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〔論文關(guān)鍵詞〕教育督導(dǎo)行為特點(diǎn)分類關(guān)系角色關(guān)系

〔論文摘要〕教育督導(dǎo)是教育管理的重要組成部分,是確保決策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的不可或缺的控制行為,是行政監(jiān)督在教育管理領(lǐng)域中的特殊表現(xiàn)。要取得教育督導(dǎo)的成功,就必須正確認(rèn)識教育督導(dǎo)行為的基本特點(diǎn),并在此基礎(chǔ)上處理好教育督導(dǎo)行為的分類關(guān)系和角色關(guān)系。

教育管理是確保教育目標(biāo)的達(dá)成和教育質(zhì)量的提高的基本實(shí)踐活動,它是一系列管理行為的組合。教育督導(dǎo)是教育督導(dǎo)組織及其人員對下級政府、下級教育行政機(jī)關(guān)和所屬學(xué)校的教育、教學(xué)、管理工作所進(jìn)行的檢查、監(jiān)督、評估及指導(dǎo)活動,使教育、教學(xué)、管理工作達(dá)到遵循教育規(guī)律,提高教育質(zhì)量的目的。毫無疑問,教育督導(dǎo)是國家對教育工作實(shí)施有效管理的重要手段,是科學(xué)的教育管理體系的重要組成部分,是確保決策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的不可或缺的控制行為,是行政監(jiān)督在教育管理領(lǐng)域中的特殊表現(xiàn)。因此,加強(qiáng)對教育督導(dǎo)行為的研究,對于提高教育督導(dǎo)行為的科學(xué)性,充分發(fā)揮教育督導(dǎo)的積極作用,推動我國教育事業(yè)的健康發(fā)展,具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

一、教育督導(dǎo)行為的基本特點(diǎn)

教育督導(dǎo)行為雖然也是一種教育行政行為,但是與教育行政決策、教育行政執(zhí)行等管理行為相比,有許多顯著不同的特點(diǎn)。

(一)教育督導(dǎo)行政的指導(dǎo)性

教育督導(dǎo)行政屬指導(dǎo)性行政,而非指令性行政。它對被督導(dǎo)單位所需解決的問題,通過“督導(dǎo)報告”提出評估、指導(dǎo)與督辦意見和建議,而非直接行政處置。在教育督導(dǎo)的過程中,督導(dǎo)機(jī)構(gòu)及督導(dǎo)人員只有檢查、監(jiān)督、評估、指導(dǎo)的權(quán)力,而無行政處置的權(quán)力。所以,教育督導(dǎo)行為要寓“督”于“導(dǎo)”之中,使“督”與“導(dǎo)”相結(jié)合,以“導(dǎo)”為主。這就要求教育督導(dǎo)人員應(yīng)具有較高的素質(zhì)水平,在德、識、才、學(xué)、體等方面比較突出。只有這樣,才能勝任“指導(dǎo)角色”。

(二)教育督導(dǎo)范圍的廣泛性

教育督導(dǎo)是代表一級政府對下級政府、下級教育行政部門和所屬學(xué)校的教育工作進(jìn)行監(jiān)督、檢查、評估和指導(dǎo),它不同于其他教育行政職能機(jī)構(gòu)檢查指導(dǎo)工作。其他教育行政職能機(jī)構(gòu)只是就其主管的某一方面的工作進(jìn)行檢查、指導(dǎo),并可在檢查、指導(dǎo)的同時采取行政措施,工作范圍具有單一性。而教育督導(dǎo)則既可對政府部門、教育行政部門進(jìn)行督導(dǎo),又可對各級各類學(xué)校進(jìn)行督導(dǎo);既可對教育方針、政策和法律、法規(guī)的貫徹執(zhí)行進(jìn)行宏觀指導(dǎo),又可對辦學(xué)思想、教育教學(xué)工作、教育設(shè)施設(shè)備以及領(lǐng)導(dǎo)班子、師資隊伍建設(shè)等具體問題進(jìn)行微觀指導(dǎo)。督導(dǎo)工作范圍之廣泛是任何其他教育行政職能機(jī)構(gòu)所無法相比的。這就要求督導(dǎo)人員應(yīng)具有把握全局、綜合運(yùn)籌和具體指導(dǎo)工作的才能。

(三)教育督導(dǎo)任務(wù)的綜合性

教育行政部門內(nèi)的各職能機(jī)構(gòu),一般只擔(dān)負(fù)某一方面的職能,唯有辦公室和督導(dǎo)機(jī)構(gòu)例外,是綜合性的行政職能部門。辦公室是行政領(lǐng)導(dǎo)的“內(nèi)助”,教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)則是行政領(lǐng)導(dǎo)的“外助”。教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)既有檢查監(jiān)督、考核評價、指導(dǎo)幫助下級政府、下級教育行政部門和所屬學(xué)校工作的任務(wù),又有向上級報告有關(guān)教育方針政策、法規(guī)條例、計劃指令的執(zhí)行情況,作出準(zhǔn)確而有分析的“反饋”,做領(lǐng)導(dǎo)的“耳目”的任務(wù)。此外,還有為教育領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、有關(guān)行政職能部門進(jìn)行科學(xué)決策當(dāng)參謀、作咨詢的任務(wù)。教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)是多功能的綜合性行政職能機(jī)構(gòu),這一特點(diǎn)要求教育督導(dǎo)人員應(yīng)具有視察、評價、指導(dǎo)、反饋、參謀、咨詢等多方面的才能。

(四)教育督導(dǎo)作用的間接性

教育行政是“指令性行政”,它通過制定教育管理的強(qiáng)制性措施、行政決策命令等行政手段,直接指揮教育工作。而教育督導(dǎo)則屬“指導(dǎo)性行政”,它對教育工作所進(jìn)行的視察、監(jiān)督、檢查、評估、指導(dǎo)等督導(dǎo)行為,均非“行政指令”,都是通過科學(xué)的說理、論證,闡明正確的觀點(diǎn)與方法,甚至進(jìn)行示范性指導(dǎo),使督導(dǎo)者心悅誠服,自覺接受,化為行動,改進(jìn)工作。它向行政首長提供的“督導(dǎo)報告”只是作為一種反饋?zhàn)稍円庖?只有在被行政領(lǐng)導(dǎo)采納,成為行政決策的內(nèi)容并實(shí)施之后,才能發(fā)揮直接的行政作用。所以,教育督導(dǎo)行為所產(chǎn)生的是一種間接行政作用,督導(dǎo)人員應(yīng)具有較強(qiáng)的調(diào)查研究、協(xié)調(diào)溝通的才能。

(五)教育督導(dǎo)行為的自主性

教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)雖設(shè)置在教育行政部門內(nèi),但其工作具有相對獨(dú)立性。督導(dǎo)機(jī)構(gòu)和督導(dǎo)人員在教育督導(dǎo)中比較超脫,不直接聽命于行政指令,也不直接處理行政事務(wù),而是根據(jù)教育方針、政策和法規(guī),獨(dú)立地進(jìn)行視察調(diào)研,實(shí)事求是地進(jìn)行評價、督辦。如果發(fā)現(xiàn)被督導(dǎo)單位在工作中出現(xiàn)偏差,可要求其予以改正。如果發(fā)現(xiàn)上級決策失誤,則可直言進(jìn)諫,建議領(lǐng)導(dǎo)修正決策或追蹤決策,以保證教育目標(biāo)有效達(dá)成。因此,教育督導(dǎo)人員應(yīng)具有高度的原則精神和較強(qiáng)的獨(dú)立工作能力。

教育督導(dǎo)行為的以上基本特征,決定了在教育督導(dǎo)的實(shí)踐中,要取得教育督導(dǎo)的成功,推動教育的健康發(fā)展,就必須處理好教育督導(dǎo)行為的分類關(guān)系和角色關(guān)系。

二、教育督導(dǎo)行為的分類關(guān)系

(一)宏觀督導(dǎo)與微觀督導(dǎo)的關(guān)系

宏觀督導(dǎo)強(qiáng)調(diào)的是對下級政府及教育行政部門教育工作的督導(dǎo),微觀督導(dǎo)強(qiáng)調(diào)的是對學(xué)校教育、教學(xué)、管理工作進(jìn)行的督導(dǎo)(也可直接稱學(xué)校督導(dǎo))。微觀督導(dǎo)是宏觀督導(dǎo)的基礎(chǔ),起著反映和印證宏觀督導(dǎo)的作用;宏觀督導(dǎo)是微觀督導(dǎo)的科學(xué)綜合,起著概括和指導(dǎo)微觀督導(dǎo)的作用。因此,在督導(dǎo)工作中應(yīng)樹立宏觀指導(dǎo)微觀,微觀體現(xiàn)宏觀的思想,把宏觀督導(dǎo)與微觀督導(dǎo)有機(jī)地結(jié)合起來。但是,微觀督導(dǎo)不是宏觀督導(dǎo)的簡單體現(xiàn),宏觀督導(dǎo)也不是微觀督導(dǎo)的簡單相加,它們各具有相對獨(dú)立的特點(diǎn)。在教育督導(dǎo)工作中,既要重視宏觀督導(dǎo)與微觀督導(dǎo)的有機(jī)統(tǒng)一,又要根據(jù)各自的特點(diǎn),有針對性地開展工作。

(二)定期督導(dǎo)與臨時督導(dǎo)的關(guān)系

定期督導(dǎo)是督導(dǎo)人員按計劃規(guī)定的期限所進(jìn)行的督導(dǎo),臨時督導(dǎo)是根據(jù)需要在督導(dǎo)計劃以外臨時進(jìn)行的督導(dǎo),多因主管部門或被督導(dǎo)單位工作需要而進(jìn)行。定期督導(dǎo)是教育督導(dǎo)制度建設(shè)的主要內(nèi)容,要按照一定時期教育工作的需要,建立定期督導(dǎo)制度。教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)可在一定年限內(nèi),對所轄地區(qū)的教育工作和學(xué)校工作完成一次全面督導(dǎo),這就需要有計劃地、定期地開展督導(dǎo)工作。臨時督導(dǎo)也是教育督導(dǎo)制度建設(shè)不可缺少的部分,要根據(jù)教育發(fā)展的客觀變化和實(shí)際需要,及時確立臨時督導(dǎo)的內(nèi)容,使之與定期督導(dǎo)結(jié)合起來,充分發(fā)揮教育督導(dǎo)的作用。

(三)綜合督導(dǎo)與專項督導(dǎo)的關(guān)系

綜合督導(dǎo)是指督導(dǎo)人員對被督導(dǎo)單位的多項或全部工作進(jìn)行的督導(dǎo),其內(nèi)容廣泛,涉及面寬,指標(biāo)具體、完整,時間較長,空間較廣。專項督導(dǎo)是就某一項工作開展的督導(dǎo),此種督導(dǎo)項目單一,問題集中,便于掌握情況。綜合督導(dǎo)與專項督導(dǎo)的內(nèi)容,既有包含和被包含的關(guān)系,但又不是簡單匯總和簡單分割的關(guān)系。由于教育工作的復(fù)雜性,綜合督導(dǎo)不應(yīng)也不可能包括各項工作的所有內(nèi)容,而應(yīng)在宏觀上有重點(diǎn)地確立督導(dǎo)內(nèi)容。專項督導(dǎo)也不是每一項教育工作都要督導(dǎo),而是根據(jù)當(dāng)年教育工作的重點(diǎn)或比較薄弱的環(huán)節(jié)確定專項督導(dǎo)的項目。在教育督導(dǎo)工作中,既要抓綜合督導(dǎo),又要抓專項督導(dǎo),并使這兩方面的工作有機(jī)地結(jié)合起來。

(四)個人督導(dǎo)與組織督導(dǎo)的關(guān)系

個人督導(dǎo)一般是指督導(dǎo)人員只身前往被督導(dǎo)單位開展工作,多是為了掌握真實(shí)情況,事前不作通知,對各被督導(dǎo)單位進(jìn)行的巡視、檢查或暗訪,這類督導(dǎo)掌握的信息一般較真實(shí)、客觀。組織督導(dǎo)是根據(jù)工作需要而將專、兼職督導(dǎo)人員組織起來進(jìn)行的督導(dǎo),這類督導(dǎo)一般規(guī)模較大,時間較長,地域較廣,常常需預(yù)先制定督導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)或指標(biāo)體系,需要分組進(jìn)行督導(dǎo),再綜合情況,得出較可靠的結(jié)論。為提高教育督導(dǎo)的實(shí)效性,在教育督導(dǎo)的實(shí)踐中,應(yīng)以組織督導(dǎo)為主,以個人督導(dǎo)為輔。

(五)全面督導(dǎo)與重點(diǎn)督導(dǎo)的關(guān)系

全面督導(dǎo)是對被督導(dǎo)單位各方面工作進(jìn)行的督導(dǎo),重點(diǎn)督導(dǎo)是根據(jù)不同時期的特殊情況而進(jìn)行的督導(dǎo)。全面督導(dǎo)是綜合督導(dǎo)的基礎(chǔ),因?yàn)橹挥型ㄟ^全面督導(dǎo)才有可能對一個地區(qū)的工作概貌有一個整體認(rèn)識,否則就容易產(chǎn)生片面性。但是,如果平均用力面面俱到地檢查、評估,不僅會影響效率,而且容易對事物的認(rèn)識限于表層,難以抓住本質(zhì)的、要害性的東西。在教育督導(dǎo)實(shí)踐中,有的督導(dǎo)部門在全面督導(dǎo)的基礎(chǔ)上,重點(diǎn)突出三個方面:一是把政府當(dāng)前教育工作的中心任務(wù)作為重點(diǎn)。例如,政府一直把普及九年制義務(wù)教育作為工作的首要重點(diǎn),于是在督導(dǎo)每個地(市)、縣(市)時,督導(dǎo)部門都堅持把它作為重點(diǎn)內(nèi)容去檢查。二是把本地全局性、傾向性的問題作為重點(diǎn)。例如,督導(dǎo)部門把部分地區(qū)德育工作不夠切實(shí)到位、片面追求升學(xué)率傾向較為突出的問題作為重點(diǎn)去檢查。三是把被督導(dǎo)地區(qū)存在的薄弱環(huán)節(jié)或典型經(jīng)驗(yàn)作為督導(dǎo)的重點(diǎn)。例如,督導(dǎo)部門發(fā)現(xiàn)某農(nóng)村地區(qū)在學(xué)校管理上問題比較突出,于是在督導(dǎo)該地區(qū)時,就把它作為重點(diǎn)之一去檢查。這樣不拘泥于督導(dǎo)評估方案而結(jié)合實(shí)際情況,突出重點(diǎn),下大氣力把重點(diǎn)問題查深查透,有利于增強(qiáng)督導(dǎo)評估的力度,能夠收到教育督導(dǎo)的實(shí)效。

三、教育督導(dǎo)行為的角色關(guān)系

(一)“督政”與“督學(xué)”的關(guān)系

督導(dǎo)工作包括“督政”和“督學(xué)”兩大方面。“督政”即監(jiān)督下級人民政府及其有關(guān)職能部門履行教育工作職責(zé),依法行政;“督學(xué)”即對所屬學(xué)校的教育、教學(xué)、管理工作進(jìn)行監(jiān)督,推動學(xué)校全面貫徹教育方針。從提出“督政”的時候起,“督政”就一直是教育督導(dǎo)工作的首要任務(wù),無論是歷次專項督導(dǎo)檢查,還是“兩基”評估驗(yàn)收,都主要是圍繞“督政”來進(jìn)行的。根據(jù)《教育法》和《義務(wù)教育法》的規(guī)定,結(jié)合我國的實(shí)際,不僅“兩基”主要是政府行為,而且“兩全”目標(biāo)的落實(shí),素質(zhì)教育的實(shí)施,也首先要靠政府。教育法律、法規(guī)的貫徹執(zhí)行,也首先是政府行為。因此,不僅在對執(zhí)行有關(guān)教育的法律、法規(guī)的監(jiān)督檢查中應(yīng)以“督政”為主,在落實(shí)“兩全”的督導(dǎo)工作和其他教育督導(dǎo)工作中也要重視“督政”工作。但是,一個政府是否有效地發(fā)展了教育,還要具體地考察學(xué)校教育是否真正得到了發(fā)展,教育條件是否得到了改善,教師隊伍和管理隊伍是否得到了很好地建設(shè),教育法規(guī)是否得到了貫徹落實(shí)等等。因此,“督政”不能代替“督學(xué)”,“督學(xué)”也不能代替“督政”,應(yīng)把二者結(jié)合起來,才能達(dá)到教育督導(dǎo)的目的。

(二)主導(dǎo)與主體的關(guān)系

獲取高質(zhì)量的督導(dǎo)結(jié)論固然重要,但取得督導(dǎo)對象對督導(dǎo)結(jié)論的認(rèn)同也同樣不能忽視。因?yàn)槎綄?dǎo)的終極目的不在于形成結(jié)論,而在于用結(jié)論去影響督導(dǎo)對象,進(jìn)而使督導(dǎo)對象自覺執(zhí)行結(jié)論中的意見,認(rèn)真改進(jìn)工作。從這個意義上講,督導(dǎo)者是為督導(dǎo)對象服務(wù)的。因此,督導(dǎo)對象在督導(dǎo)過程中是處于主體地位的。有鑒于此,在督導(dǎo)過程中,既要充分發(fā)揮督導(dǎo)者自身的主導(dǎo)作用,又要充分尊重督導(dǎo)對象的主體地位,不能置他們于受審位置,而讓他們充分地參與督導(dǎo)活動,消除其在價值標(biāo)準(zhǔn)上的分歧和對督導(dǎo)的心理障礙,以促成督導(dǎo)雙方對督導(dǎo)結(jié)論的認(rèn)同。

(三)督導(dǎo)機(jī)構(gòu)與政府及其教育行政部門的關(guān)系

督導(dǎo)機(jī)構(gòu)對下級政府及其教育行政部門的工作可行使督導(dǎo)權(quán),但對本級政府和同級教育行政部門不具有督導(dǎo)權(quán),而是在他們的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。在我國,教育督導(dǎo)部門一般是人大通過決議成立或政府批準(zhǔn)成立,代表政府進(jìn)行督導(dǎo)工作的機(jī)構(gòu),但其工作離不開同級教育行政部門的支持和幫助。目前,我國各級教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)一般都設(shè)在教育行政機(jī)構(gòu)內(nèi),接受同級教育行政部門首長的領(lǐng)導(dǎo)。在督導(dǎo)工作中,若發(fā)現(xiàn)有與政府以及教育行政部門的工作有關(guān)的問題時,應(yīng)及時反饋,如實(shí)反映情況,積極提出解決問題的建議,使問題得到解決。這樣做,不僅會引起領(lǐng)導(dǎo)部門對督導(dǎo)工作的重視,而且還會有力地促進(jìn)地方教育事業(yè)的發(fā)展。

(四)上下級督導(dǎo)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系

就地方教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)而言,由于各自管理范圍的不同,其督導(dǎo)職責(zé)、任務(wù)也不同,在教育督導(dǎo)的實(shí)踐中,它們之間應(yīng)該是上級教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)指導(dǎo)下級教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu),下級教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)對上級教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的關(guān)系。在信息的反饋處理方面,省級教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)主要給國家教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)提供情況,而地(市)、縣(市)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)主要是給同級政府提供意見和信息。上級教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)可給下級教育行政部門和下級教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)以必要的指示,并要求他們必須執(zhí)行。上級教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)有權(quán)向下級教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)和下級督導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人調(diào)閱有關(guān)材料、召集下級督學(xué)會議、制止對學(xué)校所下的不合法規(guī)的指示,可以提請主管部門撤換不稱職的教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)及督學(xué),可以建議給優(yōu)秀的教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)和督學(xué)以獎勵。下級教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)要經(jīng)常向上級教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)匯報本地區(qū)、本部門督導(dǎo)工作的情況,特別是及時反映本地區(qū)帶有傾向性的問題,反映下級政府、下級教育行政部門、學(xué)校和教師的意見、要求和建議。

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