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福利制度方案范文第1篇

［關(guān)鍵詞］ 制度變遷　市場(chǎng)機(jī)制　公民社會(huì)　 政府管制限度

環(huán)境污染，不論是在先發(fā)展國(guó)家，還是在后發(fā)展國(guó)家，都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中不可回避的嚴(yán)峻事實(shí)。不過(guò)，與先發(fā)展國(guó)家比較，后發(fā)展國(guó)家的環(huán)境污染顯得更為突出和嚴(yán)重。針對(duì)環(huán)境這一公共物品，政府如何在環(huán)境管制和對(duì)環(huán)境污染管理中發(fā)揮有效作用值得引起人們的高度重視，但同時(shí)，也離不開(kāi)市場(chǎng)機(jī)制的經(jīng)濟(jì)功能與公民社會(huì)自組織的參與監(jiān)督。排污許可證制度是實(shí)行環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)基本制度，而水污染物排放許可證制度是整個(gè)排放許可證制度的一部分，也是整個(gè)排放許可證制度最先實(shí)施的一項(xiàng)制度。水污染物排放許可證制度，自1985年在上海率先實(shí)施，然后國(guó)家環(huán)境保護(hù)局在1987年作為一項(xiàng)新的環(huán)境管理制度開(kāi)始在部分城市試行，到1990年已取得了一些經(jīng)驗(yàn)，后逐漸在全國(guó)推廣。從時(shí)間上看，水污染物排放許可證制度從試點(diǎn)、推廣到現(xiàn)在已快十五年了?？紤]到沿海地區(qū)尤其是農(nóng)村地區(qū)水污染物排放的普遍性以及其對(duì)人們生存狀態(tài)的嚴(yán)重危害性，因此，有必要對(duì)此類(lèi)問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查和研究，以便發(fā)現(xiàn)問(wèn)題尋找有關(guān)對(duì)策，并從理論上加以闡述與分析。通過(guò)描述水污染物排放許可證制度的現(xiàn)實(shí)，探討排放許可證制度的演變過(guò)程，分析政府在水污染物排放管理中所起作用及其限度，呼喚市場(chǎng)機(jī)制的經(jīng)濟(jì)功能和公民社會(huì)的參與監(jiān)督。[3]

一、排放許可證制度安排、現(xiàn)實(shí)困境與制度變遷

改革開(kāi)放以后，我國(guó)實(shí)施以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展戰(zhàn)略，因此，工業(yè)生產(chǎn)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的唯一選擇。在農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在充分利用廉價(jià)的勞動(dòng)力、充沛的資源與寬松的管理環(huán)境（包括稅收、土地與服務(wù)費(fèi)用方面的優(yōu)惠等）過(guò)程中得以起步與壯大，城市也以發(fā)展重工業(yè)與化學(xué)工業(yè)為主，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果是自然環(huán)境的破壞與人們生活質(zhì)量的下降。農(nóng)村地區(qū)水污染特別嚴(yán)重，而城市地區(qū)受水污染困擾的同時(shí)，也面臨著噪音污染、大氣污染等，環(huán)境污染已經(jīng)影響著城鄉(xiāng)居民的身體健康與生存質(zhì)量。這樣，八十年代中葉以后，由于水污染、固體污染、大氣污染、噪聲污染和放射性污染等生產(chǎn)性污染大量出現(xiàn)，國(guó)家環(huán)境保護(hù)局為了扭轉(zhuǎn)環(huán)境惡化的趨勢(shì)，在國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，先后制訂了八項(xiàng)管理制度，其中排污許可證制度是一項(xiàng)具有法律效力的政府環(huán)境管理制度。由于排污的種類(lèi)較多，本文限定在水污染物排放許可證制度上。

水污染物排放許可證制度是當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門(mén)根據(jù)排污單位申報(bào)登記經(jīng)審核批準(zhǔn)，發(fā)放排放許可證，并對(duì)排污單位進(jìn)行監(jiān)督管理的一項(xiàng)制度。1985年，排污許可證制度（主要是水污染物排放許可證制度，下同）首先在上海、徐州、常州、金華等地試點(diǎn)，后來(lái)逐漸推廣，作為一項(xiàng)基本制度存在。

排污許可證制度在實(shí)踐過(guò)程中逐漸得到完善。這一制度建立在三個(gè)基礎(chǔ)之上。第一個(gè)基礎(chǔ)是手段，通過(guò)濃度控制與總量控制的辦法來(lái)測(cè)定排污總量；第二個(gè)基礎(chǔ)是配套制度，排污申報(bào)登記制度和限期治理制度對(duì)排放許可證制度有直接的影響；第三個(gè)基礎(chǔ)是側(cè)重點(diǎn)的選擇，飲用水源的強(qiáng)管制與一般水源的軟約束。

(一）在手段基礎(chǔ)上，排放許可證制度由單一的濃度控制向濃度控制與總量控制兩者并存的測(cè)量方法轉(zhuǎn)變

開(kāi)始，排放許可證制度以濃度控制為主。國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局根據(jù)國(guó)家水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件，制定國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，省級(jí)政府可以制定地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。濃度控制的優(yōu)點(diǎn)是比較簡(jiǎn)單、管理方便，可以根據(jù)它的排放濃度來(lái)決定它對(duì)水質(zhì)的影響程度。一般而言，排放濃度越大，對(duì)水質(zhì)的破壞程度越大。因此，只要監(jiān)測(cè)出排放濃度，就能計(jì)算出受污水質(zhì)的損害程度。不過(guò)，這種控制方式的不足之處在于：一是沒(méi)有將污染源削減與水體環(huán)境目標(biāo)相聯(lián)系。實(shí)際上，污染源由于它們?cè)诘貐^(qū)上、時(shí)間上和排放去向及方式的差異，使其對(duì)水體環(huán)境污染的影響是不相同的。如季節(jié)因素影響。水質(zhì)對(duì)濃度的稀釋常受季節(jié)的制約，汛期時(shí)稀釋快，一般情況下，稀釋慢；二是濃度控制所確定的污染源治理方案不具有經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。在濃度控制的管理戰(zhàn)略下，污染源治理方案是工廠達(dá)標(biāo)排放的點(diǎn)源單獨(dú)處理方案，沒(méi)有考慮到污染單位的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件、生產(chǎn)規(guī)模和廠群之間的聯(lián)系；三是濃度控制管理方式缺少針對(duì)性和靈活性，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)刺激作用。所有環(huán)境保護(hù)工作都圍繞“達(dá)標(biāo)”來(lái)進(jìn)行，沒(méi)有考慮到局部與整體、重點(diǎn)與非重點(diǎn)的區(qū)別。[4]由于濃度控制方法存在著上述缺陷，而且在實(shí)際管理中兩個(gè)問(wèn)題較突出：一是污染源達(dá)標(biāo)，但水體繼續(xù)惡化；二是按排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行污染源削減，所需投資大，污染單位無(wú)力承擔(dān)。因此，總量控制方法就提到了議事日程。國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局于1988年頒發(fā)《水污染物排放許可證管理暫行辦法》，提出“在污染物排放濃度控制管理的基礎(chǔ)上，通過(guò)排污申報(bào)登記，發(fā)放水污染物《排放許可證》，逐步實(shí)施污染物排放總量控制。”1989年全國(guó)有60多個(gè)城市實(shí)行了以總量控制為基礎(chǔ)的環(huán)境保護(hù)制度。1991年又在總量控制的基礎(chǔ)上，相繼推出了行業(yè)總量控制、目標(biāo)總量控制和容量總量控制為基礎(chǔ)的不同形式的排放許可證制度。這樣，濃度控制與總量控制并存的格局基本形成。具體的分布特點(diǎn)是：在區(qū)域上，農(nóng)村地區(qū)以濃度控制為主，城市地區(qū)以總量控制為主；在排污單位大小上，小型排污單位以濃度控制為主，大型排污單位以總量控制為主；在污染源重點(diǎn)非重點(diǎn)上，非重點(diǎn)污染源實(shí)行濃度控制，重點(diǎn)污染源實(shí)行總量控制。

污染物排放總量控制方式是根據(jù)環(huán)境目標(biāo)的預(yù)期目的，事前測(cè)算出本環(huán)境目標(biāo)所允許的污染物最大排放量，再將污染物指標(biāo)分配到各個(gè)區(qū)域并進(jìn)行分散管理的一套管理辦法。行業(yè)總量控制、目標(biāo)總量控制和容量總量控制是總量控制的具體表現(xiàn)方式。1、行業(yè)總量控制。針對(duì)各地不同的工業(yè)行業(yè)，環(huán)境保護(hù)部門(mén)有選擇地對(duì)重點(diǎn)行業(yè)污染物進(jìn)行控制。如浙江平陽(yáng)縣，它的主要產(chǎn)業(yè)是制革行業(yè)，因此，環(huán)境污染控制以制革行業(yè)為主兼顧其他行業(yè)；2、目標(biāo)總量控制。國(guó)家環(huán)境保護(hù)總量根據(jù)1995年的排放總量作為基數(shù)，每年設(shè)定比上年遞減的排放量目標(biāo)?？偭靠刂频霓k法，首先在各省區(qū)市申報(bào)基礎(chǔ)上，核定省區(qū)市排放量基數(shù)。經(jīng)全國(guó)綜合平衡，編制全國(guó)污染物排放總量控制計(jì)劃，把“九五”期間主要污染物排放量分解到各省區(qū)市，作為國(guó)家控制計(jì)劃指標(biāo)，然后由各省區(qū)市把省級(jí)控制計(jì)劃指標(biāo)分解下達(dá)，逐級(jí)實(shí)施總量控制計(jì)劃管理。實(shí)行污染物總量控制是強(qiáng)化水環(huán)境管理的有效措施。為了保證水體質(zhì)量，必須嚴(yán)格控制排放污染負(fù)荷量（即污染物總量），使其不超過(guò)自然環(huán)境的凈化能力；3、容量總量控制。根據(jù)河流水質(zhì)承受污染的最大容量來(lái)決定排污單位的排污量。

在實(shí)際環(huán)境管理中，目標(biāo)總量控制是最主要的手段。但目標(biāo)總量的制定可能與以下三個(gè)問(wèn)題有關(guān)：第一，排污總量如何確定。如果按照每一個(gè)排污單位總量相加，就牽及到每一個(gè)排污單位排污總量如何測(cè)定的問(wèn)題。在實(shí)際過(guò)程中，自動(dòng)化的監(jiān)測(cè)儀器還沒(méi)有成批的使用，僅憑人工監(jiān)測(cè)有它一定的偶然性。第二，水體納污容量如何確定。排污總量與水體納污容量有密切的關(guān)聯(lián)，在測(cè)定排污總量之前，首先應(yīng)該確定水體納污容量。第三，排污總量該由哪級(jí)政府部門(mén)確定。主要在上級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)和當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門(mén)中選擇確定。由上級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)決定，主要考慮的是整個(gè)行政區(qū)域的排污總量，這樣，在分配當(dāng)?shù)嘏盼劭偭繒r(shí)可能會(huì)有高低之分，也會(huì)出現(xiàn)與事實(shí)不符的狀態(tài)。如果由當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)自行確定，在現(xiàn)行的平行管理體制（一級(jí)政府直接管理當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)的體制）下難免會(huì)出現(xiàn)地方保護(hù)主義的弊病。

水污染物排放許可證制度是建立在濃度符合標(biāo)準(zhǔn)與確定污染物目標(biāo)總量控制和排污總量削減基礎(chǔ)上的。這一制度的關(guān)鍵是確定污染物排放總量，分配污染物總量削減指標(biāo)。另外，水污染物總量控制還應(yīng)涉及到流域、區(qū)域水量水質(zhì)、總用水量和排水量等諸多因素。

（二）在配套制度上，排放許可證制度與排污申報(bào)登記制度、限期治理制度緊密相聯(lián)

從水污染物排放許可證制度的變遷情況表明，國(guó)家首先實(shí)施的是排污申報(bào)登記制度，這在《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》中有明確的規(guī)定，其次才開(kāi)始推行排放許可證制度?？梢哉f(shuō)，排污申報(bào)登記制度是排放許可證制度的前提和基礎(chǔ)。眾所周知，排污申報(bào)登記制度不同于工商行政管理部門(mén)企業(yè)登記制度，因此，它的效力受到嚴(yán)重削弱。由于企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照是由工商行政管理部門(mén)辦理的，因此，為了有效控制污染企業(yè)的“出生”，在實(shí)行“三同時(shí)”制度的基礎(chǔ)上對(duì)某些污染領(lǐng)域采取一定的措施。國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、國(guó)家工商行政管理局《關(guān)于加強(qiáng)飲食娛樂(lè)服務(wù)企業(yè)環(huán)境管理的通知》（1995年）指出：“新建、改建（含翻建）、擴(kuò)建、轉(zhuǎn)產(chǎn)的飲食、娛樂(lè)、服務(wù)企業(yè)，有涉及污染項(xiàng)目的，應(yīng)按環(huán)境保護(hù)法及有關(guān)行政法規(guī)，向當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)辦理環(huán)境影響申報(bào)登記或?qū)徟掷m(xù)?！ど绦姓芾聿块T(mén)在審核企業(yè)登記申請(qǐng)和對(duì)企業(yè)的監(jiān)督管理工作中，可以要求企業(yè)就污染及防治情況作出說(shuō)明，發(fā)現(xiàn)有可能存在污染或已存在污染的，要及時(shí)向環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)通報(bào)情況。”明確提出工商行政管理部門(mén)應(yīng)與環(huán)境保護(hù)部門(mén)合作，共同預(yù)防環(huán)境污染。但這些規(guī)定都建立在與工商行政管理部門(mén)合作順利的基礎(chǔ)上。溫州市鹿城區(qū)采取與工商行政管理、消防、勞動(dòng)、防疫等部門(mén)聯(lián)合審批的辦法，行使自己的環(huán)境污染評(píng)估權(quán)，效果良好。問(wèn)題是，若工商行政管理部門(mén)不執(zhí)行這一方面的規(guī)定，可能出現(xiàn)辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照或年檢時(shí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)無(wú)力干預(yù)的狀況。而排放許可證的年審，不象工商執(zhí)照年審那樣有強(qiáng)制力。有的地方也嘗試著另外的辦法。從2000年10月始，杭州市環(huán)境保護(hù)局與市計(jì)委、經(jīng)委、建委、規(guī)劃、土管、工商等17家部門(mén)實(shí)行聯(lián)合投資項(xiàng)目審批一條龍服務(wù)。杭州市將投資項(xiàng)目審批的政府部門(mén)安排在同一地點(diǎn)辦工，也把環(huán)保部門(mén)納入，這對(duì)環(huán)保部門(mén)的事前管理是有效果的，也便于處理好與其他職能部門(mén)，尤其與工商行政管理部門(mén)的關(guān)系。當(dāng)然，所有的制度都有可能會(huì)發(fā)生變化，最好的辦法是，把相關(guān)職能部門(mén)共同處理環(huán)保事務(wù)的有關(guān)規(guī)定，不僅僅體現(xiàn)在部門(mén)規(guī)章中，而且應(yīng)在法律法規(guī)中加以明確。

不少排污單位在申報(bào)登記之前已經(jīng)在生產(chǎn)，這在浙江溫州、嘉興的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)最為明顯。當(dāng)然，如果排污單位超濃度或超總量排放，就面臨著罰款和限期治理的處罰。國(guó)務(wù)院的《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》（2000年）規(guī)定，縣級(jí)以上地方政府環(huán)境保護(hù)部門(mén)根據(jù)總量控制實(shí)施方案，審核本行政區(qū)內(nèi)向該水體排污的單位的重點(diǎn)污染物排放量，對(duì)不超過(guò)排放總量控制指標(biāo)的，發(fā)給排放許可證；對(duì)超過(guò)排放總量控制指標(biāo)的，限期治理，限期治理期間，發(fā)給臨時(shí)排放許可證。在這里，已經(jīng)將排放許可證制度與限期治理制度相聯(lián)結(jié)。只有符合達(dá)標(biāo)排放的排污單位，才能領(lǐng)取到正式排放許可證，而沒(méi)有達(dá)標(biāo)的排污單位處于限期治理階段，只能領(lǐng)取臨時(shí)排放許可證。

（三）在側(cè)重點(diǎn)的選擇上，飲用水源的強(qiáng)管制與一般水源的軟約束

一般來(lái)說(shuō)，一旦涉及到當(dāng)?shù)仫嬘盟吹奈廴締?wèn)題，各地都會(huì)采取強(qiáng)管制的方式，在城市地區(qū)，重點(diǎn)保護(hù)的是飲用水源。上海市政府對(duì)黃浦江上游水源保護(hù)十分重視，對(duì)水源保護(hù)區(qū)的198家重點(diǎn)企業(yè)全部實(shí)施了排放許可證制度。針對(duì)飲用水源污染問(wèn)題，有的地區(qū)還出臺(tái)了局部性水域的地方性法規(guī)。如1990年上海市通過(guò)了《黃浦江上游水源保護(hù)條例》。1993年2月杭州市政府《杭州市苕溪水域污染防治管理規(guī)定》，1996年杭州市人大常委會(huì)通過(guò)，浙江省人大常委會(huì)批準(zhǔn)通過(guò)《杭州市苕溪水域水污染防治管理?xiàng)l例》，規(guī)定：“污染物排放管理實(shí)行污染物排放總量控制制度?！h(huán)境保護(hù)部門(mén)根據(jù)苕溪水域地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放總量控制限值對(duì)排污單位核發(fā)排污控制證，排污控制證由杭州市環(huán)境保護(hù)部門(mén)統(tǒng)一制定?！瓕?duì)責(zé)令限期治理的，在限期治理期間必須嚴(yán)格按照排污控制證規(guī)定的要求排污；對(duì)責(zé)令停產(chǎn)治理的，在治理期間不得排污；對(duì)責(zé)令關(guān)閉的，應(yīng)停止生產(chǎn)，吊銷(xiāo)排污控制證。”在這里充分反映出對(duì)水源保護(hù)區(qū)實(shí)行的是強(qiáng)制性的管制，對(duì)排污單位的進(jìn)入作出了禁止性限制，而對(duì)一般水源的管理，實(shí)行的是誘導(dǎo)性的管制，大都以收繳排污費(fèi)和實(shí)施污水處理為主，屬于軟約束。這兩種許可證在實(shí)際上是有嚴(yán)格區(qū)別的。前者管理力度強(qiáng)，涉及到居民的生活用水和社會(huì)的穩(wěn)定，行政措施到位率高。而后者則沒(méi)有這種要求，往往使管理流于形式。

在討論排放許可證制度時(shí)，切不可忘記現(xiàn)實(shí)生活的殘酷無(wú)情。在對(duì)浙江省有關(guān)市縣調(diào)查后，人們發(fā)現(xiàn)許可證制度事實(shí)上處于“名存實(shí)亡”的境地。

一是嚴(yán)格按規(guī)章制度發(fā)放許可證的市縣比例不高。在調(diào)查的八個(gè)市縣中，就有五個(gè)沒(méi)有按規(guī)范操作，見(jiàn)表一。

浙江省按規(guī)范發(fā)放許可證的有關(guān)市縣分類(lèi)（表一）

按規(guī)范發(fā)放許可證的市縣 不按規(guī)范發(fā)放許可證的市縣

溫州、杭州、寧波 金華、嘉興、海寧、瑞安、平陽(yáng)[5]

二是發(fā)放許可證的數(shù)字與實(shí)際排污企業(yè)數(shù)差別太大。溫州市（不包括區(qū)，只統(tǒng)計(jì)市本級(jí)）96年開(kāi)始發(fā)放污染物許可證，97年到99年的統(tǒng)計(jì)數(shù)字包括正式許可證和臨時(shí)許可證，共316個(gè)。據(jù)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)直觀的估計(jì)，領(lǐng)取許可證的排污單位僅占排污單位總數(shù)的20%左右。那就意味著許多排污單位根本就沒(méi)有到環(huán)保局領(lǐng)取許可證，但仍照樣經(jīng)營(yíng)與生產(chǎn)。

三是有的市縣根本就沒(méi)有真正落實(shí)過(guò)這項(xiàng)制度。瑞安市從96年開(kāi)始實(shí)施許可證制度，但只發(fā)放不超過(guò)40份的臨時(shí)許可證，從97年到2000年間基本上沒(méi)有發(fā)放過(guò)許可證。

當(dāng)然，得出許可證制度“名存實(shí)亡”結(jié)論的更為充足的一個(gè)理由，那就是，現(xiàn)行的排放許可證制度不是真正意義上的排放許可證制度。排放許可證制度在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了制度變遷，使原先設(shè)計(jì)的制度安排發(fā)生重大的變化。

行政許可是指行政主體根據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，經(jīng)審查依法賦予行政相對(duì)人從事一般法律所禁止的權(quán)利和資格的行為。按照行政法的基本原理，結(jié)合排放許可證制度的實(shí)際狀況，人們可以得出以下六個(gè)方面的判斷：

1、許可應(yīng)該是依申請(qǐng)事先批準(zhǔn)，而不是事后核查?，F(xiàn)行的許可證制度僅僅是一種事后同意，沒(méi)有事先的批準(zhǔn)。排污單位在水污染物排放之前根本就沒(méi)有向環(huán)境保護(hù)部門(mén)提出申請(qǐng)，而只是在事中或事后才由環(huán)境保護(hù)部門(mén)消極被動(dòng)地去監(jiān)督，這在農(nóng)村地區(qū)水污染物排放管理中尤為明顯。

2、許可是一種賦予權(quán)利的活動(dòng)，應(yīng)該賦予相應(yīng)的權(quán)利。但現(xiàn)行的許可制度沒(méi)有做到這一點(diǎn)，排污單位沒(méi)有合法的排污權(quán)。在實(shí)際過(guò)程中，國(guó)家只是默認(rèn)這種權(quán)利而已。

3、許可應(yīng)該是賦予的特殊性權(quán)利，因此，發(fā)放的許可證應(yīng)該受到嚴(yán)格的數(shù)量限制。目前，環(huán)保部門(mén)所發(fā)放的排污許可證不受數(shù)量限制。

4、許可應(yīng)該建立在審查手段確定這一前提下，而不能建立在不確定的結(jié)果基礎(chǔ)上。從上述得知，排放許可證制度基本步驟有四：一是排污單位申報(bào)；二是當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門(mén)審核批準(zhǔn)；三是發(fā)放排放許可證；四是監(jiān)督管理。其中第二個(gè)步驟審核批準(zhǔn)的依據(jù)是什么，這很重要。排放許可證制度剛推行時(shí)，審核的依據(jù)是濃度控制，后改為總量控制。（農(nóng)村地區(qū)仍是濃度控制）。但現(xiàn)在的問(wèn)題是，在農(nóng)村無(wú)法做到總量控制，只能根據(jù)濃度控制，即使在城市地區(qū)，其總量控制也難以確定每個(gè)排污單位到底排放了多少污水。因?yàn)楝F(xiàn)行的監(jiān)測(cè)手段做不到這一點(diǎn)。這樣，發(fā)放的許可證實(shí)際上是建立在審查手段不確定的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。

5、許可是一種審批行為，因此，它會(huì)產(chǎn)生批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)兩種結(jié)果。作為行政許可，它以“禁止義務(wù)”的存在為前提。義務(wù)分兩種：作為義務(wù)與不作為義務(wù)。禁止義務(wù)屬于不作為義務(wù)。行政許可不是對(duì)一般義務(wù)的免除，而是對(duì)禁止義務(wù)的免除。如果沒(méi)有禁止義務(wù)，也就無(wú)所謂行政許可。排放許可證應(yīng)該以禁止一般單位排污為前提，如果只存在批準(zhǔn)，不存在不批準(zhǔn)，事實(shí)上就與政府確立許可證制度的本義相違背。

6、許可是一種要式行政行為，一般要求許可證有統(tǒng)一的格式，而排放許可證格式不統(tǒng)一。盡管?chē)?guó)家環(huán)保局規(guī)定水污染排放許可證要有統(tǒng)一的格式，國(guó)家環(huán)保局也提供過(guò)統(tǒng)一的排放許可證的書(shū)面格式，但沒(méi)有要求統(tǒng)一印制，結(jié)果，各地按照自己的理解制作許可證格式。盡管許可證所反映的具體內(nèi)容大同小異，但名稱(chēng)上就存在著不同。有的是許可證，有的是注冊(cè)證，如浙江金華和嘉興。

考慮到排放許可證制度在實(shí)施過(guò)程中的困難，無(wú)法真正按照許可證的要求來(lái)推行，所以，有關(guān)市縣（如金華、嘉興，包括下屬縣）在放棄排放許可證制度的同時(shí)，就發(fā)明了另外一種制度形式，那就是注冊(cè)證制度。

注冊(cè)證制度的基本內(nèi)容如下：1、注冊(cè)證制度規(guī)定，排污單位排污不需要由環(huán)保部門(mén)批準(zhǔn)或許可，排污單位只是向環(huán)保部門(mén)注冊(cè)，然后就表示排污單位的合法存在。這種注冊(cè)實(shí)際上就是行政確認(rèn)，而不是許可。許可是環(huán)保部門(mén)對(duì)排污單位申請(qǐng)的事先批準(zhǔn)，而確認(rèn)是事后同意。當(dāng)然，其排污費(fèi)、超標(biāo)超量排放費(fèi)仍要按規(guī)定交納。2、由于環(huán)保部門(mén)對(duì)排污單位排放污水總量難以核定，因此，采取排污單位自報(bào)或環(huán)保部門(mén)根據(jù)排污單位用水量或用電量來(lái)折算出一個(gè)概率值。對(duì)于濃度控制的排污單位，濃度的比例由排污單位自測(cè)或環(huán)保部門(mén)抽檢所獲得的數(shù)據(jù)確定。3、根據(jù)排污單位申請(qǐng)或備案，環(huán)保部門(mén)就發(fā)給注冊(cè)證，不受數(shù)量上的限制。也就是說(shuō)，任何排污單位都可以拿到注冊(cè)證。

通過(guò)以上的分析，結(jié)合許可證理論的規(guī)范與許可證實(shí)踐的操作，我們認(rèn)為，現(xiàn)行的許可證制度僅僅是一種注冊(cè)證制度，沒(méi)有達(dá)到由環(huán)保部門(mén)行使真正管理權(quán)力的狀態(tài)。現(xiàn)行的注冊(cè)證制度是水污染物排放管理最初步的管理，尚需依托相關(guān)的管理內(nèi)容與規(guī)范，才能進(jìn)入到真正的許可證制度。即制度變遷將呈現(xiàn)的趨勢(shì)是：第一步，排污企業(yè)先注冊(cè)，環(huán)保部門(mén)備案后就發(fā)給注冊(cè)證；第二步，排污企業(yè)先申請(qǐng)，環(huán)保部門(mén)核實(shí)審查，再由環(huán)保部門(mén)批準(zhǔn)同意或不同意核發(fā)許可證?？梢钥隙?，這種許可證制度，一方面不完全具備規(guī)范性許可證制度的本質(zhì)特征，但同時(shí)又具有許可證制度特殊的具體形式。這樣，現(xiàn)階段的許可證制度實(shí)際上屬于過(guò)渡性的制度安排，具有承上啟下的特殊價(jià)值和意義。

二、制度需求與制度供給：政府管制失靈

如何處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，世界各國(guó)有不同的做法。象日本和匈牙利實(shí)行的是“目的一元論”，這些國(guó)家的環(huán)境法律規(guī)定，環(huán)境保護(hù)法的唯一目的是保護(hù)人群健康。因此，一旦經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)總原則相抵觸時(shí)，人們除了選擇環(huán)境保護(hù)外別無(wú)選擇。不過(guò)，世界上大多數(shù)國(guó)家實(shí)行的“目的二元論”，即既保護(hù)人體健康，又促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[6]

中國(guó)是后發(fā)展的社會(huì)主義國(guó)家，必然把保護(hù)人體健康與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來(lái)。但不管怎樣，政府對(duì)于已經(jīng)產(chǎn)生污染的企業(yè)管理來(lái)說(shuō)，事實(shí)上仍走上了一條“先污染”的道路，沿襲著“后治理”的舊模式。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以粗放的外延發(fā)展為其特征，通過(guò)高投入、高消耗和高污染實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的較高增長(zhǎng)。因此，對(duì)于環(huán)境公共物品的自然保持只有一個(gè)底線，就是不以嚴(yán)重影響人們的基本生活和降低生活質(zhì)量為界。各地在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過(guò)程中，不論是損耗資源型的產(chǎn)品，還是損耗環(huán)境型的產(chǎn)品，只要能取得一定的經(jīng)濟(jì)效率就能得到政府的鼓勵(lì)與百姓的歡迎。

制度變遷的需求產(chǎn)生于內(nèi)在變量與外在變量的雙重作用。排放許可證制度的內(nèi)在變量指制度本身安排及其存在的合理性程度，外在變量是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，人們所面臨的社會(huì)生存與社會(huì)發(fā)展的壓力。據(jù)上所述，排放許可證制度在內(nèi)在變量方面已經(jīng)存在著制度安排設(shè)計(jì)上和技術(shù)上的漏洞，外在變量上更與制度原設(shè)定的目標(biāo)大相徑庭。當(dāng)然，任何制度都會(huì)出現(xiàn)不足，這是正?，F(xiàn)象?！鞍阎贫雀阏_是一個(gè)困難的、耗時(shí)的和引發(fā)矛盾的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程既需要能在文化上被認(rèn)同的規(guī)則，又需要有關(guān)于時(shí)間變量和空間變量的可靠信息。[7]”水污染物排放許可證制度在現(xiàn)實(shí)生活中所遇到的尷尬，主要原因在于制度需求不足，制度供給困難，內(nèi)在變量與外在變量發(fā)生變異，最終導(dǎo)致政府管制失靈。

（一）制度安排的需求不足。對(duì)排放許可證的需求不僅對(duì)排污單位來(lái)說(shuō)沒(méi)有強(qiáng)烈的依賴(lài)性，而且對(duì)政府環(huán)境保護(hù)部門(mén)來(lái)說(shuō)也嫌底氣不足。

1、排污單位需求不足。環(huán)境是公共物品，任何人都可以享受，但沒(méi)有人愿意承擔(dān)治理成本。正如布坎南所言，每一個(gè)理性人，都是以獲取經(jīng)濟(jì)利益最大化為其宗旨和目標(biāo)的。這樣，針對(duì)水污染物排放問(wèn)題，就排污單位本身而言，最好的處理辦法是只管排放而不管治理，只要獲取所得，不支付任何成本，這是最佳的選擇。不過(guò)，如果聽(tīng)任排污單位自以為是，為所欲為，那么，人類(lèi)就無(wú)法再繼續(xù)生存和發(fā)展，公有地的悲劇必將發(fā)生。[8]這時(shí)候，作為公共事物的管理者——政府被迫對(duì)環(huán)境污染進(jìn)行管制，約束人們的生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，保護(hù)環(huán)境。既然政府加入了對(duì)環(huán)境的管制，排污單位就被迫交納相應(yīng)的排污費(fèi)和超標(biāo)超量排污費(fèi)，但排污單位的環(huán)境保護(hù)意識(shí)卻沒(méi)有相應(yīng)提高，認(rèn)為交納排污費(fèi)和超標(biāo)超量排污費(fèi)后，排污單位就已經(jīng)履行了保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，有的還對(duì)環(huán)保部門(mén)污染物申報(bào)登記工作不配合。1996年1月1日，湖北省環(huán)境保護(hù)局向鐵道部第四勘測(cè)設(shè)計(jì)院等16家企業(yè)事業(yè)單位發(fā)出排污申報(bào)登記通知書(shū)及排污申報(bào)登記表。3月1日又發(fā)出催報(bào)通知。各排污單位均逾期未報(bào)。湖北省環(huán)境保護(hù)局于1996年6月18日分別對(duì)各排污單位作出行政處罰決定，認(rèn)定其行為已構(gòu)成“拒絕申報(bào)”，并分別對(duì)其罰款3000元。[9]

對(duì)治污設(shè)備的興建也持消極態(tài)度。這與企業(yè)發(fā)展預(yù)期與貼現(xiàn)率高低有關(guān)。大中型企業(yè)與小型企業(yè)對(duì)預(yù)期與貼現(xiàn)率態(tài)度是有差別的。大中型企業(yè)對(duì)企業(yè)發(fā)展有較高的預(yù)期，因此，重點(diǎn)放在企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展利益上，不僅僅著眼于追求近期的貼現(xiàn)率。小型企業(yè)則有所不同，它對(duì)未來(lái)的預(yù)期收益評(píng)價(jià)較低，對(duì)自身的生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)狀態(tài)沒(méi)有長(zhǎng)期的發(fā)展計(jì)劃，囿于近期利益，因此，對(duì)近期的預(yù)期收益評(píng)價(jià)較高，這導(dǎo)致小型企業(yè)關(guān)心的僅僅是近期的貼現(xiàn)率，其直接后果便是這類(lèi)企業(yè)行為的短期化。顯而易見(jiàn)，大中型企業(yè)對(duì)興建治污設(shè)備行動(dòng)積極，小型企業(yè)持觀望拖拉的消極態(tài)度。而且，治污設(shè)備的投入也是一筆較大的開(kāi)支。據(jù)市場(chǎng)調(diào)查，自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)施，即便最低的國(guó)內(nèi)產(chǎn)品也需要花費(fèi)每臺(tái)4萬(wàn)元，而且性能不穩(wěn)定。國(guó)外的產(chǎn)品價(jià)格更高，每臺(tái)10——20萬(wàn)元不等。比較而言，大中型企業(yè)對(duì)高性能的治污設(shè)備需求可能會(huì)迫切得多，對(duì)投入舍得花錢(qián)，財(cái)力上也能夠承擔(dān)；對(duì)小型企業(yè)來(lái)說(shuō)，沒(méi)有企業(yè)存在的穩(wěn)定性需求，談不上長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的考慮，而且購(gòu)買(mǎi)價(jià)格不菲的設(shè)備，畢竟是一筆不小的成本開(kāi)支，費(fèi)用承擔(dān)上較困難，這樣，小型企業(yè)對(duì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備的內(nèi)在需求不足。

當(dāng)然，低層次的排污單位對(duì)許可證臨時(shí)應(yīng)景式的需求還是存在的。如有的排污企業(yè)(在浙江省瑞安市)在從事國(guó)際貿(mào)易時(shí)，為了使外商感覺(jué)到它是合法企業(yè)，做貿(mào)易伙伴較安全可靠，出于這樣的動(dòng)機(jī)，才主動(dòng)地向環(huán)境保護(hù)部門(mén)“索要”許可證。有的排污企業(yè)由于是“五小”企業(yè)[10]，工商行政管理部門(mén)登記時(shí)需要環(huán)境保護(hù)部門(mén)的證明，企業(yè)才被迫來(lái)向環(huán)境保護(hù)部門(mén)申報(bào)。象這些需要許可證的，并不是治理本身的需要，而僅僅是在國(guó)際貿(mào)易與工商行政管理部門(mén)企業(yè)登記與年檢壓力下被迫領(lǐng)取的，是一種非自愿的行為。

2、社會(huì)公眾的需求不足。眾所周知，新辦企業(yè)的產(chǎn)生在本區(qū)域內(nèi)肯定會(huì)形成一定的資金流、物資流、人力流與就業(yè)流。隨著生產(chǎn)、銷(xiāo)售服務(wù)的規(guī)?；\(yùn)輸業(yè)發(fā)達(dá)，帶動(dòng)了第三產(chǎn)業(yè)如飲食業(yè)、賓館業(yè)的發(fā)展，有的地方還出現(xiàn)交易市場(chǎng)，如浙江溫州皮革市場(chǎng)、紹興柯橋中國(guó)輕紡市場(chǎng)、嘉興皮衣市場(chǎng)等。很明顯，當(dāng)?shù)嘏盼燮髽I(yè)在增加就業(yè)與提高經(jīng)濟(jì)收入方面對(duì)本地居民有較大的吸引力，因此，社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)方面的需求相對(duì)顯得不足。盡管《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定，一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。不過(guò)，社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境污染的容忍程度與環(huán)境污染對(duì)生活造成的損害程度有密切關(guān)聯(lián)。也就是說(shuō)，對(duì)生活與生產(chǎn)損害程度較低，沒(méi)有產(chǎn)生直觀的副作用，社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境污染的包容在容忍程度范圍內(nèi)。正像美國(guó)學(xué)者所言，人們?nèi)绻黄葹楂@取生活必需品而不停地奔忙的話，人們可能無(wú)暇或無(wú)意顧及污染問(wèn)題。可是，在生活逐漸富裕的社會(huì)里，教育水平、生活條件和個(gè)人利益直接損害程度都會(huì)有助于引起人們對(duì)環(huán)境污染問(wèn)題的關(guān)注。[11]一旦無(wú)法容忍或直接損害了個(gè)體利益，有關(guān)居民首先就會(huì)與排污企業(yè)交涉，如果交涉無(wú)效，就會(huì)考慮投訴，向環(huán)境保護(hù)部門(mén)或新聞媒介或通過(guò)區(qū)長(zhǎng)熱線、市長(zhǎng)熱線等投訴，反映社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境污染的不滿，有的提出制止污染或索賠要求。

不管怎樣，從總體上說(shuō)，不論是排污企業(yè)，還是生活在污染源區(qū)域的居民，都對(duì)排放許可證制度缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，也對(duì)排放許可證制度的有效性感到懷疑。

3、政府需求不足。政府與制度存在著一定的依存度。政府需要制度來(lái)維護(hù)秩序，而制度又需要政府加以完善與落實(shí)。但在實(shí)際工作中，政府與制度間并不是系統(tǒng)平衡的，有時(shí)政府可能會(huì)出于主觀上的原因，對(duì)制度建設(shè)本身顯示出需求不足。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，相當(dāng)多的一級(jí)政府或環(huán)境保護(hù)部門(mén)對(duì)環(huán)境保護(hù)制度缺乏需求，具體表現(xiàn)在兩方面：

一是沒(méi)有直接自身利益需求。剛一開(kāi)始發(fā)放排放許可證時(shí)規(guī)定可以收取一定的成本費(fèi)，一般每本收取20到30元不等。成本費(fèi)中應(yīng)該既包括印刷的成本費(fèi)又內(nèi)含發(fā)放的勞務(wù)費(fèi)，而現(xiàn)行規(guī)定不能收取此類(lèi)成本費(fèi)。這樣，不僅許可證印制的成本要由環(huán)境部門(mén)內(nèi)部承擔(dān)，而且連勞務(wù)費(fèi)也無(wú)法獲取，對(duì)環(huán)境保護(hù)部門(mén)來(lái)說(shuō)，失去了發(fā)放許可證的利益沖動(dòng)。

二是怕影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和官員升遷。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)政府始終將經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為其中心工作，只有到“九五”時(shí)期才將可持續(xù)性發(fā)展作為政府工作目標(biāo)的一部分，不過(guò)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)相比較，還是處于主流與支流的關(guān)系。以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為中心的制度安排，憑借其較大的影響力左右著政府收入與分配狀態(tài)，直接關(guān)系到資源的有機(jī)配置效率。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，這種以經(jīng)濟(jì)效率為中心的制度安排創(chuàng)造的機(jī)會(huì)大大超過(guò)因創(chuàng)造這些機(jī)會(huì)而支付的單純經(jīng)濟(jì)成本，則被認(rèn)為提供了凈利益，而不考慮環(huán)境成本，或忽視環(huán)境成本。相反，由于保護(hù)自然環(huán)境，而沒(méi)有出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的有效發(fā)展則被認(rèn)為是引起了凈損失，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中往往處于劣勢(shì)。在評(píng)價(jià)政府管理行為時(shí)，眾多政府較多地注重當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展速度、國(guó)民生產(chǎn)總值和居民生活水平程度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在溫州市工業(yè)經(jīng)濟(jì)中占有較重要的地位。1997年全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)819.23億元，占全市工業(yè)總產(chǎn)值（1242.40億元）的65.94%。[12]這對(duì)溫州市政府來(lái)說(shuō)處于兩難境地：一方面財(cái)政稅收來(lái)源高度依賴(lài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，就無(wú)法保證政府管理所需龐大開(kāi)支的財(cái)力支持，另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)往往又是污染大戶，影響當(dāng)?shù)厮?、氣資源環(huán)境。如果一旦關(guān)停大量污染企業(yè)，對(duì)當(dāng)?shù)囟愂諘?huì)有較大沖擊，而且對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定也會(huì)有負(fù)面影響，這是地方政府所不愿看到的結(jié)局。從這方面觀之，地方政府對(duì)環(huán)境污染所采取的被動(dòng)消極態(tài)度不足為怪。

其實(shí)，在一級(jí)政府與環(huán)境保護(hù)職能部門(mén)之間，對(duì)環(huán)境保護(hù)的態(tài)度不可相提并論，兩者之間是有差別的。環(huán)境保護(hù)部門(mén)出于職能動(dòng)機(jī)的推動(dòng)往往會(huì)采取一些措施治理污染，但一進(jìn)入一級(jí)政府層面，阻力就會(huì)逐漸增大。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》的規(guī)定，關(guān)停并轉(zhuǎn)的權(quán)力在一級(jí)政府，而不在環(huán)保部門(mén)。對(duì)造成環(huán)境嚴(yán)重污染的企事業(yè)單位，能夠采取限期治理措施。由于限期治理是一種具有強(qiáng)制性的行政措施，而且還有相應(yīng)的法律后果，因此，對(duì)排污單位影響較大的，法律規(guī)定了較具體的報(bào)批程序：中央或省級(jí)政府直接管轄的企事業(yè)單位的限期治理，由中央或省級(jí)政府決定；市、縣或市、縣以下政府管轄的企事業(yè)單位的限期治理，由市、縣政府決定；對(duì)經(jīng)限期治理逾期未完成治理任務(wù)的企事業(yè)單位，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉，由作出限期治理決定的人民政府決定。一般來(lái)說(shuō)，環(huán)境保護(hù)部門(mén)對(duì)治理污染有強(qiáng)烈的職責(zé)意識(shí)，但一級(jí)政府可能會(huì)過(guò)多考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府官員升遷的因素。[13]因?yàn)椋谥袊?guó)政治權(quán)力安排過(guò)程中，越來(lái)越反映出一種趨勢(shì)，那就是地方政府官員的提升與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展是成正比例關(guān)系的，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，地方官員升遷和進(jìn)京做官的機(jī)會(huì)就會(huì)增大。這是中國(guó)地方政府從傳統(tǒng)的“服從中央型”向現(xiàn)代“政績(jī)顯示型”轉(zhuǎn)化的一個(gè)很重要的標(biāo)志。

而且，環(huán)境保護(hù)部門(mén)在一級(jí)政府組成部門(mén)中的排名相對(duì)較后，其行政地位不高。在中央政府中，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局屬于國(guó)務(wù)院的直屬部門(mén)，不少地方政府環(huán)保局在地方政府職能部門(mén)的排名序列中也較后。溫州市政府有45個(gè)局級(jí)機(jī)構(gòu)，市環(huán)境保護(hù)局列15位。一級(jí)政府對(duì)環(huán)保不夠重視以及環(huán)境保護(hù)部門(mén)地位較低由此可見(jiàn)一斑。鑒于一級(jí)政府掌握著限期治理和關(guān)停并轉(zhuǎn)的批準(zhǔn)決定權(quán)，所以水污染嚴(yán)重而得不到有效治理，或治理后又回潮的，其責(zé)任更多的應(yīng)該在一級(jí)政府上。也就是說(shuō)，政府需求不足的主體首先應(yīng)該是一級(jí)政府，其次才是環(huán)境保護(hù)部門(mén)。

（二）制度安排的供給不足

制度變遷的供給依賴(lài)于制度設(shè)計(jì)的“成本”以及尋找可選擇目標(biāo)的知識(shí)基礎(chǔ)。設(shè)計(jì)制度的政府，盡管環(huán)境保護(hù)意識(shí)觀念在逐漸增強(qiáng)，但在制度安排上仍缺乏周全的思考，甚至正是由于這種制度安排上的某些缺陷，使整個(gè)制度出現(xiàn)較多的弊病，無(wú)法在實(shí)際執(zhí)行中產(chǎn)生出高效率。

1、法律規(guī)范供給不足。我國(guó)由于地域遼闊，各地自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)與環(huán)境污染程度存在著較大差別，國(guó)家環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)不能一刀切，只能對(duì)一些原則性的問(wèn)題作出規(guī)定，不可能涉及到非常具體的細(xì)節(jié)?，F(xiàn)較突出的問(wèn)題是，能夠?qū)Ω黜?xiàng)具體制度安排產(chǎn)生較大影響的基本制度沒(méi)有從法律法規(guī)上得到保障?！董h(huán)境保護(hù)法》與《水污染防治法》都沒(méi)有具體規(guī)定許可證制度。1989年的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，必須依照國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的規(guī)定申報(bào)登記?！边@可以理解為是排放許可證的低級(jí)形式。[14]1990年12月《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》提出各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)要逐步推行污染物排放總量控制和排放許可證制度。由國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局的《工業(yè)污染源監(jiān)測(cè)管理辦法》（1991年）中規(guī)定：“對(duì)企業(yè)發(fā)放或更換‘排污許可證’時(shí)，對(duì)其所申報(bào)的污染物排放設(shè)施和處理設(shè)施必須經(jīng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)環(huán)境監(jiān)測(cè)站的核查監(jiān)測(cè)合格，否則，不予發(fā)放或更換?！眹?guó)務(wù)院于1989年批準(zhǔn)并由國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局的《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》明確規(guī)定，排污許可證制度的管理辦法由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門(mén)另行制定。這是對(duì)《水污染防治法》的一個(gè)重要補(bǔ)充。顯然，國(guó)家法律法規(guī)對(duì)水污染物排放許可證制度的規(guī)定幾乎是空白，但作為行政規(guī)章的規(guī)定還是有的。國(guó)家環(huán)境保護(hù)局總《水污染物排放許可證管理暫行辦法》（1988年）規(guī)定：“在污染物排放濃度控制管理的基礎(chǔ)上，通過(guò)排污申報(bào)登記，發(fā)放水污染物《排放許可證》，逐步實(shí)施污染物排放總量控制。”并在該辦法中第一次把“排放許可證制度”單獨(dú)作為一章來(lái)規(guī)定， 1990年國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局《關(guān)于下發(fā)排放水污染物許可證和申報(bào)登記表的通知》提出排污單位在排污申報(bào)登記的基礎(chǔ)上，向當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)申請(qǐng)排污許可證。1993年國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理工作的幾點(diǎn)意見(jiàn)》，要求開(kāi)發(fā)區(qū)污染物排放要實(shí)行總量控制與集中治理。在總量控制的原則指導(dǎo)下，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)新建項(xiàng)目污染物排放實(shí)行合理分配，并積極推行排放許可證制度。直到2000年3月，國(guó)務(wù)院在《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》上才有新規(guī)定：“向水體排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，必須向所在地的縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)部門(mén)提交《排污申報(bào)登記》。……縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)部門(mén)根據(jù)總量控制實(shí)施方案，審核本行政區(qū)域內(nèi)向該水體排污的單位的重點(diǎn)污染物排放量，對(duì)不超過(guò)排放總量控制指標(biāo)的，發(fā)給排污許可證；對(duì)超過(guò)排放總量控制指標(biāo)的，限期治理，限期治理期間，發(fā)給臨時(shí)排污許可證。具體辦法由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門(mén)制定?！辈贿^(guò)對(duì)于水污染物排放許可證的規(guī)定，不像《固體污染防治法》、《大氣污染防治法》等中明確規(guī)定實(shí)行許可證制度。[15]這樣，就產(chǎn)生兩大問(wèn)題，一是行政法規(guī)沒(méi)有法律的權(quán)威性，在執(zhí)行中可能會(huì)遇到困難；二是對(duì)許可證制度的規(guī)定缺乏操作性，沒(méi)有具體的步驟與措施。國(guó)家立法主要針對(duì)的大型企業(yè)，對(duì)小型企業(yè)的操作性與有效性顯得差一些。而且，對(duì)地方環(huán)境保護(hù)部門(mén)來(lái)說(shuō)，僅有國(guó)家和政府的法律法規(guī)不行，應(yīng)該有地方性法規(guī)來(lái)保證它的實(shí)施，以加強(qiáng)水污染物排放許可證制度的力度。目前，省一級(jí)有關(guān)許可證制度的地方性法規(guī)沒(méi)有出臺(tái)。

2、配套的技術(shù)規(guī)范供給不足。環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范需要通過(guò)制定相應(yīng)配套的技術(shù)規(guī)范來(lái)實(shí)現(xiàn)。如環(huán)境保護(hù)制度的建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”審批，就涉及到大量的技術(shù)規(guī)范；環(huán)境噪聲污染源防治與規(guī)劃布局空間距離有密切關(guān)系；水污染物排放去向與受納水體不同，對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求有別[16]。目前，國(guó)家環(huán)境保護(hù)部門(mén)單一性的技術(shù)規(guī)范已經(jīng)大量存在，但相配套性的技術(shù)規(guī)范有機(jī)銜接的較少。環(huán)境保護(hù)制度這方面技術(shù)規(guī)范供給的不足，容易產(chǎn)生執(zhí)法上的隨意性和制度本身的不嚴(yán)密，使環(huán)境保護(hù)制度缺乏操作性，易使基層環(huán)境保護(hù)部門(mén)在實(shí)踐中無(wú)從著手。

3、排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)供給不足。由于現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)大大低于治理設(shè)備運(yùn)行費(fèi)用，遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)價(jià)值規(guī)律，失去經(jīng)濟(jì)手段的懲罰作用，不利于對(duì)污染的有效控制。

4、政策規(guī)范供給不足。為了有效抑制污染惡化，一方面需要政府采取嚴(yán)厲的管制辦法限期治理污染嚴(yán)重的企業(yè)，另一方面應(yīng)制訂配套政策規(guī)范，大力發(fā)展質(zhì)量效益型、科技先導(dǎo)型、資源節(jié)約型的環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)或企業(yè)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源與人力資源、財(cái)力資源的優(yōu)化組合與高效利用。目前，政府對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)或環(huán)保產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)支持與扶植不夠，又無(wú)法做到優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和工業(yè)布局，反映出政策規(guī)范供應(yīng)的嚴(yán)重不足。

三、對(duì)策措施：政府管制、市場(chǎng)機(jī)制與公民社會(huì)有機(jī)一體

對(duì)水污染物排放管理問(wèn)題，政府應(yīng)該健全法律規(guī)范，制定切實(shí)可行的措施，同時(shí)，又要適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)收益與成本之間的核算，用市場(chǎng)機(jī)制的辦法完善排放許可證制度，同時(shí)，要加強(qiáng)公民環(huán)境保護(hù)意識(shí)的教育，通過(guò)有效手段調(diào)動(dòng)社會(huì)公民參與環(huán)境保護(hù)的積極性。當(dāng)然，僅僅憑政府管制與市場(chǎng)機(jī)制單一因子無(wú)法徹底解決環(huán)境污染問(wèn)題，只有使政府管制、市場(chǎng)機(jī)制與公民社會(huì)三者的有機(jī)合作，才能從源頭、源流和終端三者上真正解決水污染物排放問(wèn)題。

（一） 健全法律規(guī)范

為了提高水污染物排放許可證的權(quán)威性，加強(qiáng)制度的嚴(yán)肅性，應(yīng)由國(guó)務(wù)院頒布《排放許可證制度條例》，對(duì)有關(guān)重大制度作出具體的安排。地方尤其是省級(jí)政府或省級(jí)人大也應(yīng)制定相應(yīng)的《排放許可證制度條例》，以規(guī)范本區(qū)域內(nèi)排放許可證制度的具體執(zhí)行與落實(shí)。

（二）制訂嚴(yán)密而符合實(shí)際的政策措施，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制

1、針對(duì)大中型企業(yè)與小型企業(yè)的實(shí)際情況，制定相關(guān)的差別政策。對(duì)大中型排污企業(yè)，政府可采取提供低息貸款或無(wú)息貸款等措施支持它購(gòu)置自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備，盡量購(gòu)買(mǎi)性能穩(wěn)定、監(jiān)測(cè)準(zhǔn)確的設(shè)備。對(duì)小型排污企業(yè)，政府可采用區(qū)域排污集中處理的辦法，如平陽(yáng)水頭鎮(zhèn)興建的大型污水處理中心，集體分?jǐn)傁鄳?yīng)成本。同時(shí)，考慮到小型企業(yè)的排污量和濃度的測(cè)算存在著不穩(wěn)定的情況，環(huán)保部門(mén)可以模擬體育比賽常用的興奮劑檢測(cè)手段——“飛行檢測(cè)”進(jìn)行監(jiān)測(cè)，以體現(xiàn)公平性與公正性，一旦查實(shí)有關(guān)排污企業(yè)有超標(biāo)超量排放的，應(yīng)加重處罰。

2、提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境管制的一個(gè)重要內(nèi)容是對(duì)環(huán)境污染的控制。按照誰(shuí)污染誰(shuí)負(fù)責(zé)承擔(dān)成本的原則，這些污染者應(yīng)該支付由它們的污染而產(chǎn)生的額外處理成本。對(duì)排污單位一定要在經(jīng)濟(jì)上采取嚴(yán)厲的給付政策，提高排污收費(fèi)，尤其要提高超標(biāo)超量排污的收費(fèi)，使環(huán)境污染成本逐漸做到內(nèi)部化，使排污終端制度安排有所成效。[17]

3、實(shí)行有償且限額發(fā)放排污許可證。對(duì)自然環(huán)境而言，污染單位越多，對(duì)環(huán)境的破壞作用越大。政府既然在排污的終端規(guī)定了相關(guān)的收費(fèi)制度，那么在排污的始端也應(yīng)該作出限制進(jìn)入的安排，以保護(hù)環(huán)境不受過(guò)多污染單位的侵?jǐn)_。這種限制進(jìn)入制度安排可以體現(xiàn)在水污染物排放許可證的有償且限額發(fā)放上。政府可以通過(guò)競(jìng)拍的制度安排，使排污許可證從一開(kāi)始就內(nèi)含價(jià)值，獲取排放許可證的排污單位應(yīng)支付相應(yīng)的成本代價(jià)，而且獲取時(shí)也不是無(wú)限獲取，應(yīng)該有限發(fā)放。這方面可以參照城市出租車(chē)運(yùn)營(yíng)投放數(shù)量限制辦法，用競(jìng)拍方式來(lái)決定其價(jià)格。

4、探索排放許可證的交易制度。既然排放許可證是一種排污權(quán)，那么，它也就是一種產(chǎn)權(quán)，就可以按照市場(chǎng)法則進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或拍賣(mài)，政府只能在制定交易規(guī)則上加強(qiáng)管理，沒(méi)必要在排污權(quán)的交易價(jià)格上進(jìn)行干預(yù)。排污權(quán)的“成交價(jià)格必定界乎高成本與低成本之間，這樣的價(jià)格必定能被雙方都接受，而且雙方都通過(guò)排污權(quán)的交易獲利。所以排污權(quán)的交易不必由政府從中撮合?！盵18]目前，北京環(huán)境與發(fā)展研究會(huì)同美國(guó)環(huán)境保護(hù)基金（Environmental Defense Fund ，USA）合作，在遼寧省本溪市和江蘇省南通市開(kāi)展排污權(quán)交易的試驗(yàn)。杭州市也有意向進(jìn)行這方面的試點(diǎn)。由于排放許可證發(fā)放時(shí)沒(méi)有收取資源使用費(fèi)，這樣，許可證交易后所得的歸屬問(wèn)題就成為人們爭(zhēng)論的話題。這實(shí)際上涉及到資源初始分配權(quán)的問(wèn)題。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，排污單位獲取排放許可證后，就獲得了它的所有權(quán)，因此，交易后所得應(yīng)該歸屬出讓方；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，排放許可證發(fā)放是資源配置權(quán)的發(fā)放，通過(guò)發(fā)放活動(dòng)，使排污單位優(yōu)先擁有了資源，但排污單位擁有的僅僅是資源的使用權(quán)，不是資源的所有權(quán)。鑒于排污單位在領(lǐng)取排污許可證時(shí)沒(méi)有付出任何初始的成本，因此，交易后所得應(yīng)該歸排放許可證發(fā)放的政府所有，交易后所得也是國(guó)有資產(chǎn)的一部分。浙江金華某縣級(jí)市于2000年下半年進(jìn)行了這方面的試點(diǎn)，一化學(xué)工業(yè)公司欲購(gòu)買(mǎi)一化工企業(yè)的排放許可證，其價(jià)格是每噸排污量為5萬(wàn)元，共6噸，計(jì)30萬(wàn)元。由于環(huán)境保護(hù)局領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整，再加上交易后所得歸屬棘手，一下子難作決斷，這一交易行為只得作罷?？梢?jiàn)，市場(chǎng)力量與社會(huì)力量已經(jīng)在迫使政府管理部門(mén)盡快從解放思想、實(shí)事求是精神出發(fā)，探索出一條適合中國(guó)國(guó)情的排放許可證交易之路，妥善處理好許可證交易所得的歸屬問(wèn)題，從而產(chǎn)生既能確保國(guó)有資產(chǎn)的保值和增值，增加國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)的投入資金，又能使許可證轉(zhuǎn)讓方有利可圖，啟動(dòng)市場(chǎng)的逐利動(dòng)力，促使市場(chǎng)發(fā)展活力的效果。

轉(zhuǎn)貼于 （二） 確立公民參與環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督制度

美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯認(rèn)為“如果沒(méi)有一個(gè)明智的政府的積極促進(jìn)，任何一個(gè)國(guó)家都不可能有經(jīng)濟(jì)進(jìn)步，……另一方面，也有許多政府給經(jīng)濟(jì)生活帶來(lái)災(zāi)難的例子，以致于要寫(xiě)滿幾頁(yè)警惕政府參與經(jīng)濟(jì)生活的話也是很容易的。”[19]這一段話告訴人們，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的作用盡管有其積極作用，但其在一定條件下也會(huì)產(chǎn)生副作用。實(shí)際上，政府在環(huán)境保護(hù)過(guò)程中的作用也是特定的，不是無(wú)限的。市場(chǎng)機(jī)制只能發(fā)揮經(jīng)濟(jì)本身的作用，無(wú)法解決人們觀念的調(diào)整與彌補(bǔ)排污許可證制度本身的缺陷，再加上環(huán)境資源公共物品與行為外部性?xún)纱筇攸c(diǎn)，市場(chǎng)價(jià)格只能反映局部性私人成本，不能充分反映全部整體性成本，這樣，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)行為失去制約，產(chǎn)生市場(chǎng)失靈。

為了矯正兩者的不足，需要充分發(fā)揮公民社會(huì)能動(dòng)性的參與特點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境污染單位個(gè)人和群體的監(jiān)督，利用公民社會(huì)的自主力量，確立起公民社會(huì)參與環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督制度，彌補(bǔ)政府管制與市場(chǎng)機(jī)制的不足。

這方面的監(jiān)督制度隨著創(chuàng)建國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市活動(dòng)的開(kāi)展已經(jīng)在部分城市中逐漸形成。如浙江富陽(yáng)和杭州先后于2000年、2001年開(kāi)展環(huán)境違法行為公眾有獎(jiǎng)舉報(bào)制度。根據(jù)杭州市環(huán)保局2月12日的有獎(jiǎng)舉報(bào)通告（第一號(hào)），市民對(duì)環(huán)境違法行為舉報(bào)踴躍。據(jù)最新統(tǒng)計(jì)，環(huán)保有獎(jiǎng)舉報(bào)中心已接到舉報(bào)電話279件，屬“工業(yè)企業(yè)水污染有獎(jiǎng)舉報(bào)”范圍的有23件，已查明18家單位為污水超標(biāo)排放，處罰金額總計(jì)約37萬(wàn)元，已有10位舉報(bào)人領(lǐng)取了1000元的獎(jiǎng)金。[20]考慮到政府管理人員少和管理手段的局限，無(wú)法及時(shí)了解排污單位的違法信息，同時(shí)，公民關(guān)心公共事務(wù)需要時(shí)間、精力甚至包括金錢(qián)上的投入和開(kāi)支，因此，推行有獎(jiǎng)舉報(bào)制度有利于解決政府管理不力與公民參與不夠之間的矛盾。通過(guò)這一制度進(jìn)一步促使公民關(guān)心環(huán)境保護(hù)，關(guān)心社會(huì)，提高公民自治與自律的能力，彌補(bǔ)政府治理不足，推動(dòng)政府積極主動(dòng)地做好環(huán)境保護(hù)工作。

總之，通過(guò)水污染物排放許可證制度的考察，我們認(rèn)識(shí)到環(huán)境保護(hù)制度是一項(xiàng)政府管制制度，它可以在適度的范圍內(nèi)獲取最大效果，但這種效果是有限度的?？梢哉f(shuō)，不僅是環(huán)境保護(hù)制度本身存在著缺陷，而且政府管制本身也有失靈的地方，甚至這種失靈比市場(chǎng)失靈的后果更嚴(yán)重和更可怕。這就需要借助市場(chǎng)機(jī)制本身的力量來(lái)彌補(bǔ)政府管制的不足。事實(shí)已經(jīng)有力地證明，市場(chǎng)力量與政府力量最終仍無(wú)法從根本上解決環(huán)境污染問(wèn)題，只有憑借社會(huì)力量，即通過(guò)公眾群體的努力，才能使環(huán)境保護(hù)真正發(fā)揮出社會(huì)自主的力量。環(huán)境保護(hù)是每一個(gè)社會(huì)成員應(yīng)盡的職責(zé)，同樣也是應(yīng)盡的義務(wù)。每一個(gè)社會(huì)成員都有權(quán)監(jiān)督污染單位的排污行為，督促政府采取措施使排污單位做到污染成本內(nèi)部化。

通過(guò)政府、市場(chǎng)與社會(huì)的多方努力，并且實(shí)施以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的政策措施，才能使環(huán)境保護(hù)制度真正趨向成熟。

注釋:

[4] 祝興祥等編著：《中國(guó)的排污許可證制度》，中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社1991年版，第3－5頁(yè)。

[5] 這里暫且將與發(fā)放許可證不同名稱(chēng)的發(fā)放注冊(cè)證的金華、嘉興列入不規(guī)范分類(lèi)中。規(guī)范是指能夠按照有關(guān)規(guī)定每年正常發(fā)放許可證的，包括臨時(shí)許可證，若有一年沒(méi)有發(fā)放，就算不規(guī)范。

[6] 王燦發(fā)編著：《環(huán)境保護(hù)四法一條例詮釋》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社1993年版。

[7] [美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，上海三聯(lián)書(shū)店2000年版，第30頁(yè)。

[8] [美]V.奧斯特羅姆、D.菲尼、H.皮希特：《制度分析與發(fā)展的反思》，商務(wù)印書(shū)館1992年版，第83頁(yè)。

[9] 國(guó)家環(huán)境保護(hù)局政策法規(guī)司編：《中國(guó)環(huán)境保護(hù)法規(guī)全書(shū)》，化學(xué)工業(yè)出版社1997年版，第303頁(yè)。

[10] “五小”指小制革、小電鍍（小煉焦）、小造紙、小印染、小化工。

[11] [美]詹姆斯·E·安德森：《公共決策》，華夏出版社1990年，第78頁(yè)。

[12] 溫州市1999年軟科學(xué)研究項(xiàng)目：《溫州市環(huán)境污染與生態(tài)破壞經(jīng)濟(jì)損失研究》專(zhuān)題之二“環(huán)境污染經(jīng)濟(jì)損失研究”，溫州市環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)科學(xué)研究院（1999年12月）。

[13] 瑞安市1999年限期治理時(shí)，準(zhǔn)備關(guān)閉三個(gè)電鍍企業(yè)，但上報(bào)到瑞安市政府法制局后遲遲不見(jiàn)回應(yīng)，最后不了了之。

[14]國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)秘書(shū)處、中國(guó)人民大學(xué)人口環(huán)境與發(fā)展研究室編：《中國(guó)環(huán)境資源政策法規(guī)大全》，中信出版社1996年版，第1089頁(yè)。

[15] 《固體廢物污染環(huán)境防治法》（1995年）規(guī)定，“確有必要進(jìn)口列入前款規(guī)定目錄中的固體廢物用作原料的，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門(mén)審查許可，方可進(jìn)口。”“從事收集、貯存、處置危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位，必須向縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)申請(qǐng)領(lǐng)取經(jīng)營(yíng)許可證，具體管理辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。”

[16] 金華市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究所：“金華江流域水環(huán)境季節(jié)容量的研究”（總量控制研究課題鑒定、排污許可證試點(diǎn)工作驗(yàn)收材料之四），1990年5月。

[17] 茅于軾：“造路用地和排污付費(fèi)”，《中國(guó)21世紀(jì)城市交通可持續(xù)發(fā)展》，瓊斯基金會(huì)、天則經(jīng)濟(jì)研究所，1999年9月。

[18] 茅于軾：“排污權(quán)交易”，北京天則經(jīng)濟(jì)研究所網(wǎng)站，1998年7月15日。

福利制度方案范文第2篇

關(guān)鍵詞：靈活福利 激勵(lì) 福利管理

1、靈活福利的內(nèi)涵及引入

靈活福利是基于傳統(tǒng)的福利制度而產(chǎn)生的，也稱(chēng)“彈利”，是指員工在企業(yè)規(guī)定的時(shí)間和金額范圍內(nèi)，按照自身實(shí)際需求情況選擇特定的福利項(xiàng)目組合的福利管理模式。20世紀(jì)50年代，傳統(tǒng)的福利方案是管理者為適應(yīng)當(dāng)時(shí)人們所處的環(huán)境而設(shè)計(jì)的，隨著社會(huì)的進(jìn)步，人們生活方式的多樣化，傳統(tǒng)的福利模式跟不上時(shí)代的腳步已經(jīng)不能滿足員工的不同需求了。70年代，靈活福利模式運(yùn)應(yīng)而生，正逐步取代已被廣泛使用了60多年的“一種福利計(jì)劃適用于所有人”的傳統(tǒng)福利方案。

目前越來(lái)越來(lái)越多的企業(yè)為適應(yīng)環(huán)境變化，增強(qiáng)自身競(jìng)爭(zhēng)力，提升員工滿意度，而采取靈活福利的福利管理模式，取得了一定成效，這必將成為企業(yè)員工福利發(fā)展的一大趨勢(shì)。

2、企業(yè)實(shí)施靈活福利制度的必要性

改變?cè)械母＠贫龋瑘?jiān)持人本管理理念，實(shí)行更為人性化的靈活福利制度是企業(yè)適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的必要一步。

從員工角度，人們的生活方式，生活理念不斷變化。對(duì)于需求，不同類(lèi)型的員工有不同的需求，同樣的員工在不同時(shí)段也有不同的需求，所以固定不變的福利模式已經(jīng)無(wú)法滿足員工的多樣化需求了，例如性別、年齡、家庭狀況、工作種類(lèi)或收入的不同都有可能導(dǎo)致員工對(duì)某種福利有著極大偏向。因此靈活福利制度的實(shí)施有利于員工加強(qiáng)對(duì)福利的了解，滿足員工多樣化的福利需求，提升員工的工作滿意度，提升工作效率。

從企業(yè)角度，傳統(tǒng)的福利模式無(wú)法滿足員工，成本效益低下，導(dǎo)致了福利成本與福利效用之間的矛盾。雖然很多時(shí)候企業(yè)加大了福利的投入，但效果不明顯，其根本原因就在于沒(méi)能真正滿足員工的真實(shí)需求，沒(méi)把錢(qián)花在刀刃上。因此，靈活福利制度就是在企業(yè)與員工之間存在信息不對(duì)稱(chēng)，員工的逆向選擇基礎(chǔ)上，在一定限制下，由員工自行選擇最適合自己的福利種類(lèi)，有效地調(diào)整了企業(yè)人力結(jié)構(gòu)并減輕福利規(guī)劃人的心理壓力，提升企業(yè)形象與外部競(jìng)爭(zhēng)力，有效運(yùn)用企業(yè)各項(xiàng)福利資源，有針對(duì)性地對(duì)員工進(jìn)行激勵(lì)，最終使效益最大化，實(shí)現(xiàn)共贏。

3、有效激勵(lì)員工，實(shí)現(xiàn)福利效用最大化

自上世紀(jì)七十年代美國(guó)采用靈活福利以來(lái)，該制度模式在西方發(fā)達(dá)國(guó)家已日漸成熟，但在我國(guó)由于各種因素影響還未得到廣泛應(yīng)用，很多企業(yè)在實(shí)施過(guò)程中遇到諸多難題。企業(yè)要想順利實(shí)現(xiàn)福利制度的變革，更加有效地激勵(lì)員工，實(shí)現(xiàn)福利效用最大化，必須做到：

3.1、了解員工真實(shí)需求

企業(yè)對(duì)員工真實(shí)需求的把握是制定靈活福利的第一步，企業(yè)只有先了解清楚員工內(nèi)心的真正想法，才知道什么樣的福利能夠滿足員工。要了解員工的真實(shí)需求，就要相關(guān)負(fù)責(zé)人深入員工內(nèi)部，通過(guò)與員工進(jìn)行深入探討溝通，采取多種調(diào)查方法，準(zhǔn)確意識(shí)到員工到底需要什么，什么才能真正地激勵(lì)員工。此后所有的相關(guān)工作都要緊緊圍繞這一中心，靈活福利制度不是一種形式，而是為了真正滿足員工，激勵(lì)員工，以人為本。

3.2、促進(jìn)員工對(duì)新制度的了解與接受

企業(yè)一切的變革都會(huì)存在一定的阻力，有支持的人就有反對(duì)的人，關(guān)于福利，企業(yè)員工中一定存在滿意和不滿意的兩種人，有的人可能覺(jué)得現(xiàn)有的福利制度完全不符合自己的需要，對(duì)此存在極其不滿情緒，這類(lèi)員工在變革過(guò)程中會(huì)站在支持的一邊；而有的人對(duì)現(xiàn)有的福利制度覺(jué)得滿意，而對(duì)變革存在不確定性，有極大風(fēng)險(xiǎn)，這類(lèi)員工則可能站在反對(duì)的一邊。因此，在推行靈活福利時(shí)，企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)對(duì)員工進(jìn)行新制度的介紹講解，解釋員工的疑問(wèn)，讓員工了解新制度的好處，最終促使所有人接受，減小變革的阻力，使新制度順利推行。

3.3、根據(jù)企業(yè)實(shí)際情況選擇適合的靈活福利類(lèi)型

由于企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境的多樣性以及企業(yè)內(nèi)部的獨(dú)特性，靈活福利在實(shí)際操作中也分為多種類(lèi)型，常見(jiàn)的主要類(lèi)型有：附加型靈活福利計(jì)劃、核心加選擇型的靈活福利計(jì)劃、靈活支用賬戶、福利套餐型以及選高擇低型等等。所以企業(yè)在實(shí)際操作中，應(yīng)根據(jù)自身的客觀情況，選擇最適合企業(yè)當(dāng)前的靈活福利類(lèi)型。例如如果企業(yè)變革阻力較大，企業(yè)資金較充裕，可選擇附加型靈活福利計(jì)劃，因?yàn)檫@一類(lèi)型是在現(xiàn)有的福利計(jì)劃之外，再提供其他不同的福利措施或擴(kuò)大原有福利項(xiàng)目的水準(zhǔn)，讓員工自主選擇，這樣維持了現(xiàn)行福利制，又提供額外福利，增強(qiáng)了員工滿意度和接受度，這適合變革初期，隨著時(shí)機(jī)成熟企業(yè)可進(jìn)一步推行較深入的靈活福利計(jì)劃?？偠灾?，在選擇靈活福利方案上，企業(yè)不能照本宣科，照搬其他企業(yè)的做法，而應(yīng)該結(jié)合自身，考慮員工的實(shí)際情況，制定出最適合當(dāng)前企業(yè)的方案。

3.4、福利項(xiàng)目貨幣化，有效控制成本

所有現(xiàn)代企業(yè)都追求的一個(gè)目標(biāo)即是效益最大化，推行靈活福利制度也是為了滿足員工需求，使員工更好地為企業(yè)努力工作，實(shí)現(xiàn)效益最大化。因此，在了解員工真實(shí)需求、促進(jìn)其了解接受、確定適合的福利計(jì)劃之后，就是要對(duì)其進(jìn)行精確的成本核算，因此對(duì)各項(xiàng)福利項(xiàng)目進(jìn)行貨幣成本的核定，準(zhǔn)確地評(píng)估福利項(xiàng)目的價(jià)值，將其貨幣化，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)所有福利項(xiàng)目的明碼標(biāo)價(jià)。福利項(xiàng)目貨幣化的精確性不僅能夠使企業(yè)有效控制成本，還能減少員工間的矛盾。

3.5、福利選擇與員工資歷績(jī)效掛鉤發(fā)揮激勵(lì)作用

企業(yè)實(shí)行靈活福利制度主要是為了有效地激勵(lì)員工，僅僅給予員工更自主的選擇權(quán)滿足其需求是不能產(chǎn)生有效激勵(lì)的，只能使員工認(rèn)為這一切都是理所當(dāng)然，無(wú)論工作表現(xiàn)好壞都不會(huì)影響，這樣也就違背了制定靈活福利的初衷。因此，要想發(fā)揮其激勵(lì)作用，那么福利的自主選擇就應(yīng)該與員工資歷、工作績(jī)效等掛鉤，當(dāng)然企業(yè)也應(yīng)該確保員工的基本生活保障，堅(jiān)持靈活福利的一些基本原則。

4、結(jié)語(yǔ)

綜上分析，在競(jìng)爭(zhēng)愈發(fā)激烈，市場(chǎng)變化不定的大環(huán)境下，企業(yè)改變傳統(tǒng)的福利模式推行新興的靈活福利是企業(yè)發(fā)展福利管理的重要趨勢(shì)，始終堅(jiān)持人性化管理，以員工為本，了解并盡力滿足員工的真實(shí)需求，對(duì)提升員工滿意度，提高工作效率，最終實(shí)現(xiàn)雙方共贏，效益最大化。

參考文獻(xiàn)：

[1]歐明臣.自助餐式的員工福利――彈利制[J].中國(guó)人力資源開(kāi)發(fā)，2003，07：25-27.

[2]曾桃，黃瑞琳.彈利計(jì)劃實(shí)施的問(wèn)題與對(duì)策[J].管理現(xiàn)代化，2008，01：19-22.

[3]梁曉梅.企業(yè)福利制度彈性化趨向[J].中國(guó)人才，1996，08：48-49.

福利制度方案范文第3篇

二戰(zhàn)后，德國(guó)“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣?huì)福利制度，實(shí)現(xiàn)了收入的再分配，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)，更保持了社會(huì)公平、維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。但問(wèn)題在于，長(zhǎng)期高負(fù)荷的福利體系，讓政府財(cái)政不堪重負(fù)，養(yǎng)老、醫(yī)療等關(guān)鍵領(lǐng)域不斷出現(xiàn)資金缺口。為維系這種制度，政府不得不舉債度日。同時(shí)，由于將資金過(guò)度地向福利傾斜，在一定程度上對(duì)其他方面的支出形成明顯的“擠出效應(yīng)”。政府手中有效調(diào)節(jié)和刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金越來(lái)越少。德國(guó)就此陷入了一種惡性循環(huán)中，從昔日的歐洲經(jīng)濟(jì)強(qiáng)人一度淪為“歐洲病人”。

面對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力、失業(yè)率居高不下和社會(huì)福利開(kāi)支節(jié)節(jié)攀升的局面，時(shí)任總理施羅德認(rèn)為，德國(guó)的高福利社會(huì)經(jīng)濟(jì)模式早已進(jìn)入死胡同，如再不改革，那么德國(guó)的未來(lái)堪憂。

2003年3月，施羅德提出了一項(xiàng)旨在改革福利體系和就業(yè)政策的一攬子改革方案，這就是著名的“2010年議程”，該議程制定了未來(lái)若干年德國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)改革與發(fā)展的規(guī)劃和相關(guān)政策措施。其核心是，大幅削減社會(huì)福利為政府公共債務(wù)減負(fù)，以刺激德國(guó)經(jīng)濟(jì)的活力。

這套旨在改革高福利制度的哈茨方案，爭(zhēng)議最大的莫過(guò)于重點(diǎn)對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)救濟(jì)進(jìn)行改革的“哈茨Ⅳ”法案。對(duì)于戰(zhàn)后德國(guó)乃至整個(gè)歐洲，這場(chǎng)改革都可謂影響深刻，卻因觸及太多人的利益，遭到強(qiáng)烈抵制。原因是改革之前的德國(guó)，福利真是太優(yōu)越了。人們失業(yè)后第一年可領(lǐng)取金額相當(dāng)于原工資70%的失業(yè)金，一年后則改為領(lǐng)取最長(zhǎng)2年的失業(yè)救濟(jì)。

在改革之前，德國(guó)一個(gè)四口之家，如果父母都失業(yè)了，他們每月可得到近2000歐元的福利補(bǔ)助，與那些有工作的人的收入，并沒(méi)有太大差別，這種體制決定了人們沒(méi)有重新就業(yè)的緊迫感。

“哈茨Ⅳ”方案一方面要求政府有責(zé)任和義務(wù)，為失業(yè)者提供更快、更好的就業(yè)指導(dǎo)；另一方面要求失業(yè)者特別是長(zhǎng)期失業(yè)者必須接受職業(yè)中介所提供的任何工作，即使該工作的工資低于當(dāng)?shù)仄骄?。如不積極尋找工作，國(guó)家可取消其救濟(jì)金。

這項(xiàng)力度巨大的改革“就其涉及的民眾數(shù)量及觸及福利制度的深度而言，堪稱(chēng)聯(lián)邦德國(guó)歷史上規(guī)模最大的一次社會(huì)行為”。正是因此，人們對(duì)這項(xiàng)方案恨之入骨。法案剛被提交國(guó)會(huì)，就一石驚起千層浪?？v使面臨如此之大的社會(huì)壓力，施羅德仍矢志不移地決心改革。2005年元旦，聯(lián)邦政府正式實(shí)施“哈茨Ⅳ”改革。

福利制度方案范文第4篇

關(guān)鍵詞選擇實(shí)驗(yàn)；霧；景觀價(jià)值

中圖分類(lèi)號(hào)F062.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1002-2104（2016）07-0046-07doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.07.006

關(guān)于自然資源利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策評(píng)估，長(zhǎng)期以來(lái)存在的一個(gè)難點(diǎn)是生態(tài)系統(tǒng)提供的部分產(chǎn)品或服務(wù)沒(méi)有反映其稀缺性的市場(chǎng)，因而無(wú)法對(duì)其進(jìn)行交易定價(jià)。交易市場(chǎng)不存在，或者是因?yàn)檫@些產(chǎn)品或服務(wù)的產(chǎn)權(quán)難以界定，如流動(dòng)的空氣和水、調(diào)節(jié)氣候和控制疾病的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)等；或者是因?yàn)榻灰讓?duì)象缺位，如按照可持續(xù)發(fā)展定義，后代人有權(quán)使用與當(dāng)代人同等質(zhì)量和數(shù)量的自然資本，但由于后代人缺位，不能與當(dāng)代人談判確定合適的貼現(xiàn)率，結(jié)果自然資源總是被過(guò)度開(kāi)發(fā)。本文介紹近年來(lái)被用于生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)定價(jià)的選擇實(shí)驗(yàn)方法，同時(shí)利用這一方法計(jì)算資興東江湖霧的景觀價(jià)值。選擇實(shí)驗(yàn)早已應(yīng)用于市場(chǎng)開(kāi)發(fā)、醫(yī)學(xué)領(lǐng)域及交通行業(yè)，如怎樣給汽車(chē)的某種顏色或食物的某種香味定價(jià)；怎樣度量痛苦減輕帶來(lái)的福利；怎樣測(cè)量車(chē)輛噪聲降低帶來(lái)的好處等。選擇實(shí)驗(yàn)屬于陳述偏好法的一種，但不同于陳述偏好法一般采用的直接出價(jià)方式，該方法模擬了一個(gè)關(guān)于不同水平屬性組合的交易市場(chǎng)，因此評(píng)價(jià)的結(jié)果比較客觀。

1度量生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)值的方法

自1960年代開(kāi)始，經(jīng)濟(jì)學(xué)便研究如何度量那些不存在交易市場(chǎng)的生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)值的方法。這些方法可概括為顯示偏好法和陳述偏好法。顯示偏好法是指，盡管部分生態(tài)產(chǎn)品或服務(wù)本身沒(méi)有交易市場(chǎng)，但這些產(chǎn)品或服務(wù)可能與某種有交易價(jià)格的產(chǎn)品或服務(wù)存在互補(bǔ)性或替代性，利用經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)計(jì)算產(chǎn)品或服務(wù)之間的相關(guān)性，便可以間接度量那些沒(méi)有價(jià)格的生態(tài)產(chǎn)品或服務(wù)的需求。顯示偏好法包括：①享樂(lè)價(jià)格法。如Glenn Blomquist等[2]就認(rèn)為，如果一個(gè)地區(qū)氣候適宜、社會(huì)治安、教育等居住環(huán)境良好，更多的人將前往定居，這將導(dǎo)致地租上漲和工資下降。因此，存在一個(gè)度量地區(qū)宜居性的隱形市場(chǎng)。他們根據(jù)地區(qū)之間的地租和工資建立了一個(gè)享樂(lè)方程，并對(duì)美國(guó)253個(gè)城區(qū)縣的宜居性進(jìn)行了等級(jí)排名。②旅行成本法。Gardner Brown等[6]通過(guò)回歸美國(guó)多個(gè)地點(diǎn)提供的某項(xiàng)休閑服務(wù)與旅游成本之間的關(guān)系來(lái)為該項(xiàng)服務(wù)定價(jià)，并用他們的模型計(jì)算了華盛頓州河流中虹鱒魚(yú)應(yīng)保持的密度。Kerry Smith等[19]運(yùn)用旅行成本法研究了水質(zhì)改善給水上運(yùn)動(dòng)、垂釣帶來(lái)的收益。③替代成本法。Raymond Kopp等[12]研究了1977年美國(guó)頒發(fā)的《清潔空氣法修正案》對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)的影響，他們發(fā)現(xiàn)，控制了臭氧排放后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)損失減少，減少的損失在1986年相當(dāng)于社會(huì)福利提高了7億美元。Raymond Kopp等認(rèn)為，這間接顯示了控制臭氧排放的價(jià)值。

顯示偏好方法基于實(shí)際數(shù)據(jù)，測(cè)算的價(jià)值比較客觀。但是，由于生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性、影響的長(zhǎng)期性，部分生態(tài)服務(wù)對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的間接影響數(shù)據(jù)不易獲得。顯示偏好方法無(wú)法計(jì)算生態(tài)環(huán)境和自然資源的非使用價(jià)值，如存在價(jià)值、利他價(jià)值、遺產(chǎn)價(jià)值等。對(duì)無(wú)法用顯示偏好法評(píng)價(jià)的生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)，經(jīng)濟(jì)學(xué)開(kāi)發(fā)了陳述偏好法。陳述偏好法包括條件價(jià)值法（CVM）和選擇模型法（CM）。其中，條件價(jià)值法通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查的方式詢(xún)問(wèn)個(gè)人對(duì)某類(lèi)生態(tài)服務(wù)的評(píng)價(jià)，然后用計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)模型估計(jì)社會(huì)對(duì)該類(lèi)生態(tài)服務(wù)的意愿支付額（WTP）和意愿補(bǔ)償額（WTA）。David Brookshire等[4]利用CVM法研究了懷俄明州Laramie附近地區(qū)麋鹿數(shù)量增加和減少的WTP和WTA，他們發(fā)現(xiàn)CVM是揭示社會(huì)偏好的一種有效方法。James Bowker等[3]利用兩分的CVM法評(píng)估了美洲鳴鶴的保存價(jià)值。

譚秋成：度量生態(tài)服務(wù)價(jià)值的選擇實(shí)驗(yàn)：方法介紹及案例研究中國(guó)人口?資源與環(huán)境2016年第7期CVM法由于詢(xún)問(wèn)的是答卷人的主觀價(jià)值判斷，其有效性經(jīng)常受到質(zhì)疑。William Schulze等[18]認(rèn)為，CVM這種直接揭示社會(huì)偏好的方法容易產(chǎn)生偏誤。首先是策略性偏誤。如果答卷者認(rèn)為提供某項(xiàng)物品的成本由社會(huì)其他成員承擔(dān)，他可能故意夸大該物品的價(jià)值和自己的支付意愿。相反，如果答卷者認(rèn)為某項(xiàng)物品的成本將由自己承擔(dān)時(shí)，他可能低估該物品的價(jià)值，降低自己的支付意愿；其二是信息偏誤，即答卷者對(duì)評(píng)價(jià)物品的數(shù)量和質(zhì)量有不同的信息和判斷；其三是工具偏誤，即調(diào)查中意在揭示社會(huì)偏好的機(jī)制產(chǎn)生的偏誤。實(shí)驗(yàn)表明，征稅方式得到的支付意愿明顯不同于直接收費(fèi)這種方式得到的。此外，調(diào)查問(wèn)卷中一般暗含有支付的起點(diǎn)和范圍；其四是假設(shè)偏誤。答卷者可能并不相信問(wèn)卷中關(guān)于某物品或資源的增加和減少趨勢(shì)，也不相信自己的付出能改變這種增加或減少趨勢(shì)。但是，David Brookshire等[5]比較了CVM和享樂(lè)價(jià)格法在評(píng)估公共物品價(jià)值上的差別后發(fā)現(xiàn)，如果答卷人有過(guò)評(píng)估物品價(jià)值變動(dòng)的經(jīng)歷，或?qū)υ撐锲酚斜容^充分的了解，問(wèn)卷調(diào)查與享樂(lè)價(jià)格法得出的估價(jià)基本一致。Mark Dickie等[7]利用對(duì)數(shù)似然比檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，對(duì)同一需求關(guān)系的兩組數(shù)據(jù)，一組來(lái)自真實(shí)的市場(chǎng)交易，另一組來(lái)自問(wèn)卷調(diào)查，在1%顯著水平上兩組數(shù)據(jù)是一致的。CVM法的有效性主要取決于以下三個(gè)關(guān)鍵因素：①準(zhǔn)確、清楚地描述被評(píng)價(jià)的生態(tài)服務(wù)或提供服務(wù)的產(chǎn)品；②合適的出價(jià)技術(shù)；③合適的揭示答卷人真實(shí)評(píng)價(jià)的手段。Karl Samples等[17]在關(guān)于瀕臨滅絕的駝背鯨保護(hù)的WTP研究中發(fā)現(xiàn)，如何描述駝背鯨的形態(tài)、特征、目前面臨滅絕的危險(xiǎn)程度等，顯著影響著WTP高低。

選擇實(shí)驗(yàn)（CE）屬于選擇模型法中一個(gè)重要分支。該方法最早被用于市場(chǎng)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)，如Frode Alfnes等[1]曾利用選擇試驗(yàn)研究了挪威居民對(duì)三文魚(yú)顏色的支付意愿。以后，這一方法被交通、醫(yī)學(xué)領(lǐng)域采用。Guy Garrod等[8]曾采用選擇試驗(yàn)，將車(chē)速、噪音、行人跨過(guò)馬路等待時(shí)間、減速裝置的外觀設(shè)計(jì)、以及為安裝減速裝置社區(qū)居民愿意支付的稅收作為屬性，研究了減速裝置在交通安全、噪音減少及其他方面帶來(lái)的好處。

1990年代以來(lái)，選擇實(shí)驗(yàn)被廣泛地應(yīng)用于生態(tài)環(huán)境和自然資源利用領(lǐng)域。Nick Hanley等[10]研究了影響蘇格蘭高地攀巖點(diǎn)不同需求的因素，選擇的屬性分別是巖坡的長(zhǎng)度、離開(kāi)大道到達(dá)攀巖點(diǎn)的時(shí)間、巖坡的質(zhì)量、攀巖路線是否擁擠、攀巖點(diǎn)是否有風(fēng)景、以及從家出發(fā)到達(dá)攀巖點(diǎn)的旅行成本。Sini Miller等[15]研究了新西蘭Canterbury地區(qū)土著居民毛利人對(duì)淡水資源文化價(jià)值的支付意愿。他們確定了淡水資源在當(dāng)?shù)刂匾奈鍌€(gè)屬性，分別是：水資源因農(nóng)業(yè)灌溉利用而帶來(lái)的就業(yè)機(jī)會(huì)；河流給動(dòng)植物提供的棲息地；因水資源帶來(lái)的諸如游泳等方面的娛樂(lè)價(jià)值；土著毛利人關(guān)于河流的文化價(jià)值；以及保護(hù)和提高上述活動(dòng)的成本。結(jié)果計(jì)算出淡水資源對(duì)土著毛利人的文化價(jià)值是每年40美元，對(duì)一般公眾是每年28美元。Kirsten Oleson等[16]研究了馬達(dá)加斯加Velondriake土著漁民對(duì)海洋資源的遺產(chǎn)價(jià)值，選擇的屬性是遺產(chǎn)、社會(huì)凝聚力、海岸線保護(hù)、商業(yè)性漁業(yè)、以及漁民短期的收入。

選擇實(shí)驗(yàn)同樣需要設(shè)計(jì)問(wèn)卷、通過(guò)調(diào)查來(lái)獲得社會(huì)關(guān)于某一物品屬性的支付意愿的信息。選擇試驗(yàn)將不同水平的物品屬性進(jìn)行組合，然后根據(jù)統(tǒng)計(jì)估計(jì)的無(wú)偏性和效率原則將這些組合設(shè)計(jì)成選擇集，再由受訪者在選擇集中權(quán)衡各備選項(xiàng)后做出決定。所以，選擇試驗(yàn)不同于開(kāi)放式或封閉式CVM中采用的那種直接出價(jià)方式，它實(shí)際上模擬了一個(gè)關(guān)于不同水平屬性組合的交易市場(chǎng)，這就避免了CVM中答卷人總回答“是”這樣的偷懶問(wèn)題，也避免了顯示偏好法中的共線性問(wèn)題[9]。選擇實(shí)驗(yàn)可以評(píng)價(jià)生態(tài)環(huán)境和資源利用的某一方面，即某一屬性，而CVM更適合評(píng)價(jià)生態(tài)環(huán)境和資源的整體價(jià)值?，F(xiàn)實(shí)中，公共政策或政府項(xiàng)目一般是改變生態(tài)環(huán)境或資源的某一方面。所以，選擇實(shí)驗(yàn)更適合作為生態(tài)補(bǔ)償政策的評(píng)估工具。

2如何設(shè)計(jì)選擇實(shí)驗(yàn)

2.1選擇實(shí)險(xiǎn)的理論基礎(chǔ)

選擇實(shí)驗(yàn)源于Kelvin Lancaster[13]的特征效用理論。按照新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)一般理論，消費(fèi)者在預(yù)算約束下最大化自己的效用，效用來(lái)自某個(gè)或某一組具體的物品。但Lancaster認(rèn)為，效用非源自物品這一直接對(duì)象，而是源自物品的屬性或特征。個(gè)人消費(fèi)可視為一項(xiàng)活動(dòng)，其中單個(gè)物品或物品組合是這一活動(dòng)的投入，物品的特征則是消費(fèi)活動(dòng)的產(chǎn)出。以食物為例，帶給消費(fèi)者效用或滿足的是該種食物的營(yíng)養(yǎng)成分、顏色、口感、氣味等系列屬性或特征。因此，消費(fèi)者對(duì)效用或偏好的排序是對(duì)物品屬性或特征的排序，我們看到消費(fèi)者對(duì)物品排序是因?yàn)槲锲肪哂械膶傩曰蛱卣鳌Ｌ卣餍в美碚撘馕吨?，物品的價(jià)值本質(zhì)上是物品各屬性或特征的價(jià)值，如果我們知道物品的價(jià)格，便可以為該物品各具體屬性定價(jià)。

選擇實(shí)驗(yàn)在方法上以隨機(jī)效用理論為基礎(chǔ)。隨機(jī)效用理論認(rèn)為，個(gè)人選擇是或然的，因此我們不能準(zhǔn)確預(yù)測(cè)個(gè)人選擇的結(jié)果，而只能預(yù)測(cè)個(gè)人將以何種概率選擇什么。這種選擇的或然性可能是由于效用是確定的，但決策規(guī)則是隨機(jī)的[22]；也可能是由于決策規(guī)則是確定的，而效用是隨機(jī)的[21，14]。決策規(guī)則之所以隨機(jī)，是因?yàn)閭€(gè)人的行為是局部的，適應(yīng)性的，后天習(xí)得的，個(gè)人決策依賴(lài)于情境，受觀念、動(dòng)機(jī)、態(tài)度等影響而易變；效用之所以隨機(jī)，是因?yàn)檠芯空咦鳛榫滞馊瞬恢老M(fèi)者口味的變化，觀察不到關(guān)于消費(fèi)的一些有用屬性，不了解消費(fèi)者的真實(shí)效用函數(shù)。根據(jù)隨機(jī)效用理論， 消費(fèi)者選擇物品i的效用為：

Ui=Vi+εi（1）

其中：Vi為確定的效用，而εi為擾動(dòng)項(xiàng)。面對(duì)物品i和j，消費(fèi)者選擇i而非j的概率為：

Pi=Prob（Ui>Uj）=Prob（Vi+εi>Vj+εj）=Prob（Vi-Vj>εj-εi），i≠j（2）

概率的計(jì)算由擾動(dòng)項(xiàng)εi的分布決定，選擇實(shí)驗(yàn)通常假定ε=εj-εi服從logistic分布，個(gè)人n選擇i的概率為式（3）：

Pni=eVni∑jeVnj（3）

2.2選定屬性及其水平

選定合適的屬性及其水平是選擇實(shí)驗(yàn)?zāi)芊駵?zhǔn)確定價(jià)的關(guān)鍵，因?yàn)閷傩詻Q定物品的效用及價(jià)值。選定的屬性當(dāng)然要與研究的目標(biāo)或政策制定者的需求相關(guān)，但也必須是實(shí)驗(yàn)對(duì)象、即答卷人熟悉的、認(rèn)為合理而有實(shí)際意義的。選定的屬性須涵蓋物品的主要方面，漏掉重要屬性的信息將使選擇實(shí)驗(yàn)估計(jì)產(chǎn)生偏誤?？紤]到答卷人認(rèn)知的局限性，選定的屬性并非多多益善。事實(shí)上，只要解決主要問(wèn)題，選定的屬性的規(guī)模是越少越好。選定屬性時(shí)不要有冗余，避免對(duì)某一屬性的價(jià)值作重復(fù)計(jì)算。

給選定的屬性確定不同的水平，目的是計(jì)算各屬性間的邊際替代率。屬性的水平也必須是答卷人認(rèn)為合理而有實(shí)際意義的。確定屬性的水平必須能讓答卷人在面臨不同水平的各項(xiàng)屬性組合時(shí)進(jìn)行認(rèn)真權(quán)衡。如果水平太寬，答卷人將不會(huì)認(rèn)真考慮選擇集里的備選項(xiàng)；而如果水平定太窄，答卷人會(huì)因?yàn)榭床怀霾町惗y以做出選擇，估計(jì)的參數(shù)將不會(huì)顯著。屬性的水平可以是定量的，也可以是定性的，政策評(píng)估時(shí)常設(shè)定一個(gè)關(guān)于各屬性現(xiàn)狀的水平。選定合適的屬性和水平需要研究者事前查閱相關(guān)文獻(xiàn)，與研究相關(guān)問(wèn)題的專(zhuān)家、政策制定者進(jìn)行討論，以及預(yù)先在實(shí)地做一些調(diào)查。

選擇實(shí)驗(yàn)不同于選擇模型法中的評(píng)分法和排序法，可以引入一個(gè)類(lèi)似于成本的屬性，從而計(jì)算政策的福利效果和消費(fèi)者在各屬性上的支付意愿。引入的成本屬性可以是放棄的收入、支付的價(jià)格和稅收，也可以是花費(fèi)的時(shí)間或行走的距離，因?yàn)闀r(shí)間和距離最終可以折成費(fèi)用。成本屬性的問(wèn)題是，如果答卷人認(rèn)為他們需要付費(fèi)，通常會(huì)故意壓低自己的支付意愿。而當(dāng)答卷人知道不需要付費(fèi)時(shí)，常常會(huì)表現(xiàn)得慷慨，以顯示自己的道德優(yōu)勢(shì)。因此，成本屬性的水平必須設(shè)置得當(dāng)，對(duì)答卷人必須是激勵(lì)相容的，避免策略行為。

假定消費(fèi)者從物品屬性獲得的效用是可加的，（2）式中的V可表示為：

V=∑nk=1βkxk（4）

其中：xk為物品的第k種屬性，βk為該種屬性的邊際效用。屬性x1和屬性x2的邊際替代率為：

MRS12=V/x1V/x2=β1β2（5）

假定βcost為成本的邊際效用，則屬性xk的邊際支付意愿為：

WTPk=βk-βcost（6）

2.3實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)

實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)是將不同水平的屬性組合成備選項(xiàng)、再將各備選項(xiàng)配對(duì)成選擇集的過(guò)程。實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)的目的是利用盡量少的選擇集，獲得盡量多的有用信息。實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)有全因子設(shè)計(jì)和部分因子設(shè)計(jì)。全因子設(shè)計(jì)是將不同水平的所有屬性組合起來(lái)的設(shè)計(jì)方式。假定研究的對(duì)象有5種屬性，每種屬性有4個(gè)水平，總計(jì)可產(chǎn)生45=1 024組備選項(xiàng)。如果將所有這些備選項(xiàng)配對(duì)后讓答卷人選擇，無(wú)疑將產(chǎn)生極大的調(diào)查工作量，并顯著超出答卷人的認(rèn)知能力。所以，全因子設(shè)計(jì)只適用于屬性和水平較少的選擇實(shí)驗(yàn)。

部分因子設(shè)計(jì)是將一部分備選項(xiàng)配對(duì)成選擇集。部分因子設(shè)計(jì)可保證調(diào)查工作量在實(shí)驗(yàn)對(duì)象可認(rèn)知的限度內(nèi)，但如果選出的備選項(xiàng)不反映不同水平屬性的總體分布，則會(huì)導(dǎo)致估計(jì)偏誤，而且部分因子設(shè)計(jì)也忽略了屬性之間的交互作用。部分因子設(shè)計(jì)采取最有效的方法是D-效率設(shè)計(jì)，一種使被估計(jì)參數(shù)的協(xié)方差矩陣規(guī)模最小的方法。Huber等[11]認(rèn)為，要達(dá)到D-效率設(shè)計(jì)，須保證：①水平之間平衡，即一種屬性的不同水平在設(shè)計(jì)備選方案中出現(xiàn)的頻率是相同的；②正交性，即選擇集中每一屬性的水平差異是獨(dú)立發(fā)生的；③最少重疊，即選擇集中每一屬性的水平在備選方案中盡量不重復(fù)，使每個(gè)選擇集提供的信息最充分；④同一選擇集中備選方案之間的效用基本保持平衡，以確保答卷人做出選擇時(shí)會(huì)認(rèn)真權(quán)衡各方案。

3利用選擇實(shí)驗(yàn)計(jì)算東江湖霧景的價(jià)值

東江湖位于湖南省東南部，耒水上游，資興市境內(nèi)，是1970年代末至1980年代初攔河筑壩圍成的人工湖泊。除提供電能、飲用水、生態(tài)用水等服務(wù)外，東江湖具有豐富的旅游資源。當(dāng)?shù)卣畤@山、水、霧等自然景觀，在東江湖開(kāi)辟了3條旅游線路，2014年3條旅游線路的零售門(mén)票價(jià)格分別是80、100、248元。2013年，東江湖旅游人數(shù)達(dá)76.88萬(wàn)，政府經(jīng)營(yíng)的東江湖旅游發(fā)展有限公司接待游客28.2萬(wàn)次，營(yíng)業(yè)收入2 485萬(wàn)元。在東江湖旅游資源中，最具特色的是小東江的霧。湖水出大壩入耒水之前，有一段被稱(chēng)為小東江的狹長(zhǎng)水面。每年4-10月，在太陽(yáng)升起或夕陽(yáng)西下時(shí)，小東江云霧繚繞，仿若仙境。小東江霧景吸引了各地大批游客和攝影愛(ài)好者前往觀賞、拍照。

東江湖是《重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償關(guān)鍵技術(shù)研究》課題的試驗(yàn)示范點(diǎn)。2013年5月，課題組曾在東江湖實(shí)地考察當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)類(lèi)型、擴(kuò)散區(qū)域、受益人群等。2013年8月，課題組在東江湖周?chē)陌桌揉l(xiāng)、滁口鎮(zhèn)和黃草鎮(zhèn)做了關(guān)于農(nóng)戶生產(chǎn)和生活、庫(kù)區(qū)周邊農(nóng)民對(duì)自然資源的依賴(lài)等方面的問(wèn)卷調(diào)查[20]。通過(guò)親身體驗(yàn)，以及與資興市旅游局、當(dāng)?shù)鼐用?、外地游客等訪談，我們將影響東江湖旅游這一產(chǎn)品的效用和價(jià)值的主要屬性確定為霧、其他自然景觀、設(shè)施、以及門(mén)票。各屬性的解釋及設(shè)定的水平見(jiàn)表1。我們將旅游A線路80元作為門(mén)票價(jià)格的現(xiàn)狀，因?yàn)檫@是游客通常選擇的線路。門(mén)票價(jià)格是我們?cè)O(shè)計(jì)的東江湖選擇實(shí)驗(yàn)的成本屬性，屬于連續(xù)變量。由于這個(gè)價(jià)格實(shí)實(shí)在在地存在，答卷人是可理解的，估計(jì)的霧的景觀價(jià)值是比較真實(shí)客觀的。

由表1可知，不同水平的屬性可組合成3×3×2×4=72種備選方案。我們采用部分因子設(shè)計(jì)法，按D-效率標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行配對(duì)，最終確定24個(gè)備選項(xiàng)，組成12個(gè)選擇集。每個(gè)選擇集中，答卷人可以選擇①，或選擇②，也可以?xún)烧叨疾贿x。允許兩者都不選避免了強(qiáng)制，給了答卷人更多自由，選擇的結(jié)果更具真實(shí)性。表2是實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)的選擇集1。

屬性解釋水平霧景霧是吸引游客的一個(gè)重要方面，霧的濃度增加將吸引更多的游客，霧景越好旅游價(jià)值越高。沒(méi)霧、小霧、仙境霧其他自然景觀除了霧景之外的風(fēng)光，包括猴古山瀑布、東江大壩外景、龍井峽谷、東江湖湖景如水清的程度、動(dòng)植物的多樣性、空氣的清新度等，這些景觀越好，東江湖旅游的價(jià)值越高。變差、現(xiàn)狀、很好設(shè)施景區(qū)內(nèi)的餐飲服務(wù)，道路狀況，停車(chē)場(chǎng)、劃船、水上游樂(lè)設(shè)施等，設(shè)施越好旅游價(jià)值越高?，F(xiàn)狀、更好門(mén)票門(mén)票產(chǎn)生負(fù)效用，與其他屬性的邊際替代率為負(fù)。70、80、90、100元

旅游屬性選項(xiàng)1選項(xiàng)2霧小霧沒(méi)霧其他自然景觀現(xiàn)狀更好設(shè)施更好現(xiàn)狀門(mén)票90元80元① 選項(xiàng)1②選項(xiàng)2③兩個(gè)都不選

為減輕答卷人認(rèn)知上的負(fù)擔(dān)，每份問(wèn)卷只給出6個(gè)選擇集，或者選擇集1-6，或者選擇集7-12。參加回答選擇集1-6或7-12的人數(shù)是相等的。問(wèn)卷首先列出一些定性問(wèn)題，如答卷人基本情況、是否了解東江湖、來(lái)東江湖旅游的成本、對(duì)東江湖自然景觀和旅游設(shè)施的看法等。為保證答卷人對(duì)各屬性有感性認(rèn)識(shí)，我們制作了關(guān)于小霧、仙境霧、其他自然景觀變差、其他自然景觀變好、景點(diǎn)設(shè)施更好的圖片冊(cè)，要求調(diào)查員與受訪游客交談時(shí)，必須將備選項(xiàng)中各種水平的屬性解釋清楚。為使游客有耐心接受訪談，我們付給每位受訪游客30元錢(qián)。每份問(wèn)卷大約耗時(shí)25-30 min。實(shí)地調(diào)查是在2014年5月1-7日進(jìn)行的，但絕大部分問(wèn)卷在1-3日完成，4日后游客銳減。本次調(diào)查一共訪問(wèn)了118人，獲得觀察值118×6×3=2 124個(gè)。受訪者118人中，女性62人，男性56人；來(lái)自本地資興及郴州的30人，外地的88人；平均年齡34.79歲，最年長(zhǎng)者60歲，最小的18歲。

我們用基于（3）式概率計(jì)算的多項(xiàng)logit模型分析數(shù)據(jù)，估計(jì)屬性之間的邊際替代率和東江湖霧的景觀價(jià)值。我們采用2種模型，模型1假定受訪者的選擇只與影響旅游產(chǎn)品價(jià)值的各項(xiàng)水平屬性有關(guān)，這類(lèi)模型又稱(chēng)為條件logit模型。模型2假定答卷人的選擇與各項(xiàng)屬性相關(guān)外，還受居住地的影響。居住地為虛擬變量，家住資興及郴州的本地人定義為0，外地人定義為1。由于同一受訪者產(chǎn)生18個(gè)觀察值，為避免同一觀察值重復(fù)18次，我們將居住地與3種不同水平的霧景相乘得交叉項(xiàng)后進(jìn)入模型。模型1的效用函數(shù)見(jiàn)式（7），模型2的效用函數(shù)見(jiàn)式（8），其中基準(zhǔn)項(xiàng)已取值為0。模型中各變量的定義和解釋見(jiàn)表3。

變量名定義解釋choice選擇項(xiàng)被解釋變量nfog沒(méi)霧分類(lèi)變量，基準(zhǔn)sfog小霧分類(lèi)變量，預(yù)期增加游客效用ffog仙境霧分類(lèi)變量，預(yù)期增加游客效用dscenery其他自然景觀變差分類(lèi)變量，基準(zhǔn)sscenery其他自然景觀維持現(xiàn)狀分類(lèi)變量，預(yù)期增加游客效用pscenery其他自然景觀變好分類(lèi)變量，預(yù)期增加游客效用sinfra基礎(chǔ)設(shè)施維持現(xiàn)狀分類(lèi)變量，基準(zhǔn)binfra基礎(chǔ)設(shè)施變好分類(lèi)變量，預(yù)期增加游客效用ticket門(mén)票價(jià)格連續(xù)變量，預(yù)期減少游客效用nfogr居住地與無(wú)霧交叉項(xiàng)分類(lèi)變量，基準(zhǔn)sfogr居住地與小霧交叉項(xiàng)分類(lèi)變量，影響效用方向未知ffogr居住地與仙境霧交叉項(xiàng)分類(lèi)變量，影響效用方向未知V=β1ticket+β2sfog+β3ffog+β4sscenery+β5pscenery

模型1和模型2的估計(jì)結(jié)果見(jiàn)表4。由模型1可知，所有解釋變量在1%的水平上顯著。和預(yù)期一致，門(mén)票價(jià)格降低了東江湖旅游的價(jià)值和游客的效用；與沒(méi)有霧相比較，小霧、仙境霧將提高旅游的價(jià)值和游客的效用；與被破壞相比，其他自然景觀維持現(xiàn)狀和改善將提高旅游的價(jià)值和游客的效用；與維持現(xiàn)狀相比，基礎(chǔ)設(shè)施改善將提高旅游的價(jià)值和游客的效用。模型2說(shuō)明，加入居住地這一因素后，不影響門(mén)票、小霧、仙境霧、其他自然景觀維持現(xiàn)狀、其他自然景觀變好、基礎(chǔ)設(shè)施變好等解釋變量的方向和顯著性。相對(duì)于本地人，外地人對(duì)小霧和仙境霧評(píng)價(jià)略高，但對(duì)小霧的評(píng)價(jià)在統(tǒng)計(jì)上并不顯著，對(duì)仙境霧的評(píng)價(jià)只有在10%的水平上顯著。

β值度量相對(duì)應(yīng)屬性帶來(lái)的效用。如模型1中β2=1.62表示，給定其它條件相同，從無(wú)霧到小霧這一景觀可增加游客1.62個(gè)單位的效用。由于居住地對(duì)游客選擇在統(tǒng)計(jì)上顯著水平不高，我們用模型1計(jì)算東江湖霧的景觀價(jià)值。根據(jù)門(mén)票價(jià)格系數(shù)β1、小霧系數(shù)β2、仙境霧系數(shù)β3，小霧和仙境霧的支付意愿分別為：

付136.59元看到仙境霧。我們同樣可以計(jì)算出其他自然景觀維持現(xiàn)狀、變好以及設(shè)施更好的支付意愿分別為151.84、198.98、28.43元。所以，總體而言，東江湖旅游資源具有較高的游玩和觀賞價(jià)值；霧的景觀價(jià)值雖然較高，但低于其他自然景觀的價(jià)值；通過(guò)進(jìn)一步改善自然景觀和基礎(chǔ)設(shè)施可以提高旅游價(jià)值但提升的空間不是很大。

游客為觀賞到東江湖的小霧愿意支付132.93元，而門(mén)票價(jià)格是80元，這中間的差額構(gòu)成游客的消費(fèi)者剩余。但并不是所有游客都能看到霧景，霧景取決于當(dāng)天的天氣條件，且只是在一年定的時(shí)間段內(nèi)的早晨和傍晚才可能出現(xiàn)，所以霧景是不確定的。門(mén)票價(jià)格一年一定，由東江湖生態(tài)系統(tǒng)提供的景觀服務(wù)和游客需求的平均水平?jīng)Q定。仙境霧的支付意愿是136.59元，僅比小霧高出3.66元，差別不大的原因可能是：①問(wèn)卷調(diào)查期間東江湖是有小霧的，但沒(méi)有仙境霧，游客也許認(rèn)為小霧已經(jīng)很美了；②仙境霧對(duì)那些攝影及藝術(shù)愛(ài)好者有特殊的價(jià)值，而一般游客認(rèn)為有小霧就足夠了，我們調(diào)查的對(duì)象基本上是一般游客。

4結(jié)論

選擇實(shí)驗(yàn)將不同水平的物品屬性進(jìn)行組合，然后根據(jù)統(tǒng)計(jì)估計(jì)的無(wú)偏性和效率原則將這些組合設(shè)計(jì)成選擇集，再由受訪者在選擇集中權(quán)衡各備選項(xiàng)后做出決定。所以，選擇試驗(yàn)不同于開(kāi)放式或封閉式CVM中采用的那種直接出價(jià)方式，它實(shí)際上模擬了一個(gè)關(guān)于不同水平屬性組合的交易市場(chǎng)。選擇實(shí)驗(yàn)基于特征效用理論和期望效用理論，該方法成功的關(guān)鍵是選定合適的屬性及其水平。設(shè)計(jì)選擇實(shí)驗(yàn)?zāi)壳白钣行У姆椒ㄊ荄-效率設(shè)計(jì)，該方法要求的原則是水平平衡、正交性、最少重疊、以及效用平衡。

本文利用選擇實(shí)驗(yàn)計(jì)算了資興東江湖霧的景觀價(jià)值。我們將影響東江湖旅游這一產(chǎn)品的效用和價(jià)值的主要屬性確定為霧、其他自然景觀、設(shè)施、以及門(mén)票，其中門(mén)票價(jià)格是成本屬性。數(shù)據(jù)由課題組實(shí)地通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查獲得，計(jì)算結(jié)果是，相對(duì)于無(wú)霧，東江湖游客愿意支付132.93元看到小霧，支付136.59元看到仙境霧。我們還計(jì)算出其他自然景觀維持現(xiàn)狀、變好以及設(shè)施更好的支付意愿分別為151.84、198.98、28.43元。所以，總體而言，東江湖旅游資源具有較高的游玩和觀賞價(jià)值；霧的景觀價(jià)值雖然較高，但低于其他自然景觀的價(jià)值。

致謝：感謝資興市科技局歐慶洪副局長(zhǎng)調(diào)查時(shí)給予的大力幫助，感謝周海林研究員、孫新章研究員、謝高地教授、郭朝先博士、肖玉博士、魯春霞博士、劉長(zhǎng)全博士、張海鵬博士提出的寶貴意見(jiàn)，感謝袁驚柱博士在調(diào)研和數(shù)據(jù)錄入方面的工作。

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福利制度方案范文第5篇

[關(guān)鍵詞]日本老年福利；啟示與展望

一、問(wèn)題提出及研究背景

年老是人生不可避免的自然規(guī)律，隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的生活水平得到改善，平均壽命延長(zhǎng)，老年人口數(shù)量不斷增加。日本總務(wù)省在同年公布的老年人口數(shù)據(jù)顯示，65歲老年人口數(shù)比去年大幅增加了102萬(wàn)，占總?cè)丝冢?7530萬(wàn)，2012）的24.1%，老年人口逐年上漲。所以，日本的老年福利研究也就被提到日程上，通過(guò)對(duì)日本老年的研究來(lái)探究老年福利發(fā)展的方向。

二、日本老年福利制度發(fā)展研究

上世紀(jì)60年代初期，日本老人福利制度基本上是一種由國(guó)家包攬的官辦型機(jī)制，在福利制度確立初期，運(yùn)用國(guó)家集權(quán)的強(qiáng)制力推行老人福利政策，無(wú)疑是非常必要的。但是，近年來(lái)，隨著人口老齡化、社會(huì)福利設(shè)施和服務(wù)的擴(kuò)大及多樣化，社會(huì)福利費(fèi)用全部依靠公共部門(mén)提供，從財(cái)政上和制度上都難以為繼，同時(shí)，鑒于國(guó)民生活水平比以前有較大的提高，增強(qiáng)了個(gè)人和家庭負(fù)擔(dān)的能力，于是，政府采取了一些行政措施，調(diào)整了部分中央和地方、公費(fèi)和私費(fèi)的財(cái)政負(fù)擔(dān)及職責(zé)范圍。從70年代中期開(kāi)始，日本政府逐步將國(guó)家福利行政向地方政府分權(quán)、讓權(quán)，目的是根據(jù)地方自治的特點(diǎn)，使市、盯、村等基層組織能因地制宜地發(fā)展老年人社會(huì)福利事業(yè)，到80年代又把發(fā)展民間福利和志愿者活動(dòng)列人重要議事日程。

制定面向21世紀(jì)的長(zhǎng)壽社會(huì)對(duì)策。80年代以后，日本老人跨人了“人生80年”的時(shí)代，其后于1986年6月推出《長(zhǎng)壽社會(huì)對(duì)策大綱》，作為中央與地方政府對(duì)長(zhǎng)壽社會(huì)發(fā)展的政策方針。80年代末，日本經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了恢復(fù)增長(zhǎng)趨向。為了緊緊抓住這次經(jīng)濟(jì)騰飛的黃金時(shí)機(jī)，在老齡化程度尚未達(dá)到最高峰之前，進(jìn)行資本儲(chǔ)蓄和創(chuàng)建老齡福利的基礎(chǔ)，于1989年12月公布了《老人保健福利推進(jìn)10年戰(zhàn)略計(jì)劃》，確立了國(guó)家對(duì)高齡者的“保健―醫(yī)療―福利”服務(wù)的基本方針，其內(nèi)容包括以市町村為主體的居宅福利對(duì)策：強(qiáng)化擴(kuò)充收養(yǎng)福利設(shè)施。設(shè)置700億日元的長(zhǎng)壽福利社會(huì)基金：無(wú)癱疾老人作戰(zhàn)計(jì)劃，設(shè)計(jì)充實(shí)的晚年生活方案，該推進(jìn)計(jì)劃的確將日本的老人福利發(fā)展引入了一個(gè)新的時(shí)代。

90年代以來(lái)，受老年人口的逐年遞增，經(jīng)濟(jì)增速放緩和失業(yè)率增加等影響，為平衡政府在社會(huì)保障方面經(jīng)費(fèi)的支出，日本政府開(kāi)始逐漸改變其社會(huì)福利方案，主要體現(xiàn)在三個(gè)重大轉(zhuǎn)變：首先是由以部分特困老人為保障對(duì)象的救濟(jì)型福利制度向以全體老年人為保障對(duì)象的現(xiàn)代制度型福利模式的轉(zhuǎn)變；其次是由國(guó)家全面承擔(dān)保障責(zé)任向國(guó)家、地方政府、民間組織和個(gè)人共同承擔(dān)方式的轉(zhuǎn)變；最后是由單純依靠大型老年社會(huì)機(jī)構(gòu)滿足老年人的福利服務(wù)需求向以多種福利機(jī)構(gòu)為主體、以居家服務(wù)為基礎(chǔ)的服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變。

進(jìn)行社會(huì)招商，引入社會(huì)福利法人。社會(huì)福利法人是依照《社會(huì)福利事業(yè)法》成立的以經(jīng)營(yíng)社會(huì)福利為目的的團(tuán)體，在民間社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展中承擔(dān)著重要的作用，其經(jīng)營(yíng)的社會(huì)福利設(shè)施與政府經(jīng)營(yíng)的福利設(shè)施相比，具有規(guī)模小、福利服務(wù)項(xiàng)目劃分細(xì)、服務(wù)質(zhì)量好，便于民眾利用等特點(diǎn)。福利法人以經(jīng)營(yíng)社會(huì)福利設(shè)施為主，分為非營(yíng)利型和營(yíng)利型兩種，前者是接受政府委托和資金資助的民間組織，后者為社會(huì)上少數(shù)人或者說(shuō)有財(cái)力者提供的一種特殊的商品化福利服務(wù)，政府對(duì)營(yíng)利型的法人團(tuán)體也在稅金上采取優(yōu)惠措施。

三、啟示與展望

1、改變國(guó)家包辦的狀態(tài)，加大社會(huì)投入

日本的許多公共性質(zhì)的福利事業(yè)則是由國(guó)家、地方政府、社會(huì)福利事業(yè)團(tuán)體經(jīng)營(yíng)。國(guó)家和政府經(jīng)營(yíng)的國(guó)立、公立設(shè)施只占福利設(shè)施整體的20%左右，其余的80%都是由民間社會(huì)福利事業(yè)團(tuán)體接受?chē)?guó)家和政府委托從事經(jīng)營(yíng)，福利設(shè)施的建設(shè)費(fèi)、設(shè)備費(fèi)等費(fèi)用的80%由國(guó)家和地方承擔(dān)，其余的20%由經(jīng)營(yíng)者自負(fù)盈虧，這種多元化的參與形式很值得我國(guó)借鑒。

2、加強(qiáng)社會(huì)福利專(zhuān)業(yè)人才教育

老年福利是一門(mén)專(zhuān)門(mén)的學(xué)問(wèn)，需要進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化的管理。日本在近幾十年里，加強(qiáng)了專(zhuān)業(yè)人才的培養(yǎng)，這類(lèi)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)時(shí)間、層次和目的不同，既有培訓(xùn)時(shí)間為6個(gè)月的短期培訓(xùn)學(xué)校，也有在短期大學(xué)或大專(zhuān)學(xué)習(xí)2年，具有2年社會(huì)福利工作經(jīng)驗(yàn)者才有入學(xué)資格的大學(xué)社會(huì)福利專(zhuān)業(yè)。福利專(zhuān)業(yè)有全國(guó)統(tǒng)一的資格考試，考試合格者頒發(fā)證書(shū)，在法律上對(duì)福利人才的培養(yǎng)和人才應(yīng)該享有的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位予以保障。而隨著老齡化發(fā)展趨勢(shì)，這種人才的需求量將會(huì)越來(lái)越大。此外，還應(yīng)從法律上確保人才的培養(yǎng)，給予這方面高級(jí)人才的優(yōu)惠待遇，以吸引越來(lái)越多的人從事這項(xiàng)工作。

3、發(fā)展新興的老齡產(chǎn)業(yè)

老齡產(chǎn)業(yè)是從第一、二、三產(chǎn)業(yè)中派生出來(lái)的特殊產(chǎn)業(yè)，具有營(yíng)利性的產(chǎn)業(yè)，具體可分為：老年住宅業(yè)、老年醫(yī)療業(yè)、老年人口服務(wù)業(yè)、老年家庭服務(wù)業(yè)等。日本的老齡化產(chǎn)業(yè)做得比較到位，有高、中、低檔之分，“京都老人之家”是日本第一家高中檔的老人公寓，大樓的下層是一所中型公立醫(yī)院，方便老人就醫(yī)，老人之家的公共使用面積大約占設(shè)施的三分之一，是老人們娛樂(lè)和社交的場(chǎng)所。這種有償?shù)睦夏旯⒅挥心切┯匈Y產(chǎn)的老人才能入住，還有一些配套設(shè)施齊全的出租型老年公寓，適合一些“工薪族”的老人，這種老年公寓在日本也很有市場(chǎng)。根據(jù)具體情況，對(duì)生活有困難的高齡老人（如75歲以上的老人）的水、電、煤氣費(fèi)給予優(yōu)惠，以減輕他們的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

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作者簡(jiǎn)介

第一作者：彭早（1990.2-），男，重慶人，社會(huì)學(xué)專(zhuān)業(yè)（應(yīng)用社會(huì)學(xué)方向）.

第二作者：吳亞男（1991.5-），女，河南鄭州人，社會(huì)學(xué)專(zhuān)業(yè)（社會(huì)心理學(xué)方向）.