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【內(nèi)容提要】人口狀況和未來人口發(fā)展趨勢對社會保障事業(yè)的影響是極其巨大而深遠的。許多事例表明,人口因素的財政意義已遠遠超出一般政策選擇的范疇,它對人類社會的演進與發(fā)展的巨大影響將延續(xù)到今后幾代人乃至幾百年,以至于對此進行粗略的考察,都表明我們現(xiàn)在作出負責任的抉擇是何等的重要。據(jù)此,構(gòu)筑和完善我國社會養(yǎng)老保險機制所不容忽略的重要一點,就是要順應人口發(fā)展變化的規(guī)律來進行相關政策的抉擇和調(diào)整。本文就是針對社會養(yǎng)老保險問題所進行的有關這方面問題的探討。
【關鍵詞】人口/養(yǎng)老保險/撫養(yǎng)比/政策
【正文】
一、人口發(fā)展對社會養(yǎng)老保險具有雙重作用
(一)勞動年齡人口決定了養(yǎng)老保險基金積累的潛在規(guī)模,而就業(yè)率和就業(yè)效益制約著基金積累的增速
養(yǎng)老保險基金源于人們的工薪收入,因此勞動年齡人口的富匱與否,決定了基金籌集的可能規(guī)模。此外,至少還有三大制約因素:一是從業(yè)年齡。進入勞動年齡后求職與否,實際上是養(yǎng)老金能否積蓄的前提;二是退休年齡。退休年齡標準的確定,實際上是繼續(xù)積蓄養(yǎng)老金或支用養(yǎng)老金的選擇;三是就業(yè)率和就業(yè)效益。這影響著養(yǎng)老基金籌集的規(guī)模與效率。
(二)老年人口對社會養(yǎng)老提出強烈要求,從而對養(yǎng)老保險基金的增長產(chǎn)生制約作用
我國目前的養(yǎng)老方式:一是由政府承辦的社會基本養(yǎng)老;二是傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老;三是以個人儲蓄為主的自身養(yǎng)老。隨著獨生子女政策的實施和人口老齡化的來臨,老年人對社會養(yǎng)老的需求和意愿必將進一步擴張和強烈。事實上,年輕的一代也已缺乏為長輩提供各種養(yǎng)老資源的能力,傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。但老年人口的超速增長,又進一步表明社會養(yǎng)老負擔的日益加重和基金積累難度更為加大,從而對養(yǎng)老保險基金的增長產(chǎn)生強烈的掣肘作用和后續(xù)影響。
二、我國社會養(yǎng)老保險機制運行及其發(fā)展趨勢
(一)近幾年來的特點及其成因分析
八十年代改革后的養(yǎng)老保險制度運行以來,呈現(xiàn)出兩大特點:
(1)九十年代初養(yǎng)老基金的收入增長緩于支出增長,養(yǎng)老基金積累已出現(xiàn)萎縮跡象。筆者根據(jù)有關資料作了測算(注:高路:《社會保障應建立統(tǒng)一的管理機構(gòu)》,《經(jīng)濟日報》1995年3月28日。),我國社會養(yǎng)老基金的收支情況,1993年比上年增收7%,增支12%,積累減少24.8%;1994年又比上年增收26%,增支30%,積累又減少約8%。另據(jù)財政決算統(tǒng)計,到1995年底,全國養(yǎng)老保險基金收入943.27億元,支出829.5億元,分別比1990年增長365.28%和381.46%,支出增長幅度均明顯高于收入增幅,雖然積累總額在增長,但年度余額卻在明顯下降。應當說,在目前養(yǎng)老負擔還較輕的情況下,出現(xiàn)這樣的情況是很不正常的。究其原因是多方面的,我認為:一是長期實行松散的、高比例繳費豁免和因高繳費率而伴之高拒繳率的繳費制;二是由各種原因所致的陳帳拖欠,其中包括深化制度改革的成本和支付標準過高等因素影響;三是勞動年齡人口就業(yè)率及就業(yè)效益低下,導致勞動年齡人口增長所帶來的提高基金積累的時序優(yōu)勢未能得以充分發(fā)揮和顯現(xiàn);四是收繳面窄而征繳措施不完善;五是未能有效地實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險基金的保值增值;六是人口老齡化加劇,這是近年來導致養(yǎng)老支出急劇增長的最直接原因。
(2)我國老年人口的增長速度高于世界平均水平,人口老齡化的進程呈現(xiàn)出速度快、來勢猛和超前于經(jīng)濟發(fā)展的特點。
資料顯示,世界上發(fā)達國家的人口老齡化一般經(jīng)歷較長時間,如老齡化程度最高的瑞典用了85年;最早進入老齡化的法國用了140年;而中國只有13年,而且與國外相比,我國是先于經(jīng)濟發(fā)展之前提前進入人口老齡化的。(見下表)
表1中國未來人口撫養(yǎng)比的變化趨勢預測
年份60歲以上%65歲以上%少兒撫養(yǎng)比老年撫養(yǎng)比總撫養(yǎng)比
19918.755.6943.2413.7456.98
19959.306.1144.1614.7958.94
20009.846.7142.9415.6058.54
200510.427.2137.6616.0253.68
201011.777.7132.0317.6249.65
201514.128.8429.4021.7750.67
202015.5510.8529.1023.7752.88
202518.4712.0630.0429.4659.50
203021.9314.6430.0536.5466.59
203524.3717.6328.6541.4570.11
204026.1119.5727.3342.7070.03
204526.8719.9727.3944.4671.84
205027.4320.4328.3148.4976.80
我們認為這主要由二個因素促成:一是實施了獨生子女政策;二是人均壽命的延長。
(二)未來趨勢預測——我國未來面臨人口增長三大高峰
根據(jù)中國國情研究小組近年研究成果揭示,我國已相繼面臨總?cè)丝?、勞動年齡人口和老年人口增長的“三線交疊增長”的非常時期:
總?cè)丝诶^續(xù)上升,估計到2050年將達16億左右;與此同時,我國勞動年齡人口絕對量將持續(xù)增長到2020年,達94100萬人,所占比重將增長至2010年,大約占67%左右,屆時從屬年齡人口比下降至50%以下,社會贍養(yǎng)負擔最輕,即從現(xiàn)在至2020年是有利于我國經(jīng)濟發(fā)展的人口年齡結(jié)構(gòu)變動的最佳時期,隨后從屬比上升伴隨著勞動人口比重的下降,預示著經(jīng)濟發(fā)展的不利因素開始顯現(xiàn)。另一方面,未來一二十年我們在面臨勞動人口比重和絕對量增長的同時,還將面對失業(yè)人口繼續(xù)上升的趨勢。這就是說,如果我們不能作出勞動就業(yè)戰(zhàn)略決策的合理選擇,從根本上解決失業(yè)問題,喪失的不僅僅是難得的發(fā)展機遇,我們很有可能會因此而失去國家財力和自身養(yǎng)老金積累的“黃金時代”;更為嚴峻的是,我們還面對著人口年齡加速老化的挑戰(zhàn)。專家們估計,未來30年我國將進入高速老齡化階段,屆時老年人口將逐年遞增到3.35億,占總?cè)丝诘?1.93%;此后20年間將進入人口老化階段,老年人口比例將上升到27.43%,并在相當長時期內(nèi)保持在這一高水平上。
三、順應我國人口變動趨勢及社會經(jīng)濟發(fā)展的政策選擇
實現(xiàn)社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的要求,從根本上來說就是要在資源有限的條件下,根據(jù)本代人與后代人各自的生存發(fā)展需要合理地進行資源的代際分配。從效率的角度來看,這種分配應有利于科技的進步和人類的發(fā)展;從公平的角度上講,這種分配應體現(xiàn)社會全體成員享受社會發(fā)展成果的權(quán)益。所以說,養(yǎng)老保險基金的籌集和使用,既是進行代際分配的主要形式和手段,也是政府實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟調(diào)控的有效途徑。
基于上述認識,筆者認為必須著手解決以下幾個問題:
(一)開源增收,截流減支,提高社會養(yǎng)老基金的積累能力
(1)根據(jù)人口年齡結(jié)構(gòu)特點,特別是勞動年齡人口加速增長的趨勢,調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),開辟新的就業(yè)渠道,發(fā)掘和擴大費基。據(jù)資料分析,目前我國第三產(chǎn)業(yè)在三產(chǎn)中的產(chǎn)值和就業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重都有擴大的趨勢,但總比例還遠低于國際水平。目前絕大多數(shù)發(fā)達國家第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值在GDP中所占的比重在50%-60%之間,大多數(shù)發(fā)展中國家也已超過35%,我國1996年為31.1%,處于較低水平,第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重也僅26%左右,發(fā)展余地很大。另外,我國勞動人口的素質(zhì)結(jié)構(gòu)特點,決定了我們在規(guī)劃未來一二十年發(fā)展戰(zhàn)略時所不能忽略的一點是,必須確立合理的經(jīng)濟技術(shù)結(jié)構(gòu)來順應人口年齡結(jié)構(gòu)變動趨勢,最大可能地提供和增強吸納勞動力的機會與能力,為形成充裕的社會養(yǎng)老保險基金來源創(chuàng)造必要的條件。根據(jù)經(jīng)濟學原理,當資源被充分有效地利用時的產(chǎn)出水平是潛在的國民收入水平;因此,要實現(xiàn)潛在的養(yǎng)老基金收入水平,其關鍵是要發(fā)揮我們的比較優(yōu)勢,依據(jù)比較優(yōu)勢來調(diào)整和發(fā)展產(chǎn)業(yè),通過提高就業(yè)率與提高就業(yè)效益來不斷發(fā)掘和擴大費基。(2)加快城市化建設步伐,拓展就業(yè)新領域,有效地開發(fā)和利用農(nóng)村勞動力資源,增強農(nóng)村社會養(yǎng)老保障功能。我國勞動年齡人口和新增勞動力主要分布在農(nóng)村。據(jù)國情研究小組的《關于農(nóng)村長期發(fā)展幾個問題的系統(tǒng)研究》報告揭示,2000年農(nóng)村勞動人口為6.6億,屆時農(nóng)村總勞動力需求僅為2.79億,潛在失業(yè)人口為3.1億(注:《杭州日報》1996年4月1日。),按勞動參與率85%計,實際失業(yè)人口將達2.82億;另據(jù)《經(jīng)濟學消息報》報道,未來5年,農(nóng)村新增勞動力與現(xiàn)在的剩余勞動力總量將達2.14億人,5年中尚有1.37億農(nóng)村剩余勞動力需要轉(zhuǎn)移,但同期城鎮(zhèn)新增長的勞動力尚有1600萬人失業(yè),“九五”末期的城鎮(zhèn)失業(yè)率將高達7.4%,也有學者認為現(xiàn)在失業(yè)率就已達到5-8%(注:劉國光:《中國經(jīng)濟適度快速穩(wěn)定增長的理論與對策》《經(jīng)濟研究》1997年第10期第5頁。),因此現(xiàn)有城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村勞動力的能量是極其有限的,而幾億農(nóng)村潛在失業(yè)大軍將是未來中國農(nóng)村改革與發(fā)展的危機所在。據(jù)國家民政部完成的《中國設市預測與規(guī)劃》報告顯示,到2000年中國城市人口比重將達到24.5%,按總?cè)丝?2.76億計,城市人口將有3.1億;到2010年估計達13.96億,城市人口比重為31.5%。可見,盡可能多地吸納農(nóng)村富余勞力,變勞動力資源優(yōu)勢為經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢的根本途徑就是加快城市化建設的步伐,以拓展就業(yè)新領域。這既是實現(xiàn)農(nóng)村社會基本養(yǎng)老、提高農(nóng)民自身養(yǎng)老能力,真正摒棄生育舊觀念的前提,也是今后較長時期內(nèi)趨利避害解決人口問題的關鍵所在。勞動力資源是社會經(jīng)濟發(fā)展中最寶貴的資源,只有有效的加以開發(fā)和利用,才能使其創(chuàng)造出物質(zhì)財富為人類所用。國際上,有不少國家都有農(nóng)民必須參加社會基本養(yǎng)老的義務要求和規(guī)定。我國是農(nóng)業(yè)大國,占總?cè)丝?0%以上的農(nóng)村人口,是我國社會養(yǎng)老基金積累的根本性源泉,有著拓展的廣闊前景和巨大潛能。
(3)實行勞動預備制,提高就業(yè)效益,實現(xiàn)提高勞動年齡人口就業(yè)率目標向提高總?cè)丝诰蜆I(yè)率目標的過渡。據(jù)統(tǒng)計,目前我國15-24歲的青年中就業(yè)的比例正在降低,求學比例顯著提高,并有逐步增長的趨勢,1995年為19.13%,1996年上升為20.5%(注:《我國15-24歲青年就業(yè)比例下降就學比例上升》《杭州日報》1997年4月7日。),1993年就業(yè)人口平均年齡已達36歲左右,比1990年提高1歲,比1978年提高5歲,在國外,一般發(fā)達國家由于大、中學在校人口比重大,所以總?cè)丝诰蜆I(yè)率比較高,而勞動年齡人口就業(yè)率則往往較低,發(fā)展中國家的情況則相反,通常是勞動人口就業(yè)率高,而總?cè)丝诰蜆I(yè)率低。兩者的衡量結(jié)果可相差10個百分點之巨。當今中國基本上是介于發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間,并有趨于前者的傾向。隨著我國高等教育的不斷普及和發(fā)展,這種傾向?qū)M一步顯現(xiàn)出來。從目前發(fā)達國家科技對經(jīng)濟增長的貢獻率達60%以上,而中國僅為30%左右(注:《我國綜合國力不斷增強》(輝煌的20年(三)),《浙江日報》1998年9月25日。)的現(xiàn)狀來看,這種變化對提高勞動者的素質(zhì)和不同學歷勞動者對經(jīng)濟增長的貢獻系數(shù)是極為有利的,因此除了在政策上要建立激勵人們受教育的分配機制外,更有在制度上加以規(guī)范的必要。據(jù)國家統(tǒng)計局最新消息,未來30年是我國勞動年齡人口最多的時期,到2016年將達到最高峰8.7億人,到2030年,我國小、中、大學年齡段的學齡人口之和將在3億以上。因此,對新增加的勞動年齡人口實行勞動預備教育制度,是安置就業(yè)向素質(zhì)就業(yè)轉(zhuǎn)化的必由之路,不能將其視為只是個緩解就業(yè)矛盾的權(quán)宜之計,要把它作為提高就業(yè)效益、實現(xiàn)社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的重要手段堅持下去。
(4)實行統(tǒng)一工作年限的退休制度,或?qū)嵭袕椥酝诵菽挲g制度,充分發(fā)揮老年人力資源優(yōu)勢。據(jù)報道,我國平均預期壽命已提高到68.9歲,高于世界平均63.2歲的水平(注:《中國經(jīng)濟和社會發(fā)展國際比較》,《上海證券報》1998年3月11日。)。健康壽命的延長有可能會降低成本費用,提高經(jīng)濟效率。勞動力成本的很大一部分分別與衰老有著直接或間接關系:直接成本是醫(yī)療費用,間接成本是退休金。健康壽命延長意味著工作年限的延長將成為可能,總的勞動力生產(chǎn)成本會下降。在德國從1972年起就已實行彈性退休年齡制度,凡年滿63歲男性,可自行決定是繼續(xù)工作,還是退休,并從2000年起,把退休年齡從目前的63歲提高到65歲;意大利已準備把退休年齡從男性60歲、女性55歲分別逐步提高到65歲和60歲;在瑞典,男女退休年齡均為65歲;我國實行性別、職業(yè)差異的退休年齡制,與那些預期壽命與我國同水準的國家相比,我國的退休年齡普遍較低。從而兩種現(xiàn)象不可避免:一是退休人口大量隱性就業(yè);二是退休時工齡越長養(yǎng)老待遇往往也就越優(yōu)。前一現(xiàn)象使我們無法真實地了解、反映和掌握當前的就業(yè)狀況;后一現(xiàn)象也就意味著求學時間越長退休時比同齡人的養(yǎng)老金會更低,這既不公平也不合理。因此,我們建議考慮實行統(tǒng)一工作年限的退休制度,或?qū)嵭袕椥酝诵菽挲g制度。其好處至少有五:一是老有所為,于健康有益,延年益壽是社會進步與發(fā)展的重要標志;二是能有效合理使用人力資源,特別是將資深學者、科技工作者的耗損浪費減少到最小程度;三是有利于增強人們自身養(yǎng)老的意識與能力,既可減輕國家負擔,也有助于建立起激勵人們受教育的收入分配機制;四是變隱性就業(yè)為顯性就業(yè)既不新增就業(yè)壓力,又能客觀反映我國從業(yè)人員結(jié)構(gòu)及就業(yè)狀況,實現(xiàn)提高勞動年齡人口就業(yè)率目標向提高總?cè)丝诰蜆I(yè)率目標的過渡,以促成整體國力水平的提高和社會福利的增進;五是有利于完善勞動力市場,根據(jù)人力資源合理配置和有效使用原則開拓新的就業(yè)渠道,發(fā)掘新費源,實現(xiàn)保費的潛在收入水平。
(二)延緩人口老齡化速度,提高社會養(yǎng)老保險的覆蓋率。
(1)實施人口戰(zhàn)略,有效控制人口老齡化。
我國政府從1980年起實行“普遍生育一個孩子”的政策,有效地控制了人口的增長。然而這并非永久之計,若持續(xù)五六十年以上普遍生育一個孩子,帶給我們的又將是社會無法承受的年齡結(jié)構(gòu)問題,目前客觀上又有盡可能地緩和人口老齡化的要求。國內(nèi)外相近人口預測表明,本世紀末我國人口可達13億,2010年為14億,此時總生育率若達到并保持2.10的更替水平,則到2050年人口零增長時人口可達16億左右。然而,在我國事實上的獨生子女遠末達到“普遍”程度。就此而言,超生的子女為父母時仍實行一胎率,既對繼續(xù)控制人口數(shù)量增長完全必要,且具公平意義。若如此,2010年的更替水平就仍在2.00以下,人口零增長的時間將會提前,人口峰值將低于16億,而老少比則將有所抬高,養(yǎng)老負擔率大致由1990年的1/7,提高到2000年的1/6,而2010年、2030年將分別達到約1/4和1/3,這也就意味著人口老齡化進程勢必還要加快。繼續(xù)控制人口總量和延緩人口老齡化的雙重壓力同時要我們?nèi)ッ鎸?。如何制定下世紀人口發(fā)展戰(zhàn)略,將是決定今后社會養(yǎng)老保險運行效果的決定性因素,應慎之又慎。
(2)抓緊有利時機提高我國社會養(yǎng)老保險的覆蓋率。根據(jù)中國目前的現(xiàn)實,要使養(yǎng)老保險制度真正走出困境,最關鍵的措施除了擴大養(yǎng)老保險費的費基外,還必須提高社會養(yǎng)老保險的覆蓋率。任何改革都有個時機的選擇與成本的權(quán)衡問題。就目前的情況來看,我國正面臨著養(yǎng)老金制度改革的極好時機。因為與那些進行過類似改革的國家相比,我國現(xiàn)在的成本是較低的,因而承擔相應費用的能力也相對較高。這體現(xiàn)在兩個方面:一是與世界其他國家相比,我國目前勞動年齡人口的老年撫養(yǎng)率仍然是較低的(見表1),依據(jù)“1994年勞動事業(yè)發(fā)展年度公報”,至1994年底,全國離、退休人數(shù)與職工之比為1:5.1,可見,我國目前的贍養(yǎng)、養(yǎng)老負擔均較輕;二是目前人們對參加社會養(yǎng)老保險的積極性高漲,多層次養(yǎng)老需求旺盛,自身養(yǎng)老意識普遍增強,這也將使合理負擔社會養(yǎng)老費用成為可能。為此,我們要抓住有利時機,盡可能快地擴大社會養(yǎng)老保險的覆蓋面,使社會養(yǎng)老保險的長期成本降到最低。從理論上講,社會養(yǎng)老保險作為社會福利保障之一,是人民應當享有的基本權(quán)力之一,同時也體現(xiàn)為權(quán)益對等的一種分配關系;從制度的運行效果看,唯有實現(xiàn)了廣覆蓋,社會養(yǎng)老保險方能真正顯示出它對社會經(jīng)濟發(fā)展的保障作用;從我國的國情分析,自全面推行計劃生育以來,人口年齡結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化,據(jù)1997年人口變動情況抽樣調(diào)查,我國農(nóng)村86637萬人口中,0-14歲人口為24258萬,占28%;15-64歲為56947萬,占65.73%;65歲以上人口為5432萬,占6.27%。這表明我國農(nóng)村人口年齡結(jié)構(gòu)已進入成年型后期階段,到下世紀初將進入老年型階段(注:《我國農(nóng)村人口年齡漸入老年型階段》,《中國信息報》1998年4月1日。)。另據(jù)民政部組織專家學者對部分省份農(nóng)戶進行的調(diào)查表明,當前農(nóng)村最迫切需要解決的問題,80.52%的農(nóng)民選擇了“養(yǎng)老”。因此推廣實施社會基本養(yǎng)老不僅在城市,即使在農(nóng)村也日顯其重要與緊迫。從我國目前城鎮(zhèn)的社會基本養(yǎng)老尚未全面覆蓋的現(xiàn)狀來看,為確保到本世紀末,全國各類企業(yè)職工都能享受到以社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合為主要內(nèi)容的基本養(yǎng)老保險,就必須提高基本養(yǎng)老保險覆蓋率。在此基礎上,須將覆蓋面從城鎮(zhèn)逐步向鄉(xiāng)村延伸,無論是從實施社會養(yǎng)老保險的長期戰(zhàn)略意義上講,還是從目前調(diào)節(jié)收入分配,縮小城鄉(xiāng)差別和落實人口控制目標的政策需要來看,都是非常必要的。
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