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論文關(guān)鍵詞：教育督導(dǎo)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)教育督導(dǎo)制度

論文摘要：我國現(xiàn)行教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)在設(shè)置中存在獨(dú)立性差、行政級別低、權(quán)力來源缺乏法律依據(jù)、單位性質(zhì)不統(tǒng)一等問題，并由此衍生出許多其他問題。要解決這些問題，必須盡快完善教育督導(dǎo)制度的立法工作，從法律上明確規(guī)定教育督導(dǎo)的組織結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)性質(zhì)、領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系等內(nèi)容。在未出臺新的教育督導(dǎo)法規(guī)之前，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)要“借殼上市”，主動爭取人大、審計(jì)、監(jiān)察等部門對教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的支持，解決目前教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)存在的權(quán)力缺失與職責(zé)賦有之間的矛盾。

我國現(xiàn)行的教育督導(dǎo)制度興于20世紀(jì)80年代。1986年國務(wù)院批準(zhǔn)國家教育委員會成立督導(dǎo)司。各級政府對建立教育督導(dǎo)制度十分重視，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)逐步得到健全，教育督導(dǎo)工作取得了較為顯著的成績，教育督導(dǎo)的作用日漸顯現(xiàn)出來。但我們也清醒地看到，我國目前的教育督導(dǎo)工作還存在不少困難和問題，如人們對督導(dǎo)工作的重視還不夠，督導(dǎo)工作的地位還不高，督導(dǎo)隊(duì)伍專業(yè)性還不強(qiáng)，督導(dǎo)的結(jié)果還得不到充分運(yùn)用，等等。筆者認(rèn)為，存在這些困難和問題的根本原因是我國現(xiàn)行教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)在設(shè)置中存在嚴(yán)重問題，致使大部分教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)處于“無位、無威、無為”的狀態(tài)，不能全方位、名正言順地代表政府行使督導(dǎo)職權(quán)、履行督導(dǎo)職責(zé)。

一、我國現(xiàn)行教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置中的問題

（一）督導(dǎo)機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，受教育行政部門的約束較多

根據(jù)《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》，經(jīng)過多年的建設(shè)和發(fā)展，我國教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)基本上形成了國家、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、地（市、州、盟）和縣（區(qū)、旗）四級教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)體系。但這些教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的一個共同點(diǎn)是“寄生”于各級教育行政部門。其中國家教育督導(dǎo)團(tuán)辦公室是教育部24個司局級內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之一。省、市、縣三級教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的設(shè)置主要有以下三種類型:一是教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)立在教育行政部門內(nèi),但級別比其他職能部門略高；二是督導(dǎo)機(jī)構(gòu)是教育行政部分的一個職能部門,權(quán)力來源于教育行政部門；三是督導(dǎo)機(jī)構(gòu)在級別上與教育行政部門平行的，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人由教育局或教委領(lǐng)導(dǎo)兼任[1]。在實(shí)際運(yùn)行中，前兩種類型較多，第三種類型較少。但從中央到地方，無論是哪一種類型的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu),不管哪一級的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)在本質(zhì)上都以同級教育行政部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)，只不過是少數(shù)督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的級別高于其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)半級而已。教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的這種設(shè)置，從體制上決定了各級教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)必然要受到同級教育行政部門的各種約束（人、財(cái)、物、職責(zé)分工、考核、獎懲等），難以獨(dú)立開展工作，更無法對本級教育行政機(jī)構(gòu)行使教育督導(dǎo)權(quán)。

有些地方教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)表面上雖由人民政府設(shè)立，掛人民政府的牌子，但從人、財(cái)、物的角度看，仍是教育行政部門的一個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。這類機(jī)構(gòu)在工作中除了要接受教育行政部門的領(lǐng)導(dǎo)外，還要接受政府首長的領(lǐng)導(dǎo)；除了要妥善處理與教育行政部門的關(guān)系，還要妥善處理與政府首長的關(guān)系。當(dāng)教育行政部門與政府首長的意見不一致時(shí)，這種類型的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的工作更難開展，關(guān)系更難處理，工作中受到的約束更多。

由教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性差衍生出來的其他問題是：（1）一些教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)不好獨(dú)立開展工作，事事要看同級教育行政部門的“臉色”行事。如督導(dǎo)檢查結(jié)果是否，怎樣，需要教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)點(diǎn)頭；整改報(bào)告怎樣發(fā)，怎樣措詞，抄送哪些單位，要征取教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)的意見。（2）一些教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)不明，常常是本職工作做得少，雜事做得多?！胺N了別人的地,荒了自己的田”是很多地方教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的真實(shí)寫照。如“兩基”檢查驗(yàn)收時(shí),一些縣督導(dǎo)室的工作人員除了要下鄉(xiāng)檢查各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的檔案資料是否完整外,還要與縣“兩基辦”的同志共同把全縣的“兩基”數(shù)據(jù)表做好；每年上級督導(dǎo)部門下來檢查評估前,縣督導(dǎo)室的同志還要負(fù)責(zé)準(zhǔn)備好相關(guān)的檔案資料。為此，很多縣級督導(dǎo)室的同志埋怨說“都是自己搞自己”。

（二）督導(dǎo)機(jī)構(gòu)行政級別較低，督導(dǎo)權(quán)威不夠

從行政級別上來看，國家教育督導(dǎo)團(tuán)辦公室的現(xiàn)行級別是廳局級，省級教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)行級別大部分是處級（少數(shù)是副廳級），市級教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)行級別大多數(shù)是正科級（少數(shù)是副縣級），縣教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)行級別大多數(shù)是股級（少數(shù)是副科級）。按照這種級別，我國各級教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)下去進(jìn)行督導(dǎo)評估時(shí)，其行政級別至少要低于被督導(dǎo)評估對象的行政級別半級。從理論上講各級教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)是代表上級人民政府對下級人民政府和教育行政部門及學(xué)校的教育工作進(jìn)行監(jiān)督、檢查、評價(jià)和指導(dǎo)。但在實(shí)際工作中，由于官本位的思想在我國有的地方還較嚴(yán)重，講級別在工作中也常見。因此當(dāng)督導(dǎo)評估組的級別低于督導(dǎo)評估對象的級別時(shí)，工作中遇到的阻力較多，被督導(dǎo)對象經(jīng)常是采取應(yīng)付的態(tài)度，主動配合性較差，在一定程度上削弱了督導(dǎo)評估的力度。

由于教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的行政級別偏低，加上在同級教育行政部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中又沒有“人、財(cái)、物”等權(quán)力，在教育行政部門中所處的位置是“清水衙門”，所以教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的權(quán)威至今還沒有很好地樹立起來。如一些縣級督導(dǎo)室主任因?yàn)闊o權(quán)參加教育局長辦公會，對校長的任免和學(xué)校的獎懲只有建議權(quán)，沒有表決權(quán)，故而很多校長不重視教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的整改意見，更不要說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的態(tài)度了。這就是教育督導(dǎo)評估檢查出的問題為什么總是整改不到位、整改措施總不得力的根本原因。

（三）督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的權(quán)力來源缺乏法律依據(jù)，單位性質(zhì)不統(tǒng)一

“督政、督學(xué)”是教育督導(dǎo)的兩個基本職責(zé)。但從實(shí)際來看，我國現(xiàn)階段教育督導(dǎo)的重點(diǎn)仍然集中在基礎(chǔ)教育這一領(lǐng)域，“督政”仍是基礎(chǔ)教育督導(dǎo)的重中之重。因此，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)“督政”的權(quán)力來源仍是個不得不說的話題。從行政法的角度看，教育行政部門與下級人民政府之間不是隸屬關(guān)系，只是公務(wù)協(xié)助關(guān)系。如果教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)只是教育行政部門的一個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),那么作為隸屬于教育行政部門的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)是無權(quán)監(jiān)督、指導(dǎo)下級政府的教育工作的。[2]

因此，從法理上說，我國的各級教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)只有督學(xué)的權(quán)力，無“督政”的權(quán)力。另外，從理論上講，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)要行使好教育督導(dǎo)職能，其性質(zhì)應(yīng)為行政機(jī)構(gòu)。對此1988年9月國家教委、人事部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于建立教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)問題的通知》中也作了明確規(guī)定。但在實(shí)際操作中，除國家教育督導(dǎo)團(tuán)和少數(shù)地方教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)為行政單位的性質(zhì)外，相當(dāng)一部分市、縣的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)為事業(yè)單位性質(zhì)，與學(xué)校的性質(zhì)一樣。

上述兩個問題，致使很多教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)在履行教育督導(dǎo)職責(zé)過程中，“底氣”不夠足，工作不夠大膽，不敢直面問題和差距，常常是成績說得多，問題說得少。

（四）督導(dǎo)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的人員結(jié)構(gòu)不合理，教育督導(dǎo)效果和權(quán)威受到影響

從總體上來說，我國各級教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的工作人員主要來自各級各類學(xué)校的管理人員，如校長、教導(dǎo)主任、科研主任，他們有一定的教育教學(xué)經(jīng)驗(yàn)，能夠較好地履行“督學(xué)”的職責(zé)。但專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、行政工作經(jīng)驗(yàn)不足、年齡偏大也是很多教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)人員結(jié)構(gòu)的共同存在的問題。這些問題，嚴(yán)重地影響了教育督導(dǎo)效果和權(quán)威。如因?yàn)槎綄?dǎo)評估工作人員缺乏財(cái)會方面的知識和經(jīng)驗(yàn)，在督導(dǎo)評估中，對教育經(jīng)費(fèi)的落實(shí)情況只能憑感覺、聽匯報(bào)，無法進(jìn)行核查；又如因?yàn)槎綄?dǎo)評估人員缺乏行政工作經(jīng)驗(yàn)和行政素養(yǎng)，有時(shí)與政府工作人員進(jìn)行溝通時(shí)常常感到力不從心或話不投機(jī)；再如因?yàn)槟昙o(jì)和身體原因，一些督導(dǎo)評估人員無法深入道路不好的山區(qū)學(xué)校了解具體情況，等等。教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的隊(duì)伍建設(shè)之所以有諸多的不盡如人意，其根源還在于有些督導(dǎo)機(jī)構(gòu)是事業(yè)編制，教育行政部門對督導(dǎo)機(jī)構(gòu)有人事支配權(quán)。故一些年老體弱、難以完成行政任務(wù)和校長職責(zé)的人員被照顧進(jìn)入教育局機(jī)關(guān)的“休養(yǎng)院”，然后過渡一下退休。一些不被領(lǐng)導(dǎo)看好，難以安排的人員也進(jìn)了教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，被打入“冷宮”。

二、解決現(xiàn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置問題的對策我國的教育督導(dǎo)將擔(dān)負(fù)著重要的歷史使命，面臨著嚴(yán)峻的形勢[3]。

第一，教育改革和發(fā)展的任務(wù)艱巨，監(jiān)督保障責(zé)任重大。第二，貫徹教育方針、提高教育質(zhì)量，科學(xué)的評價(jià)和有效的指導(dǎo)越來越迫切。第三，維護(hù)教育正常秩序、規(guī)范辦學(xué)行為的任務(wù)將越來越重。第四，及時(shí)掌握教育變化情況，建立監(jiān)控和溝通制度已是當(dāng)務(wù)之急。教育面臨的新形勢決定了督導(dǎo)工作的新變化，而教育督導(dǎo)工作要有新變化，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的設(shè)置必然要更科學(xué)化、法制化、合理法，確保教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的科學(xué)設(shè)置及權(quán)力來源要合法性、統(tǒng)一性、獨(dú)立性、超前性、可操作性。

（一）以國務(wù)院的名義出臺新的教育督導(dǎo)法規(guī)

我國現(xiàn)行教育督導(dǎo)制度建立的基本法律依據(jù)是原國家教委于1991年頒布的《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》，這部法規(guī)是我國迄今為止第一部也是唯一一部關(guān)于教育督導(dǎo)的專門性法規(guī)，它勾畫了我國教育督導(dǎo)制度的基本框架。但由于此規(guī)定是由國家教委頒布，屬于部門法規(guī)。因此其權(quán)威性有限，對政府及其他部門缺乏約束力。隨著形勢的發(fā)展和變化，當(dāng)時(shí)的一些規(guī)定已遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于我國現(xiàn)在的教育實(shí)踐。盡快完善教育督導(dǎo)方面的立法工作，既是教育發(fā)展的需要，也是建立健全教育督導(dǎo)制度的客觀需要。

（二）通過教育督導(dǎo)立法，著重解決現(xiàn)行督導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置中的問題

一是解決獨(dú)立性的問題。明確各級教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)是人民政府的所屬部門，是政府監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)、評估教育工作的實(shí)施機(jī)構(gòu)。二是要解決隸屬關(guān)系問題。明確各級教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)由同級人民政府首長直接授權(quán)，受政府首長領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)上接受上級教育督導(dǎo)部門的指導(dǎo)?！叭恕⒇?cái)、物”等方面不再受同級教育行政部門的約束，把教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)從教育行政部門中剝離出來。三是解決權(quán)威問題。各級教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)經(jīng)政府首長同意，可以直接向督導(dǎo)評估對象下發(fā)整改通知書，有權(quán)向社會教育督導(dǎo)評估公報(bào)。督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的綜合性的教育督導(dǎo)評估結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為被督導(dǎo)單位及其主要負(fù)責(zé)人政績考核、責(zé)任追究和評優(yōu)、評模、職稱職務(wù)晉升的重要依據(jù)。四是解決督導(dǎo)隊(duì)伍建設(shè)問題。教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人按相關(guān)的干部任用條例任免，工作人員少而精，按照“小實(shí)體大網(wǎng)絡(luò)”的原則組建督導(dǎo)隊(duì)伍，兼職督學(xué)的專業(yè)、職稱、年齡、性別等結(jié)構(gòu)要合理，督導(dǎo)評估時(shí)要充分發(fā)揮兼職督學(xué)的作用。

（三）在未出臺新的教育督導(dǎo)法規(guī)之前，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)積極發(fā)揮自身的主觀能動性

通過自己的“為”爭取自己的“位”，最終樹立自己的“威”。在督導(dǎo)權(quán)力來源不清晰的情況下，可以爭取人大、審計(jì)、監(jiān)察等部門對教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的支持，解決教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的權(quán)力缺失與職責(zé)賦有之間的矛盾。如對教育經(jīng)費(fèi)落實(shí)情況的督導(dǎo)檢查，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)可以請財(cái)政、審計(jì)、人大等部門的公務(wù)員參與檢查評估，以他們的名義情況通報(bào)，借助他們的權(quán)力開展工作，以增強(qiáng)教育督導(dǎo)的權(quán)威性。

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