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摘要:效率、分配和德定是財(cái)政分權(quán)的永恒目標(biāo),而基于穩(wěn)定的制度安排將有利于為奮共服務(wù)的供給提供德定的體制框架及實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的效率與介平。俄羅斯聯(lián)邦獨(dú)立以來(lái),預(yù)算聯(lián)邦制的構(gòu)建并沒(méi)有對(duì)德定目標(biāo)給予充分考慮,因而有關(guān)政府間對(duì)政關(guān)系的改革一直更加關(guān)注政策選擇而非治理問(wèn)題。甚于穩(wěn)定視角的政府間財(cái)政職能理論檢測(cè)了俄羅斯分權(quán)預(yù)算制度安排的有效性,認(rèn)為在中長(zhǎng)期國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略框架下形成的離質(zhì)的預(yù)算關(guān)系制度,加強(qiáng)對(duì)分權(quán)的治理,是提商政府資任的關(guān)鍵要素。

關(guān)健詞俄羅斯時(shí)政分權(quán)治理預(yù)算聯(lián)郊制政府責(zé)任

俄羅斯獨(dú)立后的第一部聯(lián)邦憲法確定了其聯(lián)邦制政體形式,政府結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了明顯分權(quán),形成了由共和國(guó),邊疆區(qū)、州、莫斯科和圣彼得堡市,自治州和自治專(zhuān)區(qū)三種主體形式構(gòu)成的新型聯(lián)邦關(guān)系,這為小管轄區(qū)更有效率地提供個(gè)性化政策提供了基礎(chǔ),也使得地方政府可以在“以足投票”的約束下,高效地提供公共產(chǎn)品提供了可能。但是,俄羅斯的分權(quán)制度選擇是不是如同傳統(tǒng)理論所言。根據(jù)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的傳統(tǒng)理論,答應(yīng)分權(quán)決策一旦作出,地方政府將被激勵(lì)去產(chǎn)生必要的事業(yè)機(jī)構(gòu)并指導(dǎo)公共行動(dòng)使該過(guò)程成為可預(yù)期的成功的激勵(lì)機(jī)制。很多文獻(xiàn)研究都認(rèn)為,俄羅斯財(cái)政分權(quán)的政治經(jīng)濟(jì)激勵(lì)不足,破壞了財(cái)政可持續(xù)性、良好治理、公共服務(wù)的有效供給和地區(qū)間財(cái)政平等、阻礙了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和市場(chǎng)化改革進(jìn)程川。這引發(fā)了對(duì)分權(quán)所強(qiáng)調(diào)及破壞效率和權(quán)責(zé)的條件問(wèn)題的研究,并且熟悉到以公共支出與收人在各級(jí)政府間的分配為特征的財(cái)政分權(quán)與治理和政府質(zhì)量的密切相關(guān)性。

一、公共支出劃分合理化

有效穩(wěn)定的分權(quán)體制要有明確的關(guān)于不同層級(jí)政府支出職能范圍劃分的體制框架。這一框架應(yīng)對(duì)政府在效率、公平和穩(wěn)定等政策目標(biāo)上的重要性順序以及優(yōu)先選擇做出積極反應(yīng)。支出職能的劃分是設(shè)計(jì)政府間財(cái)政關(guān)系體制的基礎(chǔ)。實(shí)際的支出職能劃分在何種程度上體現(xiàn)分權(quán)體制理想的支出劃分原則是檢驗(yàn)支出劃分充分性的一個(gè)辦法,其合理性應(yīng)通過(guò)考察它在何種程度上實(shí)現(xiàn)了政府在其分權(quán)戰(zhàn)略中設(shè)立的目標(biāo)和任務(wù)來(lái)判定。從總體上說(shuō),俄羅斯聯(lián)邦立法對(duì)支出責(zé)任的劃分違反了事權(quán)決定財(cái)權(quán)的原則、地方政府支出責(zé)任清楚性、財(cái)政分權(quán)的目標(biāo)性。

合理的支出責(zé)任劃分的第一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是明確財(cái)政分權(quán)設(shè)計(jì)的順序,即遵循事權(quán)決定財(cái)權(quán)的原則。財(cái)政分權(quán)設(shè)計(jì)的最優(yōu)次序是首先明確界定不同級(jí)次政府的職責(zé)范圍,是設(shè)計(jì)政府間財(cái)政分權(quán)制的首要步驟,是政府間合理有效的稅收分配組合的基礎(chǔ)有助于提高稅收制度的效率,與此同時(shí),缺乏支出責(zé)任的劃分輕易導(dǎo)致分權(quán)制的脆弱性?？墒嵌砹_斯聯(lián)邦的財(cái)政分權(quán)是從收人開(kāi)始的。各級(jí)政府支出權(quán)力的分工大部分都是自然形成的,沒(méi)有考慮所提供的預(yù)算服務(wù)要受制于預(yù)算水平的因素,而是遵循一種非凡的制度安排—每個(gè)財(cái)政年度重新調(diào)整。在未明確劃分支出范圍的條件上,設(shè)計(jì)分權(quán)體制的其他要件,這就導(dǎo)致了聯(lián)邦以下政府的財(cái)政支出安排,不是以支定收,而是以收定支,因此,政府支出責(zé)任的這種調(diào)整,實(shí)際上是充當(dāng)了聯(lián)邦內(nèi)政府政權(quán)更替調(diào)整的手段和政策工具。實(shí)踐中分權(quán)體制的不穩(wěn)定、不規(guī)范往往起因于對(duì)不同級(jí)次政府職能和支出責(zé)任未能在法律上明確劃分。

第二個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是有利于宏觀經(jīng)濟(jì)治理的支出責(zé)任劃分應(yīng)該以一國(guó)或地方的社會(huì)偏好為依據(jù)確定公共支出項(xiàng)目非凡是混合型公共產(chǎn)品的合適分權(quán)程度川。只有這樣才能使公共責(zé)任在政府間的分配與當(dāng)?shù)叵M(fèi)者—選民的偏好相匹配,對(duì)社會(huì)偏好有意義的是來(lái)自通過(guò)政治自主性所表達(dá)的支出決策的自主權(quán)力。因此,政府財(cái)政職能在政府間分配就是確定由哪一級(jí)政府負(fù)責(zé)有關(guān)政策制定、融資及治理的問(wèn)題。否則支出職責(zé)劃分缺乏明晰性。俄羅斯財(cái)政支出體系缺乏公開(kāi)性和透明性。傳統(tǒng)的做法是按照受益原則在政府間來(lái)劃分公共服務(wù)項(xiàng)目。年之前憲法以及法律體系沒(méi)有就支出項(xiàng)目的融資、監(jiān)管和實(shí)施等責(zé)任做出具體的劃分,支出劃分的安排模棱兩可,多級(jí)政府共享責(zé)任特征明顯。雖然年的預(yù)算法典及其他法律對(duì)支出有關(guān)的政策、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督及執(zhí)行方面有了規(guī)定,但是還有一些重要的責(zé)任和權(quán)力沒(méi)有明確劃分。體現(xiàn)在當(dāng)決定支出劃分的具體細(xì)節(jié)時(shí),在法律框架下的不確定性則更為凸顯。只是在《2005年前俄聯(lián)邦預(yù)算聯(lián)邦制發(fā)展綱要》中才對(duì)支出責(zé)任做了較具體的劃分。

缺乏明晰的支出責(zé)任劃分會(huì)引起體制性的不穩(wěn)定、公共服務(wù)的無(wú)效供給及政府官員責(zé)任感的缺乏。不僅如此,俄羅斯稅收分割及財(cái)政均衡機(jī)制的不合理就是支出職能缺乏具體明晰的劃分所導(dǎo)致的,從而破壞了在各級(jí)政府間明晰地劃分權(quán)力和責(zé)任的原則。第三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是支出劃分的目標(biāo)性?？傮w上說(shuō),俄羅斯支出劃分效率低下,同時(shí)也帶來(lái)了宏觀經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定的潛在危險(xiǎn)。一方面是資本性投資支出劃分的低效率。俄羅斯的資本支出職能的劃分是伴隨著大規(guī)模的投資性支出移交給聯(lián)邦以下政府的過(guò)程。這種支出責(zé)任的轉(zhuǎn)移和重新分配實(shí)際上是為了平衡聯(lián)邦預(yù)算,削減州以及州以下各級(jí)政府的財(cái)政盈余,其結(jié)果給一些聯(lián)邦以下政府造成了極大的財(cái)政壓力。另一個(gè)特征是俄羅斯地方政府承擔(dān)大量的社會(huì)保障和社會(huì)責(zé)任。假如從純粹宏觀經(jīng)濟(jì)治理的角度看,中心政府應(yīng)負(fù)責(zé)對(duì)需求有非凡大影響的支出或?qū)?jīng)濟(jì)周期變化尤其敏感的支出,如失業(yè)救濟(jì)等。而俄羅斯的地區(qū)政府和地方政府,承擔(dān)了大量社會(huì)福利的籌資責(zé)任、治理責(zé)任以及社會(huì)安全網(wǎng)的責(zé)任。這是與理論原則及其他國(guó)家的實(shí)踐相背離的。地方政府由于承擔(dān)了大量的具有較高邊際消費(fèi)傾向的支出項(xiàng)目,必然促成總需求的增長(zhǎng)進(jìn)而違反聯(lián)邦政府對(duì)穩(wěn)定目標(biāo)的追求。

二、俄羅斯地方政府財(cái)政自主權(quán)的充分性

在多級(jí)財(cái)政體制下財(cái)政分權(quán)的過(guò)程就是財(cái)政自主權(quán)形成的過(guò)程。國(guó)有產(chǎn)權(quán)在理論上是指國(guó)家內(nèi)的每一成員都有權(quán)分享的權(quán)利由國(guó)家擁有,它再按可接受的政治程序來(lái)決定誰(shuí)可以使用或不能使用這些權(quán)力。財(cái)政聯(lián)邦主義就是降低這種權(quán)力分配的交易成本的制度安排,它體現(xiàn)了基于民意的承認(rèn)和一致或多數(shù)意基礎(chǔ)上的國(guó)家權(quán)力在政府間的界定。這些權(quán)力包括有關(guān)的一組支出權(quán)、稅收權(quán)力、借貸權(quán)和調(diào)控權(quán)閉。政府間財(cái)政收支劃分的過(guò)程實(shí)際上是在中心政府和地方政府之間產(chǎn)權(quán)的界

定過(guò)程,是政府自主權(quán)的確定過(guò)程。事實(shí)上,在分權(quán)體制下,雖然在事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一的情況下,合理分權(quán)可以使各級(jí)政府自主決策公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給規(guī)模,但是相對(duì)完整的財(cái)政、稅收權(quán)力被賦予一級(jí)政府的同時(shí),又被分解為并不完整的稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)和財(cái)政支出權(quán),使自主權(quán)成為一種有限度的自主和自治。俄羅斯政府間收人和支出劃分存在的最明顯的問(wèn)題在于地方政府的支出和收人自主權(quán)不足?！?005年前俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算聯(lián)邦制發(fā)展綱要》反映出俄羅斯聯(lián)邦總職能項(xiàng),其中歸聯(lián)邦級(jí)政權(quán)有項(xiàng)、地區(qū)級(jí)政權(quán)有項(xiàng)、地方級(jí)政權(quán)有項(xiàng)、不交叉的職能共計(jì)有項(xiàng)、交叉的職能共計(jì)有項(xiàng)圖。項(xiàng)職能中有項(xiàng)聯(lián)邦政府參與標(biāo)準(zhǔn)法律的調(diào)控。地區(qū)和地方政府很少能參與到標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)調(diào)控中,更多的是參與財(cái)政保障和執(zhí)行階段。這說(shuō)明聯(lián)邦政府在各個(gè)階段所起的作用始俄羅斯財(cái)政分權(quán)化治理終占優(yōu)勢(shì)。共同責(zé)任的存在也是地方政府支出自主權(quán)不明晰、不確定及不充分的表現(xiàn)。俄羅斯的立法在對(duì)地方預(yù)算分配支出責(zé)任時(shí),不附有任何對(duì)決策和支出自主權(quán)的保障。稅收自主權(quán)是決定稅率、稅基和征收的權(quán)力。稅種在各級(jí)政府間的劃分不僅被看做是各級(jí)政府獲得收人的途徑,而且是有效的政府間行為的約束機(jī)制。而這種有效的約束機(jī)制就是稅收立法權(quán)、征稅權(quán)和治理權(quán)。因?yàn)槎愂樟⒎?quán)可以使地方政府能夠靈活地根據(jù)地方公共支出的需要規(guī)范其稅收收人,激勵(lì)地方政府為擴(kuò)大稅基而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。否則缺乏稅收立法權(quán)的地方政府,由于支出權(quán)與籌資權(quán)脫節(jié),就會(huì)繞過(guò)法律的約束,而尋找“非正規(guī)稅”。

俄羅斯次級(jí)政府僅對(duì)相當(dāng)少量稅種的稅基具有控制權(quán)如印花稅,這說(shuō)明地區(qū)和地方政府確定自有收人水平的能力十分有限,甚至完全沒(méi)有。聯(lián)邦政府控制大部分商品稅的稅基。確定稅率的權(quán)力也十分有限。即使是被法律列人的地區(qū)稅和地方稅,決定這些稅的稅率也是在聯(lián)邦限制的范圍內(nèi),惟一例外的是地區(qū)政府對(duì)賭博生意稅。地區(qū)和地方政府對(duì)地區(qū)稅和地方稅的征收權(quán)力很小,大部分稅種都由聯(lián)邦政府進(jìn)行征收。俄羅斯同大多數(shù)國(guó)家的政府間財(cái)政關(guān)系不同,即大多數(shù)國(guó)家的稅款由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)征收后,才同下級(jí)政府分享,而俄羅斯的財(cái)政體系中,稅收收人的分享是從區(qū)政府到州政府,最后到聯(lián)邦中心政府,從下到上逐級(jí)進(jìn)行的。在中心與地方政府之間缺少明確定義、穩(wěn)定統(tǒng)一的稅收分配原則會(huì)影響地方預(yù)算治理,而且對(duì)地方政府會(huì)有不利的影響,不是會(huì)隱藏地方預(yù)算外收人,就是會(huì)降低地方流動(dòng)性稅收的效果。

假如把分權(quán)視為向地方政府授權(quán)的方法,使之在決策上有某種自主權(quán),那么這種方法有三種類(lèi)型分散、委托和轉(zhuǎn)讓。俄羅斯政府內(nèi)部關(guān)系的演變呈現(xiàn)為一種委托和轉(zhuǎn)讓的混合體。轉(zhuǎn)讓在聯(lián)邦一地區(qū)間是主要形式。但在地區(qū)一地方間許多功能都由二級(jí)政府分擔(dān),并且沒(méi)有明確的責(zé)任劃分。由于嚴(yán)格限制建立自己的稅收體系,地方政府在稅收決定權(quán)方面須依靠地區(qū)政府。在年之前,還沒(méi)有立法明確區(qū)域預(yù)算與地方預(yù)算的關(guān)系。有些法律條款只有宏觀控制的約束力,沒(méi)有明確的可操作性。隨后的改革仍然沒(méi)有使聯(lián)邦主體內(nèi)部的預(yù)算走出集權(quán)化治理模式。這就限制了地方政府的自主權(quán),也破壞了對(duì)選區(qū)的問(wèn)責(zé)制。盡管聯(lián)邦控制所有預(yù)算結(jié)構(gòu),加強(qiáng)對(duì)最低支出標(biāo)準(zhǔn)的管制,限制地區(qū)使用最重要的稅收,但現(xiàn)行的體制仍然使地方在與上級(jí)政府的關(guān)系上有很大的非正式的自由決策權(quán)。

三、公共服務(wù)融資機(jī)制的治理

聯(lián)邦政府財(cái)政援助和借款一直是政府間財(cái)政制度安排的焦點(diǎn)和富于爭(zhēng)議的主題。目前,稅收分享制度逐漸穩(wěn)定。俄羅斯的轉(zhuǎn)移支付充當(dāng)了限制地方自主性、控制地方的政治手段及轉(zhuǎn)移財(cái)政赤字的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。盡管政府間轉(zhuǎn)移支付制度一直是預(yù)算體制改革的重點(diǎn),但還遠(yuǎn)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)體制的穩(wěn)定性和確定性。無(wú)論是聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移給地區(qū)級(jí)政府的財(cái)政援助資金的分配,還是地區(qū)內(nèi)部的財(cái)政援助資金的分配,仍然存在很大程度的主觀因素。相當(dāng)一部分財(cái)政援助資金沒(méi)有經(jīng)過(guò)預(yù)算批準(zhǔn)就進(jìn)行分配。轉(zhuǎn)移支付經(jīng)常被撥到最需要的地方或是政治權(quán)力極大的地方,并且通常作為控制地方的政治手段而使用。聯(lián)邦政府有意識(shí)地在指揮中留下相當(dāng)數(shù)量的財(cái)政資源資金,其目的就是在財(cái)政年度在經(jīng)濟(jì)和政治上出現(xiàn)問(wèn)題須增加財(cái)政撥款的地區(qū)之間進(jìn)行資金分配。聯(lián)邦政府不愿意放棄對(duì)地方政府的限制,拒絕賦予地方政府籌集收入的權(quán)利,限制了地方政府的自主性。也使聯(lián)邦以下政府更加依靠聯(lián)邦的財(cái)政援助。轉(zhuǎn)移支付與分享收人占地方總收人的比例卻很高。政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度及核算方法不完善。預(yù)算平衡補(bǔ)助金分配的突出特點(diǎn)就是試圖混淆補(bǔ)償和平衡間撥款的性質(zhì)。為一種形式的預(yù)算間資助確定幾個(gè)目標(biāo),結(jié)果將是一個(gè)目標(biāo)都不能實(shí)現(xiàn)。這種財(cái)政不均衡的政治成本是政府在稅收和支出決策的責(zé)任感的缺乏及地方政府的資源浪費(fèi),并且喪失了財(cái)政援助的針對(duì)性。政府間劃撥起到了適度的平等化作用。即使平等化補(bǔ)助和有條件的補(bǔ)助部分彌補(bǔ)了地方上的多數(shù)急用資金的不足,但是要從整體上解決橫向不平等這一問(wèn)題,這種方法既不充分,也不太有效。

答應(yīng)次級(jí)政府從金融市場(chǎng)借貸,能改進(jìn)資源的配置和對(duì)公共服務(wù)供給有責(zé)任的必要條件是嚴(yán)格的預(yù)算限制的法律和監(jiān)督框架。當(dāng)這些條件缺乏時(shí),對(duì)財(cái)政的投資會(huì)增加經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定。尤其是在同時(shí)缺少市場(chǎng)原則和健全有效嚴(yán)格實(shí)施的規(guī)章制度下的下級(jí)政府借貸將破壞政府財(cái)政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),并且給宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定帶來(lái)危險(xiǎn)。俄羅斯聯(lián)邦以下政府有三種借款途徑,即預(yù)算借款、向商業(yè)銀行借款、發(fā)行證券。總體上說(shuō),地方的債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理。健康的借款體系應(yīng)該更多地依靠于資本市場(chǎng)。而利用預(yù)算借款則是地方預(yù)算融資主要渠道借款規(guī)則缺乏透明度和穩(wěn)定性,無(wú)法對(duì)各級(jí)政府的財(cái)政行為實(shí)施有效的監(jiān)督。該體系的預(yù)算激勵(lì)引發(fā)了依靠借款政府的道德風(fēng)險(xiǎn)并造成了軟預(yù)算約束的持續(xù)存在。因此,提高政府借款的監(jiān)督效率和執(zhí)行效率,是防止道德風(fēng)險(xiǎn)的重要途徑。法律調(diào)控借款是對(duì)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效率和執(zhí)行效率的有效保證。

四、俄羅斯預(yù)算關(guān)系的改革加強(qiáng)政府責(zé)任

以增強(qiáng)政府責(zé)任為核心的預(yù)算聯(lián)邦制的改革,旨在降低體制運(yùn)作的最低成本,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率、財(cái)政責(zé)任、社會(huì)公正、經(jīng)濟(jì)和政治穩(wěn)定。為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率必須為聯(lián)邦主體和地方政府進(jìn)行結(jié)構(gòu)改革創(chuàng)造長(zhǎng)期激勵(lì),支持有利于投資和企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,促進(jìn)居民收人和地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。通過(guò)公共財(cái)政治理增強(qiáng)預(yù)算責(zé)任,最大效率地利用稅收和資源提供公共服務(wù),增強(qiáng)稅收預(yù)算政策透明性和責(zé)任,平衡預(yù)算過(guò)程,提高各級(jí)政府政策選擇和執(zhí)行預(yù)算責(zé)任心。同時(shí)使社會(huì)公民平等地享受基本的公共服務(wù)和社會(huì)保障收益,實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正。實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和政治穩(wěn)定,必須為聯(lián)邦主體和地方自治機(jī)構(gòu)有效率地履行職責(zé)創(chuàng)造條件,促進(jìn)公民社會(huì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)地區(qū)一體化,保障統(tǒng)一的稅收預(yù)算制度,避免地區(qū)發(fā)展比例失調(diào),鞏固國(guó)家領(lǐng)土完整。盡管俄羅斯復(fù)雜的預(yù)算關(guān)系制度一直處于改革之中,但是仍然不符合預(yù)算聯(lián)邦制的基本原則和國(guó)家長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略。因此,為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo),必須在中長(zhǎng)期國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略框架下高質(zhì)量地形成新的預(yù)算關(guān)系制度。

增加財(cái)政自主權(quán),使聯(lián)邦主體和地方自治政府在法律確定的各級(jí)政府之間權(quán)力和責(zé)任劃分的基礎(chǔ)上獨(dú)立行使稅收一貨幣政策。只有在地方政府具備責(zé)任感并符合納稅人的偏好時(shí),財(cái)政分權(quán)化的好處才能夠得以體現(xiàn)。各國(guó)的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)表明,只有各級(jí)政府至少擁有一種主要的自有稅收來(lái)源時(shí),分權(quán)式財(cái)政制度才可能取得令人滿(mǎn)足的運(yùn)行效果。此時(shí),多級(jí)政府體制才可能提高政府的財(cái)政責(zé)任感,從而最終提高政府的經(jīng)濟(jì)效率。這就要求分配給各級(jí)政府有實(shí)際意義的稅源,以增加地方政府的稅收努力,限制有條件的轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和范圍,提高無(wú)條件撥款的重要性?，F(xiàn)行財(cái)政援助的分配,大部分沒(méi)有明確的分配標(biāo)準(zhǔn)和比例,每年確定聯(lián)邦稅收分享比例產(chǎn)生的地區(qū)和地方預(yù)算的依靠性破壞了進(jìn)行結(jié)構(gòu)改革、吸引投資、地方稅收潛力的發(fā)展和提高稅收征收的激勵(lì),因此,要改革轉(zhuǎn)移支付的程序、規(guī)則和方法以增加預(yù)算的透明度、確定性和穩(wěn)定性?，F(xiàn)行集權(quán)化的地區(qū)與地方的預(yù)算關(guān)系仍然不透明,缺乏國(guó)家和社會(huì)財(cái)政治理和質(zhì)量的完整監(jiān)督制度。從舊體制繼續(xù)下來(lái)的地方自治機(jī)構(gòu)不完善,必須改革各級(jí)預(yù)算制度才能保證自治機(jī)構(gòu)財(cái)政獨(dú)立性和責(zé)任心。

基于法規(guī)的地方政府債務(wù)治理模式在透明度和確定性方面要比行政和在年度預(yù)算過(guò)程中規(guī)定各種限額的方式更有效。一個(gè)透明穩(wěn)定的借款體系要求禁止各級(jí)政府從中心銀行借款,控制對(duì)外借款,限制所有投資目的的地方政府借款。對(duì)俄羅斯還有一個(gè)重點(diǎn),地方政府應(yīng)以預(yù)期償債能力而不是由聯(lián)邦政府提供擔(dān)保,同時(shí)促進(jìn)市場(chǎng)對(duì)借款的充分限制。

與此同時(shí),要強(qiáng)化分權(quán)體制下的預(yù)算治理。首先保障聯(lián)邦主體和地方政府權(quán)力的行使,在聯(lián)邦法律框架下獨(dú)立組織預(yù)算過(guò)程。在清楚、穩(wěn)定和平衡劃分支出權(quán)力和稅源條件下,形成本級(jí)預(yù)算支出和收人保障財(cái)政獨(dú)立性,提高稅收潛力的使用效率形成和發(fā)展客觀透明的地區(qū)和地方財(cái)政支持機(jī)制。要在一定程度上實(shí)現(xiàn)國(guó)家稅收政策的協(xié)調(diào)。稅制的設(shè)計(jì)必須與地方政府的治理水平相適應(yīng)。提高地區(qū)和地方公共財(cái)政治理的質(zhì)量。為了給政府改革和預(yù)算改革提供制度支持和可行的環(huán)境需要一些配套改革,如明確公共財(cái)政職責(zé)、推進(jìn)民主化進(jìn)程,發(fā)展政黨體制及完善金融俄羅斯財(cái)政分權(quán)化治理制度和資本市場(chǎng)的一體化。必須支持統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)空間、民主設(shè)施和公民社會(huì)的經(jīng)濟(jì)和政治競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的形成,以及硬預(yù)算限制,避免地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的嚴(yán)重差異,提高地區(qū)的稅收潛力和預(yù)算保障,以及大量的國(guó)家社會(huì)責(zé)任。