政府公共服務市場化改革
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論文摘要：公共服務市場化是當代各國政府職能轉(zhuǎn)變和行政改革的必然趨勢,它代表著一種全新的治理理念和形式。公共服務市場化是我國轉(zhuǎn)變政府職能以及轉(zhuǎn)變公共服務供給方式的必由之路。我國公共服務的市場化已初露端倪,但遠遠不能滿足社會發(fā)展的需要,與發(fā)達國家的公共服務市場化水平相比存在著很大差距。本文著重闡述中國公共市場化改革過程中存在的問題，并提出適合中國國情的改革措施。
20世紀80年代以來，伴隨著全球化、信息化、市場化，西方各國相繼進入了以打破傳統(tǒng)的公共服務壟斷供給為特征的政府改革時代?？v觀這場改革，公共服務市場化在有效改善各國公共服務質(zhì)量的同時，也給世界產(chǎn)生了廣泛、持續(xù)性的影響。我國在向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中，在政府壟斷的公共服務領域，仍然普遍存在著服務水平低、服務質(zhì)量差等弊端。因此，分析和評價西方公共服務市場化方案，借鑒其經(jīng)驗，反思其教訓，對于探索適合我國國情的，以市場為導向的公共服務改革無疑具有重要意義。
一、我國公共服務市場化發(fā)展現(xiàn)狀
公共服務市場化是將原來由政府承擔的一部分公共服務職能轉(zhuǎn)移給私營組織和第三部門，即從公共服務完全由政府機構(gòu)或國有企業(yè)提供轉(zhuǎn)變?yōu)檎{(diào)動社會的力量由社會自治和半自治組織以及私營企業(yè)向公眾提供公共服務。這些私營企業(yè)、非政府組織都成為了公共物品和服務的供給者，為提供相同的公共服務而展開競爭。政府則通過對社會力量的引導、組織、管理來實現(xiàn)公共服務的市場化，從而在不擴大政府規(guī)模、不增加政府開支的情況下改善公共服務，提高行政效率。
我國在公共服務市場化方面進行了積極的嘗試，取得了一些初步成效。有以下幾個方面：一是在公共基礎設施建設和投融資體制方面，逐步放寬了外商以及國內(nèi)民營企業(yè)直接投資基礎項目的限制。二是實行政企分開，進行公司制改造，打破壟斷，促進競爭。三是在教育、科技、文化、衛(wèi)生和環(huán)境保護等領域部分地引入市場機制。四是進行行政審批制度改革，建立政府采購制度。五是在社區(qū)服務方面，采用政府購買的方式，委托第三部門提供服務。目前，在公用事業(yè)、城市基礎設施建設、郵電通信、鐵路電力等行業(yè)，政府獨家壟斷的局面正在被打破，在投資、經(jīng)營、管理等各個環(huán)節(jié)，民間資本開始紛紛介入，公共服務市場化的趨勢已經(jīng)形成。但是，我國政府推行公共服務市場化的時間較短，涉及的領域也較為有限，在一些與人民生活息息相關的公共服務領域，仍然基本實行壟斷經(jīng)營，市場化份額比較小。在已經(jīng)推行了市場化的領域，又產(chǎn)生了資源的私人壟斷、國有資產(chǎn)流失、公共利益受到忽視等問題?？傊?，中國公共服務市場化的深度和廣度還有待進一步擴展，市場化過程中的問題和障礙也亟待解決。
二、我國公共服務市場化中存在的問題
在以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的中國政府機構(gòu)改革過程中，公共服務市場化是我國政府轉(zhuǎn)變職能以及轉(zhuǎn)變公共服務供給方式的必由之路。目前，我國一些地方已經(jīng)開始了公共服務市場化的實踐和探索，但還處于起步階段，經(jīng)驗不足，問題不少,主要有以下幾個方面的問題：
（一）政府公共責任缺失
由于市場機制的本質(zhì)是追求利潤最大化，利益是市場條件下每個主體決策的出發(fā)點。這樣，在最高效率，最低成本的引導下，私營部門和非營利組織往往會忽略社會責任和公共利益，以追求自身的利益最大化。而市場化改革的對象是準公共物品的提供，準公共物品雖然沒有完全的非排他性和非競爭性，但也不具備絕對的排他性和競爭性，其程度介于兩者之間。私營企業(yè)按照提供私人物品的方式來提供準公共物品，顯然有悖其公益性。并且，在傳統(tǒng)社會中，不存在公共服務供給主體多元化，公共組織基本上就等同于政府，執(zhí)行政府職能，具有高度的權(quán)威性，而公共組織的行為就是政府的行為，權(quán)責是統(tǒng)一的，在實施公共服務市場化后，政府的部分公共服務供給職能轉(zhuǎn)移給了私營部門和第三部門，但政府仍然要對這些職能的實現(xiàn)承擔責任，此時出現(xiàn)了權(quán)責分離的狀況，容易導致政府推卸責任（許多地方政府就把公共服務市場化改革當作了推卸責任，甩包袱的手段，在權(quán)力未見縮小的前提下，責任卻減少了，導致權(quán)責不對等，權(quán)大于責，于是出現(xiàn)了遇權(quán)相互爭奪，遇責相互推諉的現(xiàn)象）。況且，在公共服務市場化后，公共部門主管不能深入到公共服務的具體操作環(huán)節(jié)，也使政府難以承擔與以前相同的公共責任，而政府責任的缺失必然造成公共服務的不公正問題。因為，公共服務市場化堅持“顧客導向”，顧客的最大特點就是以不同的貨幣換取不同的產(chǎn)品和服務，也就是說顧客和公共服務供給主體之間是一種等價交換關系，這樣顧客的付費能力將決定其獲得服務的質(zhì)量和數(shù)量。公共服務市場化的這種等價交換原則會導致付費能力低或者無付費能力者得到較低的服務，甚至得不到服務，形成公共服務的等級化局面。
（二）法律制度不健全
法治社會的建立，法治觀念深入人心是實施公共服務市場化的必要條件。西方發(fā)達國家早已建立了民主監(jiān)督制度，對公共權(quán)力的監(jiān)控理論比較成熟，監(jiān)控經(jīng)驗比較豐富，為推行公開、公正的公共服務市場化創(chuàng)造了條件。西方公共服務市場化是在進入了“后工業(yè)社會”后進行的市場化，整個社會民主法治程度較高，政府對通過市場化方式提供的公共服務能夠進行有效管理。而我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，審計制度、民主監(jiān)督制度、招投標制度都不健全。我國的公共服務市場化實踐在制度缺失的背景下很容易出現(xiàn)“暗箱操作”的現(xiàn)象。比如，個人在獲得公共服務供給的壟斷地位后，會任意提高價格，亂收費，這不但不會降低公共服務的成本，提高公共服務的質(zhì)量，反而有可能使公共服務市場化成為新的權(quán)力尋租的渠道，為官員腐敗創(chuàng)造條件。
（三）第三部門發(fā)展滯后
公共服務市場化要求政府將一些監(jiān)管、服務職能轉(zhuǎn)交給社會中介組織，即第三部門來實施。這就需要有成熟的第三部門。這些第三部門必須有較強的社會整合能力來承擔政府剝離的公共服務，而這恰恰是我國所欠缺的。我國的第三部門雖然在20世紀80、90年代獲得了迅速發(fā)展，但總體來說，還存在不少問題：在宏觀方面，第三部門發(fā)展所需要的法律制度、文化背景不健全；市場經(jīng)濟發(fā)育程度較低；社會自治傳統(tǒng)與公民參與意識、權(quán)利意識較差。微觀方面，第三部門嚴重依賴政府，官辦性質(zhì)濃厚，自主性較差；經(jīng)費嚴重不足，部分無法正常開展活動；組織的管理能力、創(chuàng)新能力較差；條塊分割嚴重，各類非營利組織，分頭管理，自成系統(tǒng)，資源難以整合。我國第三部門的這些缺陷嚴重制約了它們介入公共服務的深度、廣度和能力。如果政府迅速而全面地將大量公共服務的職能剝離出去，就可能找不到合適的承接主體。而沒有合適的承接主體，就會導致某些社會需求難以滿足。
（四）盲目借鑒西方經(jīng)驗
一些地方政府出于錯誤的政績觀，打著中央政府鼓勵進行公共服務市場化的旗號，不顧當?shù)貙嶋H情況，盲目地推進市場化改革，照搬照抄西方發(fā)達國家的市場化方式，反而降低了公共服務的質(zhì)量，產(chǎn)生了很多弊端。不可否認，中國和西方各國都處于全球化、信息化時代，都面臨著公共服務成本高、效率低、質(zhì)量差等共同難題，因此，西方市場化改革的經(jīng)驗在一定限度內(nèi)有很好的借鑒意義。但是，中西方畢竟處于不同的社會發(fā)展階段。西方的公共服務市場化是在“后工業(yè)社會”進行的市場化，整個社會的民主、法制水平比較高，行政運行有序，國家對公共權(quán)力的監(jiān)控健全、有力。而中國正處于計劃向市場過渡與傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的歷史時期，民主、法制尚不健全，民主監(jiān)督制度也不成熟。其次，中西方行政管理體制的改革目標各異。西方公共管理改革的對象是韋伯提出的理性化組織管理體制，而中國政府治道變革的目標是建立民主、法制政府，實際上就是建立韋伯式的官僚組織體制。西方改革的目標是將比較僵化、遲鈍的傳統(tǒng)官僚行政模式改造為靈活、高效、回應性強的新公共管理模式。而中國行政改革的目標則是將計劃經(jīng)濟時代形成的高度集權(quán)、個人專斷的人治政府改造為廉潔、規(guī)范的法治政府。最后，中西方公共服務市場化的起點也不同，我國的起點較低。正是由于上述三個方面的差異，所以我們在推進市場化改革的過程中不可盲目照搬西方的經(jīng)驗，而要立足國情，有步驟，有計劃，因地制宜地推進。然而，現(xiàn)在許多地方政府都在追時髦，趕潮流，一哄而上地復制西方的經(jīng)驗，從而導致官員腐敗和資源的私人占有，國有資產(chǎn)的流失，公共利益的忽視，甚至社會穩(wěn)定由于市場化的推進而受到威脅（一些提供公共服務的國有企業(yè)在實行股份制改造或被私人收購后，出現(xiàn)大量裁員，引起社會不穩(wěn)定）。
三、完善我國公共服務市場化的政策建議
公共服務市場化是當今世界各國政府改革的主要趨勢，因此，即使困難重重，我們也要以勇于挑戰(zhàn)、開拓創(chuàng)新的態(tài)度來推進公共服務市場化，以提高我國政府的國際競爭力。以下是我對推進市場化改革的幾點建議：（一）強化公共服務市場化的政府責任
公共服務市場化后，并不等于政府對公共服務供給的職責徹底消失。這是因為：首先，私營部門潛在的“掠奪性”往往導致市場的無序競爭，需要由政府來建立行業(yè)管制機構(gòu)，制定管制制度，以保證市場競爭的有序進行。在公共服務市場化中，管制是永存的，政府的角色并不會消失，只是活動范圍在減少。其次，政府一開始并沒有建立競爭的框架，這使得以后引入競爭相當困難，需要政府持續(xù)地介入。最后，公共服務即使市場化了，仍然具有重要的政治意義，公共服務是服務于每一個公民的，價格的制定和服務的提供不單純是一個經(jīng)濟問題，更是一個政治問題，政府要避免公共服務的等級化局面出現(xiàn)?？梢?，強化公共責任對于公共服務市場化的有效運作至關重要。具體地說，政府在公共服務市場化中應扮演以下幾種角色：制度供給者、決策者、協(xié)調(diào)者、監(jiān)控者。提供公共服務是政府的主要職責,雖然政府可以把具體的服務事項以承包或其他方式移交給民間機構(gòu)去辦,但政府移交的是具體服務事項的經(jīng)營權(quán)和部分管理權(quán),而不是所有權(quán)和帶根本性的公共服務責任。由于委托授權(quán)使雙方的關系變成委托關系，這就產(chǎn)生了委托——問題。即委托人的目標與人的目標并不總是一致。因此,政府作為委托人必須對其人(私營部門或第三部門)進行監(jiān)督控制,促使承包方以最小的成本實現(xiàn)約定目標,降低風險,并且鼓勵其創(chuàng)新和提高效率。以上是政府在公共服務市場化中應該承擔的責任和扮演的角色。然而，這是一種應然的狀態(tài)。政府在現(xiàn)實的公共服務市場化過程中，并沒有扮演好這四種角色，從而造成政府責任的缺失。
（二）完善公共服務市場化的法律法規(guī)
公共服務市場化需要政府建立一個良好的法律和制度環(huán)境。法律和制度的健全和完善實際上是解決公共服務市場化過程中的規(guī)范性和規(guī)則性問題。首先，要完善目前的法律體系，防止私營部門弄虛作假和公私勾結(jié)。其次,政府要通過立法,為公共服務市場化創(chuàng)造公平的發(fā)展環(huán)境。只有在一個產(chǎn)權(quán)清晰、個人利益得到法律法規(guī)有效保障的市場環(huán)境中,私營部門才有動力涉足公共服務領域,減輕政府負擔。再次，要進一步推進政府審批制度改革。
（三）促進第三部門發(fā)展
在現(xiàn)代開放社會中，各類非營利組織在社會公共事務中有著政府不可替代的重要作用，是社會治理結(jié)構(gòu)中的重要力量。我國改革開放走到今天，公民社會即第三部門同政府、企業(yè)共同構(gòu)成了現(xiàn)代社會治理的三大支柱。我國的第三部門，即非政府組織，其主要價值取向就在于重新審視和調(diào)整政府組織與市場和社會、政府組織內(nèi)部層級間的各種關系，改變政府作為社會唯一權(quán)力中心的格局，通過授權(quán)和分權(quán)，將非政府組織、非營利組織和公民自治組織等多中心的組織制度安排，引入到公共服務和公共物品的提供與生產(chǎn)之中，使它們與政府組織共同承擔起社會公共事務管理的責任。正如上面第三部分第3點所說，我國的第三部門存在著諸多的缺陷和不足。因此，要不斷完善第三部門，首先要對第三部門進行重新定位，它不應成為接受政府機關離退休人員的場所，而應該是承接政府部門社會職能的組織，它的發(fā)展不是在與政府爭權(quán)，而是在幫助政府治理社會，它是政府之外最活躍的公共部門。其次，要不斷完善第三部門的相關法律法規(guī)，為其在注冊登記、籌措資金、開展活動等方面提供幫助，為第三部門的發(fā)展創(chuàng)造一個寬松的政策環(huán)境。第三、推動事業(yè)單位改革，突出其公益服務性質(zhì)。第四、要理順第三部門與政府部門的關系。政府與第三部門是合作關系，而不是領導與被領導關系。只要第三部門的作用得到充分的發(fā)揮，公共服務市場化就有了更廣闊的承載主體。[1]
（四）選擇符合國情的公共服務市場化范圍和方式
公共服務市場化雖然是世界各國公共管理改革的普遍趨勢，但由于國情不同，價值偏好不同，公共服務市場化的具體形式在不同國家有不同特點。英國、新西蘭等國家在傳統(tǒng)上由政府提供公共服務，且合同主義盛行，因此，這些國家主要采取民營化、合同承包、內(nèi)部市場等方法。在美國，由于很少存在國有企業(yè)，政府一般不直接提供公共服務，所選擇的市場化方式不同于英國等歐洲國家，主要是放松管制、用者付費、產(chǎn)權(quán)交易等。[2]一方面，我們看到公共服務市場化可以緩解政府財政壓力，提高公共服務的效率和質(zhì)量；但另一方面，我們也必須認識到中國和西方國家處在不同的社會發(fā)展階段，歷史文化背景也不相同，因此在確定公共服務市場化的范圍時，要以審慎的態(tài)度作出選擇。中國作為發(fā)展中國家，在推進公共服務市場化時，不可能完全依葫蘆畫瓢，照搬照抄，而應該根據(jù)具體國情和不同公共物品的性質(zhì)來確定。對于那些盈利性不高或預期收益較高但風險較大的公共產(chǎn)品，如基礎研究、高新技術研究、高等教育等，政府可以通過各種形式的經(jīng)濟資助支持私人企業(yè)或第三部門提供。對于那些外部性顯著的公共物品，如自來水供應、電話、供電、航海燈塔等，政府可以通過經(jīng)營許可制度授權(quán)私人企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。對于那些初始投資較大的基礎設施類公共物品，如橋梁、高速公路、港口、機場等，政府可以通過參股的方式向私人企業(yè)提供資本或分散私人投資風險，與私人企業(yè)共同承辦。而對于垃圾處理、道路維護，路燈等公共物品，政府可以通過合同承包的方式，讓私營企業(yè)負責生產(chǎn)。正如上面第三部分所說，我國在進行公共服務市場化時，要針對我國特定的發(fā)展階段，行政改革的目標以及市場化改革的起點低等因素采取相應的措施，否則盲目照搬西方國家的操作方式，難免陷入“淮橘成枳”的尷尬境地。
參考文獻：
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