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一、社區(qū)照顧及其目標(biāo)和原則

在社會工作的理念里，社區(qū)照顧是指社區(qū)中的各方面成員——家人、親戚、朋友、鄰居、志愿者和社區(qū)領(lǐng)袖、社區(qū)積極分子等組成的非正式網(wǎng)絡(luò)，與各種正式的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)——醫(yī)院、養(yǎng)老院、福利院、精神病院及各種康復(fù)中心等政府的和非政府的機(jī)構(gòu)相配合，在社區(qū)內(nèi)對需要照顧的人提供服務(wù)的過程。在完整的意義上，社區(qū)照顧是“社區(qū)內(nèi)的照顧”(careinthecommunity)和“由社區(qū)來照顧”(carebythecommuni-ty)兩方面的結(jié)合。它既包括由政府、社區(qū)甚至市場化的企業(yè)等各種非營利和營利的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的專業(yè)服務(wù)，也包括由社區(qū)內(nèi)的居民提供的非正式服務(wù)。

所謂“社區(qū)內(nèi)的照顧”，就是指為了避免過去大型照顧機(jī)構(gòu)那種冷漠、沒有人情味和與世隔絕的程式化的專業(yè)照顧帶來的負(fù)面效應(yīng)，（注：臺灣學(xué)者黃源協(xié)說：“機(jī)構(gòu)幾乎被視為即是建筑物(buildings)的同義詞，例如，精神病醫(yī)院、兒童之家、監(jiān)獄等；機(jī)構(gòu)化(institutionalisati-on)則往往被視為是一種令人感到不快的過程，且包括一些負(fù)面的現(xiàn)象，例如，冷漠、退縮、缺乏動機(jī)以及無助感，這主要是由于對其收容者之概括式的處遇(blocktreatment)、例行性，以及角色的剝奪?！保┯烧胺钦姆?wù)機(jī)構(gòu)在社區(qū)里建立小型的、專業(yè)的服務(wù)機(jī)構(gòu)，發(fā)展以社區(qū)為基礎(chǔ)的治療與服務(wù)設(shè)施、技術(shù)和計(jì)劃，使所提供的服務(wù)更貼近人們的正常生活，如建立社區(qū)活動中心、老人之家、青少年之家、日間照顧中心等，為老人、殘疾人、不需住院治療的精神病、慢性病患者、有越軌行為的青少年及父母無法照顧的兒童提供照顧、治療和教育等方面的服務(wù)。而“由社區(qū)來照顧”則是指由家庭成員、朋友、鄰居和社區(qū)內(nèi)的志愿人員所提供的照顧。它雖然是非正式的或者說是非專業(yè)的、民間的自我照顧的方式，但是卻能彌補(bǔ)機(jī)構(gòu)照顧的不足，甚至代替機(jī)構(gòu)照顧的許多功能。

社區(qū)照顧的目標(biāo)是改善社會服務(wù)的質(zhì)量，給予個人更多符合其需要的照顧服務(wù)，解除受照顧者生活的困難，以保證其基本生活的正常進(jìn)行。同時，它又克服了“機(jī)構(gòu)照顧”的缺陷，因而，它既體現(xiàn)了社會工作“助人自助”的價值觀和福利理想，也作為一種社會服務(wù)的模式被大力推廣，并且形成了一系列貫徹這種理想的實(shí)踐原則。根據(jù)有關(guān)文獻(xiàn)和國外社區(qū)照顧的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們把這些原則概括如下：(1)向社會進(jìn)行廣泛的宣傳教育，讓公眾認(rèn)識全控機(jī)構(gòu)（注：即大型的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。）照顧的局限性和社區(qū)照顧的意義，了解危機(jī)人群的處境與需求；讓主流社會更多地傾聽弱勢群體的聲音，關(guān)注社區(qū)中的失能者（注：包括身體和智力的殘疾、疾病等，也包括那些心理和行為發(fā)生偏差的人。）及其家庭的困難；說服權(quán)力部門及決策人士運(yùn)用國家立法的手段制定相關(guān)政策，引導(dǎo)社會支持和參與社區(qū)照顧。(2)合理分配社會資源，立足于社區(qū)中有困難而得不到照顧的大多數(shù)人的需要，避免機(jī)構(gòu)照顧造成的資源浪費(fèi)和受益面小的缺陷。(3)充分發(fā)揮社區(qū)非正式網(wǎng)絡(luò)的作用，配合正規(guī)的社會服務(wù)，建立以社區(qū)為基礎(chǔ)的有效照顧網(wǎng)絡(luò)；區(qū)分不同網(wǎng)絡(luò)所具有的功能，為社區(qū)居民提供不同種類的服務(wù)與支持，使受助者的困難真正能夠在社區(qū)內(nèi)得到解決。(4)提倡自助和互助的精神，培養(yǎng)社區(qū)居民獨(dú)立自主的意識，使受照顧者在社區(qū)照顧的過程中減少依賴性，克服因接受照顧而機(jī)能退化的消極傾向，不斷提升自我的價值，不斷得到增能，也使社區(qū)更具凝聚力。(5)從受助者的實(shí)際出發(fā)，根據(jù)他們的實(shí)際需要確定照顧方案，使計(jì)劃切實(shí)可行；計(jì)劃既要發(fā)揮非正式照顧的特長，又不能排斥機(jī)構(gòu)照顧的必要性，而應(yīng)使照顧能有效滿足受助者的需要。(6)發(fā)揚(yáng)民主精神，鼓勵社區(qū)居民為社區(qū)照顧服務(wù)計(jì)劃的制定提供意見，參與服務(wù)的管理過程并監(jiān)督服務(wù)的執(zhí)行，以保證服務(wù)的質(zhì)量，使服務(wù)更具有便民、利民和從受照顧者的需要出發(fā)的社區(qū)特點(diǎn)。

綜合上述原則，社區(qū)照顧的根本宗旨就在于通過發(fā)展非正式的照顧，來彌補(bǔ)或矯正正式照顧的缺陷與偏差，在合理分配資源或資源的重新分配的基礎(chǔ)上，依靠社區(qū)自身的力量，發(fā)揮社區(qū)網(wǎng)絡(luò)的作用，以民主和參與的精神發(fā)展社區(qū)照顧事業(yè)，使受照顧者的權(quán)利和尊嚴(yán)得到體現(xiàn)，需要得到滿足，價值和人格得到尊重。

但是，從國外社區(qū)照顧的經(jīng)驗(yàn)來看，要貫徹社區(qū)照顧的理想不是一件容易的事情。其中，既有價值觀和權(quán)力關(guān)系的沖突，也存在實(shí)際操作上的困難。而這些問題，不僅引起關(guān)于社區(qū)照顧的政治上的爭論，也在實(shí)踐中受到人們的批評。

比如，在福利國家，關(guān)于社區(qū)照顧中價值觀和權(quán)力關(guān)系的沖突，人們出于不同的政治立場和對社會福利的道德考慮，常常會做出互相對立的解釋。政治上的左派認(rèn)為，社區(qū)照顧只是一種二流的社會服務(wù)的雅稱，是政府逃避對人民的福利責(zé)任的最好策略；而右派則對社區(qū)照顧的政策持普遍歡迎的態(tài)度，因?yàn)樗梢允垢嗟娜顺袚?dān)起照顧自己的責(zé)任，政府也可以從沉重的福利財(cái)政負(fù)擔(dān)中解脫出來。對于女權(quán)主義者來說，社區(qū)照顧則是家庭責(zé)任不平等的合法化，“女性除了照料家庭而沒有選擇，男性卻可以通過妻子和姐妹們的勞動而免除自己對家庭的責(zé)任。這一不平等的模式通過政府的輿論而得以強(qiáng)化。”因而，“照料活動限制了女性進(jìn)入公共領(lǐng)域中有價值的社會性角色的機(jī)會，從而強(qiáng)化了其第二等級的社會地位?！?/p>

對于這種混亂和沖突，有人做了這樣的概括：對政治家而言，“社區(qū)照顧”是一個有用的修辭學(xué)片語；對社會學(xué)家而言，它則是一個鞭策機(jī)構(gòu)式照顧的棒刺；對公務(wù)人員而言，它是個機(jī)構(gòu)式照顧的廉價選擇，此類工作可交由地方當(dāng)局執(zhí)行——或根本不采取行動；對幻想家而言，它是一個新社會的夢想，在此新社會中，人們彼此均互相照顧；對社會服務(wù)部門而言，它則是一個提升公眾期望，但又無足夠資源去滿足此期望的攀魘。

從實(shí)踐的情況來看，社區(qū)照顧也存在許多需要解決的實(shí)際困難。比如說經(jīng)費(fèi)的問題，社區(qū)照顧也需要一定的經(jīng)費(fèi)投入，而且隨著照顧范圍的擴(kuò)大、服務(wù)水準(zhǔn)的提高，經(jīng)費(fèi)也會增加。這就需要有一個穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源保證。因此，經(jīng)費(fèi)問題幾乎是各國開展社區(qū)照顧的頭等制約因素。

基于上述的問題，有人認(rèn)為，“社區(qū)照顧是一個理想，但事實(shí)上做不到”，因?yàn)樯鐓^(qū)照顧的原動力來自地方當(dāng)局，但是，地方當(dāng)局往往把它看作最不重要的事情而不去做。這樣看來，對那些需要照顧的人來說，把他們“留在社區(qū)中而不聞不問，反而是更殘酷、更漠視的事”。從成本效益來看，“良好的社區(qū)照顧比良好的機(jī)構(gòu)照顧，其成本要來得更為昂貴，因?yàn)樗硐∮屑寄芗百Y源的分散，而非技能及資源之集中”。對社區(qū)照顧的種種批評說明，社區(qū)照顧仍然是一種有待完善的服務(wù)模式。

二、中國傳統(tǒng)的福利思想與社會照顧模式分析

在中國，社區(qū)照顧是一個既新鮮又似曾相識的事物。我們說它是一個新鮮事物，是因?yàn)樗褂玫膶I(yè)方法、組織形式和工作理念，對我們剛剛開始的社會工作來說，是全新的、需要認(rèn)真學(xué)習(xí)掌握的理論和技巧。而我們說它似曾相識，則是因?yàn)猷徖锵喟?、守望相助的傳統(tǒng)在中國已有數(shù)千年的歷史；而以家庭為核心的福利保障與服務(wù)制度，又使中國從一開始就有了以家庭照顧為基礎(chǔ)的社區(qū)照顧的雛形。而這一切，在中國傳統(tǒng)思想里，都有過較系統(tǒng)的闡述。

例如，在儒家思想里，以“民本”思想為核心的社會福利思想，把“保息養(yǎng)民”作為統(tǒng)治者的責(zé)任，主張政府積極介入人民的福利與提倡民間互助互濟(jì)相結(jié)合（注：參見唐均：“中國的社會福利概念”，載王思斌、唐均、梁寶霖、莫泰基主編：《中國社會福利》，香港中華書局，1998年版。），來實(shí)現(xiàn)“仁政”的政治理想和“大同”的社會理想?！抖Y記·禮運(yùn)》篇就說：“大道之行也，天下為公……故人不獨(dú)親其親，不獨(dú)子其子。使老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥寡孤獨(dú)廢疾者皆有所養(yǎng)?！倍睹献印ち夯萃酢分袆t說：“鄉(xiāng)田同井，出入相友，守望相助，疾病相扶持，則百姓親睦。”

這些傳統(tǒng)的福利思想對中國社會福利的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。自漢以來，中國社會的福利照顧，就形成了以“國”為主導(dǎo)的政府福利照顧和以“家”為基礎(chǔ)的民間自助互助福利體系。在“天下為公”和施“仁政”的政治理念支配下，從漢朝起，統(tǒng)治者就以國家的名義建立起了以儲糧度荒為目的的“常平倉”、“義倉”等倉儲制度，興辦濟(jì)貧、養(yǎng)老和撫幼的慈善事業(yè)。如南北朝的六疾館和孤獨(dú)園，唐宋年間的“福田院”、“居養(yǎng)院”，元代廣為設(shè)置的醫(yī)療救濟(jì)機(jī)構(gòu)“惠民藥局”等（注：參見唐均：“中國的社會福利概念”，載王思斌、唐均、梁寶霖、莫泰基主編：《中國社會福利》，香港中華書局，1998年版。），就是這種福利思想的實(shí)踐。民間以“守望相助，疾病相扶持”的理念為生活準(zhǔn)則，形成了以家庭自我照顧和鄰里互助互濟(jì)為基礎(chǔ)的福利照顧網(wǎng)絡(luò)。正是在這個意義上，我們說中國自古以來就有社區(qū)照顧的傳統(tǒng)。

但是，這種傳統(tǒng)與現(xiàn)代社區(qū)照顧卻有質(zhì)的不同。首先，社會基礎(chǔ)不同，中國傳統(tǒng)的照顧方式是適應(yīng)自然經(jīng)濟(jì)和專制的封建集權(quán)統(tǒng)治控制社會的需要，而現(xiàn)代社區(qū)照顧是建立在工業(yè)經(jīng)濟(jì)和個人角色充分社會化、市民社會充分發(fā)育的基礎(chǔ)上的。其次，目的和要求不同，中國傳統(tǒng)的照顧是為了強(qiáng)化“國”或“家”的紐帶，而現(xiàn)代社區(qū)照顧是維系社會生活、保護(hù)個人權(quán)利與幸福的要求。第三，手段和理念不同，傳統(tǒng)照顧體現(xiàn)的是父權(quán)主義家長式的仁慈，而現(xiàn)代照顧追求的是平等和人的尊嚴(yán)；前者以權(quán)威和自發(fā)性來推行照顧，而后者靠理性和自覺來保證照顧的系統(tǒng)性與科學(xué)性?？傊瑐鹘y(tǒng)的照顧更多地體現(xiàn)了封建社會民本主義的追求，現(xiàn)代照顧則是在保障公民權(quán)利的前提下，追求社會公正的要求使然。

那么，傳統(tǒng)照顧模式有哪些是合理的，哪些是與現(xiàn)代社會不相適應(yīng)的呢？傳統(tǒng)的照顧模式采取的是政府干預(yù)與民間自助和互助相結(jié)合的方式，以保證人民基本的生活安全，為老弱病殘和鰥寡孤獨(dú)提供必要的照顧，其基礎(chǔ)是家庭和鄰里的照顧網(wǎng)絡(luò)。正是這種照顧方式，形成了中國特有的家庭照顧制度（注：費(fèi)孝通在《養(yǎng)老模式與養(yǎng)老問題》一書中，把中國的家庭照顧模式概括為“反饋模式”，以區(qū)別于西方的“接力模式”。中國的家庭是父母承擔(dān)養(yǎng)育子女的責(zé)任，而子女也要承擔(dān)贍養(yǎng)父母的責(zé)任；西方家庭的父母要承擔(dān)養(yǎng)育子女的責(zé)任，但子女卻無承擔(dān)贍養(yǎng)父母的責(zé)任。見中國老齡問題全國委員會政策研究室編《關(guān)心老年發(fā)展老年事業(yè)》，科學(xué)出版社，1988年版。）和以地域性社區(qū)（村莊、鄰里）或家庭（家族）為單位的自助式基本福利供應(yīng)和生活安全保障制度。這種互濟(jì)互助的傳統(tǒng)，為我們今天開展社區(qū)照顧奠定了文化和社會歷史的基礎(chǔ)。

但是，我們也應(yīng)清醒地看到，這種照顧模式是封建專制主義和小農(nóng)自然經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的產(chǎn)物。封建制的國家是一個“以家為本位的社會”，“國”是“家”的延伸和擴(kuò)大，“家”是“國”的基礎(chǔ)?！皣焙汀凹摇被ハ嗦?lián)結(jié)，共為一體，構(gòu)成所謂的“天下”。這個“天下”是“家國”結(jié)構(gòu)的天下，是以私人關(guān)系（家庭關(guān)系）建構(gòu)的天下。因而，在中國傳統(tǒng)文化里，沒有公共意識和社會觀念、公和私的分別，只是相對于“朝廷”和“家庭”而言?！皣睘楣?，“家”為私。由此，林語堂說：“中國人是一個個人主義的民族，他們心系于各自的家庭而不知有社會?！盵1]由于排斥了公共領(lǐng)域，與個人相對應(yīng)的不是社會而是國家，決定了人與人之間的關(guān)系不是社會關(guān)系，而是剛性的“家”與“國”的政治倫理關(guān)系。因而，在人際交往中，人們往往以家庭的親緣關(guān)系定親疏，形成“親親”“疏疏”的人際關(guān)系圈，費(fèi)孝通稱之為人際關(guān)系和責(zé)任的“差序格局”。在這種人際關(guān)系的定位下，社區(qū)照顧只能達(dá)及“圈內(nèi)”的親友、熟人，而不要能給予互不相識的陌生人。由此而產(chǎn)生出來的福利與照顧行為，表達(dá)的是父權(quán)主義的“權(quán)威”與“仁慈”，而絕非社會福利或公共服務(wù)。它與現(xiàn)代社區(qū)照顧基于公民權(quán)利的福利思想和政治理念追求是完全不相適應(yīng)的。因此，在繼承傳統(tǒng)文化的過程中，這些封建專制主義和小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識的影響，必須引起我們的注重。

三、當(dāng)前我國福利制度的改革與發(fā)展社區(qū)照顧的探索

自新中國建立以后，我國長期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，社會福利資源均由國家控制并進(jìn)行統(tǒng)一分配，形成了一種高度集中的福利供應(yīng)模式。在城市，公民的福利基本上由單位或民政部門所包攬，每個人的生老病死都有基本的保障。這樣的福利模式對社會安全和保障人民的基本生活需要起了重要的作用。但是，這種福利供應(yīng)體制也存在重大的弊端。一是政府和企業(yè)包攬福利供應(yīng)，造成巨大的財(cái)政和經(jīng)濟(jì)成本負(fù)擔(dān)，不利于政府發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用，也不利于企業(yè)的經(jīng)營和發(fā)展；二是政府和單位包攬職工的福利責(zé)任，造成了個人對國家和單位的依賴性，以及平均主義思想的流行，不利于調(diào)動個人的工作積極性；更重要的是，由于福利資源的高度壟斷和供應(yīng)模式的單一化，抑制了社會和各種社會中介組織的發(fā)育，也抑制了人的各種社會需要的發(fā)展，使中國社會長期處于市民社會發(fā)展的幼稚階段，直接影響了現(xiàn)代化的進(jìn)程。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，單一福利供應(yīng)體制的弊病不斷暴露出來，社會福利社會化作為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的必然要求也提了出來。正如民政部《關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》指出的那樣：

“隨著國有企業(yè)深化改革、轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制和政府機(jī)構(gòu)改革、轉(zhuǎn)變職能，企業(yè)剝離的社會職能和政府轉(zhuǎn)移出來的服務(wù)職能，大部分要由城市社區(qū)來承接。建立一個獨(dú)立于企業(yè)事業(yè)單位之外的社會保障體系和社會化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，也需要城市社區(qū)發(fā)揮作用。同時，隨著人民群眾生活水平的不斷提高和住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等各項(xiàng)制度改革的深入，城市居民與所在社區(qū)的關(guān)系愈來愈密切……推動社區(qū)建設(shè)，拓展社區(qū)服務(wù)，提高生活質(zhì)量，已成為廣大城市居民的迫切要求。”

而在其中，發(fā)展社區(qū)照顧來承擔(dān)企業(yè)剝離出來的福利職能和政府分離出來的服務(wù)職能，對于“建立獨(dú)立于企業(yè)事業(yè)單位之外的社會保障體系和社會化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”，就顯得特別有意義。但是，發(fā)展社區(qū)照顧需要有廣泛的社會力量的參與，特別需要非政府和非營利的社會服務(wù)中介組織的介入。然而，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)造成的政府權(quán)力過度膨脹，公共領(lǐng)域，特別是公共服務(wù)領(lǐng)域嚴(yán)重萎縮，作為服務(wù)載體的社區(qū)，其功能也嚴(yán)重退化，這使得中介性社會服務(wù)組織很難有發(fā)展的空間。因此，旨在恢復(fù)和健全社區(qū)功能、使其擔(dān)當(dāng)起社會福利保障和社會服務(wù)職責(zé)的社區(qū)建設(shè)，對于發(fā)展社區(qū)照顧就具有極大的迫切性。

從近幾年我國社區(qū)建設(shè)的情況看，通過推廣社區(qū)服務(wù)發(fā)展社區(qū)照顧，開始形成了一些符合中國國情的經(jīng)驗(yàn)。下面，我們以上海浦東的羅山市民會館和廣州文昌地區(qū)慈善會的個案為例，探討在我國的社區(qū)建設(shè)中，發(fā)展社區(qū)照顧的方法。

羅山市民會館是浦東新區(qū)社會發(fā)展局探討社會福利社會化的產(chǎn)物。在社區(qū)建設(shè)中，如何引進(jìn)市場機(jī)制，將國家投資的公共服務(wù)設(shè)施委托給非政府組織經(jīng)營，使之發(fā)揮更大的作用，以滿足社區(qū)居民社會服務(wù)的需求，是浦東新區(qū)在社區(qū)建設(shè)中改革與發(fā)展的重要目標(biāo)。因此，當(dāng)羅山街道社區(qū)于1995年建成時，社會發(fā)展局提出了一個新的社會服務(wù)體制改革思路，把閑置的公共配套設(shè)施改建成一個具有綜合社區(qū)服務(wù)功能的市民休閑中心。他們把這個中心命名為羅山市民會館，并選擇委托上海基督教青年會進(jìn)行經(jīng)營管理。

基督教青年會是一個具有100多年社會服務(wù)傳統(tǒng)與經(jīng)驗(yàn)的非營利民間組織。他們將會館4000平方米的占地面積和2260平方米的使用面積建成20多個室內(nèi)外設(shè)施，開發(fā)出包括文化娛樂、康體、社區(qū)教育、社區(qū)衛(wèi)生和社區(qū)照顧等在內(nèi)的50多個經(jīng)常性項(xiàng)目，為社區(qū)居民提供服務(wù)。政府對會館基本沒有日常運(yùn)營成本的補(bǔ)貼，財(cái)政負(fù)擔(dān)需要青年會自行解決。為此，他們將所開發(fā)的項(xiàng)目分為微利、持平、差額補(bǔ)貼和全額補(bǔ)貼四類，嚴(yán)格管理。其中，屬于公共福利服務(wù)、需要全額補(bǔ)貼的項(xiàng)目，占項(xiàng)目總數(shù)的32.78%。從1996年到1999年，三年時間達(dá)到財(cái)政收支基本平衡。

羅山會館的經(jīng)驗(yàn)對于怎樣通過制度創(chuàng)新使社區(qū)服務(wù)成為非政府操作的獨(dú)立事業(yè)，具有重大的意義。

“將羅山會館與目前由街道承辦的社區(qū)服務(wù)中心作比較，可以清晰地看到政府角色的重大變化。街道承辦的社區(qū)服務(wù)中心，其所有權(quán)、運(yùn)營權(quán)和管理權(quán)統(tǒng)統(tǒng)由街道辦事處壟斷。而街道辦事處是城市區(qū)級政府的派出機(jī)構(gòu)，代行政府職能。在這種體制下，社區(qū)服務(wù)中心不可能成為獨(dú)立的社會主體，而與政府處于一種‘聯(lián)體’狀態(tài)。一方面政府可以直接干預(yù)機(jī)構(gòu)的生產(chǎn)經(jīng)營與內(nèi)部管理，另一方面政府也可能陷入對機(jī)構(gòu)承擔(dān)無限責(zé)任的境地。在機(jī)構(gòu)內(nèi)部，管理者可以在一定范圍內(nèi)追求自身的利益。政府在監(jiān)督機(jī)構(gòu)管理者上的成本是很大的，機(jī)構(gòu)管理者可以利用機(jī)構(gòu)資源，以犧牲政府目標(biāo)為代價來增加個人或小團(tuán)體的需求滿足。而羅山會館卻沖破了這種舊體制，形成了一整套新的組織關(guān)系和組織形式。政府只保留所有者的權(quán)利，而將生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)交由一家體制外的社團(tuán)獨(dú)立執(zhí)掌，這就避免了上述弊端。”[2]

如果說羅山會館的個案，使我們看到了通過制度創(chuàng)新來推進(jìn)社區(qū)照顧的可能性，那么，文昌地區(qū)慈善會的個案，則可以使我們看到，通過社區(qū)自己建立獨(dú)立的社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)、向社區(qū)募集資源來組織社區(qū)照顧、實(shí)現(xiàn)福利社區(qū)化的成功案例。

廣州文昌慈善會是由逢源街道辦事處的干部發(fā)起并領(lǐng)導(dǎo)的、以社區(qū)服務(wù)為導(dǎo)向的非營利組織。逢源街道是一個人口密度高、中低收入者居多且民政服務(wù)對象比例較高的老城區(qū)，60歲以上的老人占總?cè)丝诘?7%左右。但是，這里可開發(fā)利用的經(jīng)濟(jì)資源卻非常稀缺。街道轄區(qū)內(nèi)沒有一家大企業(yè)，也沒有閑置的土地可供商業(yè)性開發(fā)。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的形勢下，依靠退休金或民政救濟(jì)的人群生活非常困難，保障社區(qū)中弱勢群體的基本生活，為那些有社會服務(wù)需求的老弱病殘?zhí)峁┱疹櫡?wù)，成為居民的迫切要求。而政府又無法提供足夠的財(cái)政支持來滿足社區(qū)的需求。在這樣的情況下，街道辦事處借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，決定成立具有社會獨(dú)立法人資格的慈善會，組織動員社會力量，向各界人士募集資金，興辦社區(qū)福利事業(yè)。

慈善會的主要做法是：(1)組織慈善捐款捐物，為開展社區(qū)照顧籌集資源，從1996年到2000年4年間，共獲捐款捐物折合人民幣150萬元。(2)明確社區(qū)需求，針對社區(qū)突出問題開展福利服務(wù)和公共服務(wù)。在社區(qū)照顧方面，建立了社區(qū)敬老院，組織志愿服務(wù)隊(duì)為居家老人提供服務(wù)，對孤老、殘疾、特困和孤兒提供援助服務(wù)，組織社區(qū)開展助養(yǎng)、認(rèn)養(yǎng)老人活動，以及情緒輔導(dǎo)和安慰等精神照顧服務(wù)；在公共服務(wù)方面，開辦了社區(qū)文化康樂、社區(qū)教育、衛(wèi)生保健、法律和再就業(yè)等服務(wù)。(3)修建公共設(shè)施，改善社區(qū)環(huán)境，為社區(qū)居民提供醫(yī)療、康復(fù)條件。(4)組織志愿者隊(duì)伍，開展鄰里互助，使之制度化，建構(gòu)起了源于傳統(tǒng)、又具有時代特征的社區(qū)照顧和服務(wù)的社會支持網(wǎng)絡(luò)。

文昌地區(qū)慈善會的經(jīng)驗(yàn)對開展社區(qū)照顧的意義是：在一個行政資源和經(jīng)濟(jì)資源相對短缺、福利供應(yīng)嚴(yán)重不足的社區(qū)，通過建立獨(dú)立于政府行政體制的社區(qū)中介服務(wù)組織，以多元化的方式組織民間的福利資源，為社區(qū)的弱勢群體提供福利服務(wù)，是一種觀念的創(chuàng)新，也是一種組織創(chuàng)新、制度創(chuàng)新。它對于我國目前的社區(qū)建設(shè)，因?yàn)轶w制限制和資源短缺而無法深入發(fā)展，無法走出原有的以政府出資、甚至包辦的形式開展社區(qū)服務(wù)的老路子的困境，是一個極好的啟示。

不僅如此，文昌慈善會的經(jīng)驗(yàn)還告訴我們，中華民族傳統(tǒng)的鄰里互助和家庭照顧模式，在現(xiàn)代條件下，仍然是我們發(fā)展我國的現(xiàn)代社區(qū)照顧的重要道德資源和文化資源。逢源街道在組織志愿者隊(duì)伍、募集資金的過程中，主要依托本社區(qū)的力量，發(fā)掘民間的福利資源，有錢出錢，有力出力，有物出物。提倡一方有難、八方支援的社區(qū)互助精神，使傳統(tǒng)的民風(fēng)民俗與現(xiàn)代的社會意識在服務(wù)與被服務(wù)的互動中，整合在一起，形成了社區(qū)的合力；也使這個福利資源相對稀缺的社區(qū)，擁有了較高水平的社區(qū)照顧，既解除了政府的后顧之憂，也滿足了居民的基本福利需求。

社區(qū)照顧是社區(qū)服務(wù)的核心內(nèi)容。社區(qū)服務(wù)如果不落實(shí)到社區(qū)照顧上，至多只是一些初級的便民利民服務(wù)。而從我國社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)來看，社區(qū)的便民利民服務(wù)常常會走樣，變成以營利為目的的商業(yè)行為。因而，在過去，社區(qū)服務(wù)常常出現(xiàn)這樣兩種情況：一是把社區(qū)服務(wù)變成某些機(jī)構(gòu)、個人或政府部門設(shè)租、尋租的手段；二是由于缺乏資源和社區(qū)群眾的參與，社區(qū)服務(wù)以轟轟烈烈開始，以冷冷清清告終。社區(qū)照顧使社區(qū)服務(wù)提升到以公眾利益為歸依的高度。它提倡發(fā)掘民間的福利資源，動員居民參與，通過非營利的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作，使福利服務(wù)更貼近大眾，更能滿足群眾的基本福利需求。因此可以說，社區(qū)照顧是體現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的福利性、自主性、大眾性和自助互助精神本質(zhì)的內(nèi)容，是社會福利社會化的主要表現(xiàn)形式之一。發(fā)展社區(qū)照顧是社區(qū)服務(wù)主要的目標(biāo)，是體現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的福利性的主要內(nèi)容。

因此，在社區(qū)建設(shè)中，通過引進(jìn)非政府的福利機(jī)構(gòu)，或者依靠社區(qū)自身的力量，在政府組織的支持下，建立政府體制之外的民間福利機(jī)構(gòu)，為社區(qū)居民提供福利服務(wù)和公共服務(wù)，應(yīng)該成為我國發(fā)展社區(qū)服務(wù)，建立社區(qū)照顧制度的努力方向。當(dāng)然，我們在提倡發(fā)展社區(qū)服務(wù)的同時，也應(yīng)該強(qiáng)調(diào)政府的支持和介入。因?yàn)槲覈巧鐣髁x國家，社會主義的宗旨就是要不斷地改善人民的物質(zhì)生活條件和滿足精神生活的要求，而政府又是各種資源的最大擁有者，沒有政府的支持，僅靠民間的力量，很難證社區(qū)服務(wù)的水平。

總之，積極吸收和借鑒國外社區(qū)照顧的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)掘中國傳統(tǒng)文化中的福利思想與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，通過政府和民間力量的結(jié)合來發(fā)展社區(qū)照顧，將對我國的社會福利發(fā)展，起到積極的促進(jìn)作用。