zhàn)爭(zhēng)耗去國(guó)家和地方財(cái)政收入的大部分經(jīng)費(fèi)，北洋軍閥和南京國(guó)民政府統(tǒng)治時(shí)期，每年軍費(fèi)和債務(wù)費(fèi)占去其財(cái)政支出的70%以上，地方政府的軍費(fèi)支出亦占半數(shù)以上，龐大的軍費(fèi)開(kāi)支造成國(guó)家和地方當(dāng)局減災(zāi)能力的大大削弱。“舊直隸在民國(guó)十四年前，每年收支不敷，負(fù)債已達(dá)1680萬(wàn)元，自十三年冬，軍費(fèi)驟興，軍費(fèi)由五六百萬(wàn)增至一千余萬(wàn)，財(cái)政更形窘迫[36]?！庇捎诮?jīng)費(fèi)不足，水利事業(yè)廢弛，政府的救災(zāi)功能喪失殆盡。

另外、戰(zhàn)爭(zhēng)摧毀原有水利設(shè)施、中斷救災(zāi)舉措、焚毀大片森林，使社會(huì)和自然條件更加惡劣，嚴(yán)重影響了救災(zāi)效果。

3．經(jīng)濟(jì)落后、民力衰竭。民國(guó)時(shí)期，自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)仍占主導(dǎo)地位，農(nóng)民所用工具仍是傳統(tǒng)的犁、鋤等，落后的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和耕作方式使百姓生活非常窮困，豐年僅得溫飽，稍遇天災(zāi)人禍，就會(huì)受凍餓之苦?！叭魏我粋€(gè)國(guó)家，當(dāng)其生產(chǎn)能力僅能維持人民生命時(shí)，那么，任何一個(gè)壞年成的物質(zhì)不足都是致命的?！保R爾薩斯）生活的貧困是人民的自救能力非常薄弱。政府的些許救濟(jì)只能是杯水車(chē)薪。

（二）各屆政府對(duì)荒政重視程度的不同也直接影響了救災(zāi)成效。

北洋政府無(wú)心荒政。政府及各地軍閥忙于爭(zhēng)權(quán)奪利，鞏固自身政權(quán)，對(duì)待災(zāi)荒以應(yīng)付、敷衍為主，以不引起社會(huì)大亂為幸事。至于底層百姓的死活，恐怕不是他們所關(guān)心的。表現(xiàn)在：（1）不重水利和災(zāi)荒預(yù)防。一日本農(nóng)學(xué)博士橫井時(shí)敏曾談到，“與農(nóng)事至有關(guān)系之治水一事，未嘗設(shè)法，致水旱之災(zāi)，無(wú)歲蔑有，尤政府所萬(wàn)不能辭其咎者也。至于農(nóng)作物之病蟲(chóng)驅(qū)逐等事，更未嘗知其研究，一遇螟蝗等災(zāi)，束手無(wú)策[37]?！辈粌H如此，“政府于國(guó)家要職專(zhuān)以位置私人，對(duì)于全國(guó)水利，漠不關(guān)懷，即謂全國(guó)水利局總裁，副總裁者，乃久委諸一毫無(wú)工程學(xué)識(shí)，以一官自榮之庸才[38]。”（2）漠視民命，救災(zāi)以敷衍塞責(zé)為主，北洋政府災(zāi)前不知預(yù)防，災(zāi)荒發(fā)生后，又不知救濟(jì)。1917年直隸水災(zāi)，在津埠有災(zāi)民約10余萬(wàn)人，官?gòu)d收容的約4萬(wàn)余人，還不到一半，至于廣大的農(nóng)村地區(qū)，災(zāi)民的狀況也就可想而知了[39]。1920年，華北五省大旱，災(zāi)區(qū)之廣，災(zāi)民之眾，災(zāi)情之烈舉世震驚。而“中國(guó)當(dāng)局對(duì)于三千萬(wàn)人生死關(guān)頭之災(zāi)荒，竟然漠然視之，并不努力救濟(jì)，但引虛文行事，而政府中人之奢侈逸樂(lè)，依然如故。由于政府的救災(zāi)不力，許多災(zāi)民因得不到救濟(jì)而凍餓而死，直隸順德府109300居民中，有31286人凍餓而死，擁有50萬(wàn)人口的定州在是年冬季的3個(gè)星期內(nèi)，每星期平均餓死110人，且有增加之勢(shì)[40]。（3）侵占挪用水利經(jīng)費(fèi)及賑款。為了打仗還債，水利經(jīng)費(fèi)本已一減再減，少得可憐。但就連這點(diǎn)有關(guān)民生的水利經(jīng)費(fèi)也難用于是處?！斑\(yùn)河沿岸各縣治運(yùn)畝捐，大多為各縣當(dāng)局所挪用，既有少數(shù)解省之款，又被省府當(dāng)局挪沖急用，以致治河工款，反告向隅[41]?！备珊薜氖?，政府竟剝?nèi)≠c款以充軍費(fèi)，全不顧災(zāi)民之疾苦，在1920年旱災(zāi)賑款中，日人借款500萬(wàn)元定名用于賑濟(jì)一途，其中200萬(wàn)竟不知下落[42]?！保?）地方官僚乘災(zāi)舞弊，玩忽職守。災(zāi)荒發(fā)生后，某些人利欲熏心，不顧災(zāi)民死活，以權(quán)謀私，侵吞賑款。1920年大旱災(zāi)后，邯鄲商會(huì)會(huì)長(zhǎng)王琴堂乘災(zāi)舞弊，盤(pán)剝黎民。束鹿縣知事亦借災(zāi)圖利[43]。直系首領(lǐng)曹錕亦侵吞賑款300余萬(wàn)元[44]。原本有限的賑款，經(jīng)過(guò)大小官吏的層層剝皮，真正惠及百姓的已寥寥無(wú)幾。另外，一些官吏玩忽職守，也使賑災(zāi)效果大打折扣。如邯鄲、成安、邢臺(tái)等各縣知事“辦理振務(wù)，仍以平常處理政務(wù)之敷衍手段出之，籍曰不舞弊，而因循玩忽，已誤事不少[45]”。

面對(duì)如此政治，難怪時(shí)人發(fā)出如此感嘆：“彼蒼蒼者，制造災(zāi)禍之天然機(jī)械也，軍閥官僚，制造災(zāi)禍之巧匠也[46]?！?/p>

南京國(guó)民政府對(duì)于荒政相對(duì)來(lái)說(shuō)比較重視，不僅制定了較完備的防災(zāi)、救災(zāi)政策，而且較為注重災(zāi)害預(yù)防，如建水文站進(jìn)行災(zāi)害預(yù)測(cè)，加強(qiáng)基礎(chǔ)水利建設(shè)，治理河流，修建水渠、水庫(kù)等。但在實(shí)際操作過(guò)程中，由于各種因素的影響和制約，效果并不如人意。

國(guó)民政府以戰(zhàn)事為第一要?jiǎng)?wù)，軍務(wù)費(fèi)、債務(wù)費(fèi)占了財(cái)政支出的絕大部分，1927年—1930年，每年財(cái)政赤字累計(jì)達(dá)47110萬(wàn)元[47]。在這種財(cái)政狀況下，很難保證救災(zāi)工作的實(shí)際成效。有時(shí)政府雖有心救治災(zāi)荒，但大多因?yàn)榻?jīng)費(fèi)不足而不了了之。“格于財(cái)政，一切治標(biāo)治本之計(jì)劃，未見(jiàn)實(shí)行[48]?！?/p>

吏治的腐敗也阻礙了荒政的有效執(zhí)行。政局動(dòng)蕩，各種腐敗現(xiàn)象層出不窮，變本加厲。乘災(zāi)舞弊，侵吞救災(zāi)物資，官民勾結(jié)，謀求私利。1935年，河北建設(shè)廳長(zhǎng)親自對(duì)此進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，治河積弊變本加厲，駭人聽(tīng)聞，除機(jī)關(guān)的侵吞工款，沿河居民的把持河工，以治河為終生職業(yè)，官民勾結(jié)，但愿年年決口，大家發(fā)財(cái)[49]。在如此官僚體制下，荒政的成效也就可想而知了。

以上通過(guò)對(duì)各屆政府的荒政及其防治成效的對(duì)比分析可以看出，政局動(dòng)亂，戰(zhàn)事不斷，經(jīng)濟(jì)困難，民力衰竭等客觀因素固然是制約荒政成效的基本因素，但各屆政府對(duì)荒政的態(tài)度如何，是積極防治，還是消極應(yīng)付，是以人民為重，還是漠視民生，亦是影響荒政成效的重要因素。所以，要想很好的克服災(zāi)荒，首先要重視災(zāi)荒，關(guān)注民生。其次，要保持社會(huì)的穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，以增強(qiáng)國(guó)家和人民的抗災(zāi)能力。只有這樣，災(zāi)荒才會(huì)有望得到有效控制。

ReviewaboutCalamityofHeBeiProvienceandItsReliefEffectivenessinRepublicanEra

Abstract:ThecalamityofHeBeiproviencewasmoreseriousduringtheperiodoftherepublicanerathanitspreviousages.therewascalamityalmosteveryyear,sometimesmorethanonekindofcalamityhappenedinayearanditsharmedareawaswiderthanbefore.Themainkindsofcalamitywereflood,droughtandplagueoflocusts.Amongthemthefloodwasevenmorecritical.Facingtheseriouscalamity,allgovernmentstookreliefpolicytocontrolit,butthereliefeffectivenesswasquitedifferentowingtotheirdifferentattitudetowardit.Besides,theturbulentpoliticalsituation,thefrequentwar,thebackwardeconomyandthepovertyofpeoplealsorestrictthereliefeffectiveness.

Keywords:CalamityReliefPolicyReliefEffectiveness