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根據(jù)省市2004年政法綜治工作要點(diǎn)中明確提出的積極構(gòu)建矛盾糾紛“大調(diào)解”機(jī)制的思路，結(jié)合XX街道工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，筆者現(xiàn)就建立“大調(diào)解”機(jī)制的內(nèi)涵、特點(diǎn)、存在的問題及對策談?wù)劥譁\的認(rèn)識。

一、“大調(diào)解”機(jī)制的內(nèi)涵

調(diào)解工作是一項(xiàng)投資少、見效快、效果好的解決矛盾糾紛、維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要工作。如今，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，各個(gè)方面、各個(gè)領(lǐng)域的矛盾往往交織在一起，互為因果、相互滲透，牽一發(fā)而動全身，因此新形勢下建立“大調(diào)解”機(jī)制是非常必要的。建立“大調(diào)解”機(jī)制要堅(jiān)持“組織建設(shè)走在工作前，預(yù)測工作走在預(yù)防前，調(diào)解工作走在激化前”的工作思路。“大調(diào)解”機(jī)制的內(nèi)涵是指民間調(diào)解、治安調(diào)解、信訪調(diào)解、行政調(diào)解、訴訟調(diào)解相結(jié)合的調(diào)解機(jī)制，是由黨政統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜治部門牽頭協(xié)調(diào)、職能單位各負(fù)其責(zé)、全社會齊抓共管的工作格局，區(qū)街二級建立社會矛盾調(diào)解服務(wù)中心、社區(qū)建立調(diào)解服務(wù)站，是集中受理、集中辦理或分流處理社會矛盾糾紛的一種方式。正確認(rèn)識“大調(diào)解”機(jī)制的內(nèi)涵要防止出現(xiàn)以下幾種片面認(rèn)識：

1、“大調(diào)解”不是說所有的矛盾由中心統(tǒng)一調(diào)解，而是由中心根據(jù)矛盾的不同性質(zhì)進(jìn)行梳理，分流到基層調(diào)解站或其他相關(guān)職能部門或移送到相關(guān)的上級機(jī)關(guān)處理。

2、“大調(diào)解”不是說只負(fù)責(zé)調(diào)解，還包括對矛盾糾紛的定期排查制度、重大、疑難矛盾糾紛的報(bào)告制度、考核獎懲制度、調(diào)解人員的培訓(xùn)、管理制度、檔案管理制度等。

3、“大調(diào)解”不是說一切矛盾糾紛必須調(diào)解，還要遵循“平等自愿、合理合法、不限制當(dāng)事人訴訟權(quán)利”的原則。

二、“大調(diào)解”機(jī)制的特點(diǎn)

“大調(diào)解”機(jī)制是踐行“三個(gè)代表”重要思想的重要舉措，主要體現(xiàn)在“大調(diào)解”機(jī)制具有便民性、高效性、前瞻性等三個(gè)突出的特點(diǎn)上。

（一）便民性

1、從組織網(wǎng)絡(luò)的體系看便民性。

“大調(diào)解”機(jī)制在組織建設(shè)上，從上到下初步形成了社會矛盾糾紛調(diào)解服務(wù)體系，突出“服務(wù)”，確實(shí)是一件便民舉措。群眾可直接向基層調(diào)解站或調(diào)解信息員反映情況，調(diào)解站解決不了的有責(zé)任向上級社會矛盾糾紛調(diào)解服務(wù)中心反映，服務(wù)群眾的關(guān)口前移了，群眾跑的路少了、花的時(shí)間少了。區(qū)成立社會矛盾糾紛調(diào)解服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組及中心；街道成立街道社會矛盾糾紛調(diào)解服務(wù)中心；社區(qū)成立社會矛盾糾紛調(diào)解服務(wù)站；居民小區(qū)5幢樓以上及100人以上的企事業(yè)單位建立健全民調(diào)小組，少于100人的單位設(shè)立調(diào)解信息員。

2、從體系的受案方式看便民性。

實(shí)行一個(gè)窗口對外，本地區(qū)各類社會矛盾糾紛在街、社區(qū)兩級統(tǒng)一受理后，按照“統(tǒng)一受理、集中梳理、分級辦理、限期處理”的原則進(jìn)行。群眾找到了中心（站），糾紛就有人處理了，解決了推諉、扯皮群眾來回奔波花時(shí)間花精力的弊端，解決了“門難找、事難辦”的難題。

3、從中心確定的領(lǐng)導(dǎo)接待日制度看便民性。

實(shí)行街道領(lǐng)導(dǎo)每周定期接待制度。接待領(lǐng)導(dǎo)對接訪的矛盾糾紛可當(dāng)場解決，當(dāng)場調(diào)結(jié)；不能當(dāng)場解決的，及時(shí)移交相關(guān)單位處理，并實(shí)行跟蹤督辦。領(lǐng)導(dǎo)能夠直接傾聽群眾的呼聲、群眾的疾苦，能夠更好地履行執(zhí)政為民的職責(zé)。

（二）高效性

“廉潔高效”是行政機(jī)關(guān)的宗旨，調(diào)解工作也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，面對新形勢下的社會矛盾糾紛復(fù)雜突出的問題，采取“大調(diào)解”的新舉措，改變重復(fù)接待、單兵作戰(zhàn)、久拖不決浪費(fèi)人力、失信于民的狀況。

1、由重復(fù)接待轉(zhuǎn)變?yōu)橐淮涡允芾怼?/p>

“大調(diào)解”機(jī)制建立前，各類社會矛盾按歸口受理的原則辦理，即民間糾紛歸司法所、老上訪問題歸信訪、拆遷拆違的矛盾歸城管開發(fā)等部門、治安矛盾歸派出所、涉訴問題歸法院，而且有些問題有交叉性、性質(zhì)難以分清，群眾找政府要跑好幾個(gè)部門反映情況，有些群眾對同一問題重復(fù)向多個(gè)部門反映，既浪費(fèi)了群眾的時(shí)間，也耽誤了接待部門人員的時(shí)間。建立“大調(diào)解”機(jī)制后，由中心（站）統(tǒng)一受理，由原來的重復(fù)接待轉(zhuǎn)變?yōu)橐淮涡允芾?。中心受理后，進(jìn)行分類處理：對符合政策規(guī)定的，依據(jù)有關(guān)政策轉(zhuǎn)到城管、房產(chǎn)、開發(fā)、信訪、司法、派出所等有關(guān)部門解決；對涉及法律問題的，引導(dǎo)當(dāng)事人按照法律程序到司法部門依法解決；對不符合政策和法律法規(guī)的無理訪、異常訪，勸導(dǎo)當(dāng)事人服判、息訴、息訪。

2、由單兵作戰(zhàn)轉(zhuǎn)變?yōu)槁?lián)合性作戰(zhàn)。

“大調(diào)解”機(jī)制建立后，重大、疑難矛盾糾紛可由中心直接調(diào)解，中心的組成人員由歸口管理的有關(guān)部門人員組成，由過去的單兵作戰(zhàn)轉(zhuǎn)變?yōu)槁?lián)合性作戰(zhàn)。如街道社會矛盾糾紛調(diào)解服務(wù)中心，綜治辦主任為中心主任，司法所長為副主任，成員由街道辦公室主任、社會事務(wù)科長、派出所所長、法庭庭長等組成。

3、由久拖不決轉(zhuǎn)變?yōu)榧皶r(shí)性調(diào)結(jié)。

“大調(diào)解”機(jī)制建立后，明確了中心有案件分流指派權(quán)、矛盾糾紛調(diào)解調(diào)度權(quán)、矛盾糾紛調(diào)解督辦權(quán)、“一票否決”建議權(quán)。如街道轄區(qū)內(nèi)的社會矛盾糾紛可由中心指派給街道相關(guān)科室、社區(qū)調(diào)解，真正來處理矛盾糾紛的實(shí)體單位多了，同時(shí)中心有權(quán)限定調(diào)結(jié)時(shí)間并要求報(bào)告調(diào)解結(jié)果，促進(jìn)了基層提高工作效率，由過去的久拖不決轉(zhuǎn)變?yōu)楸仨毤皶r(shí)調(diào)結(jié)，否決有被“一票否決”的可能性。

（三）前瞻性

1、定期排查和報(bào)告制度有利于矛盾的預(yù)測。

“大調(diào)解”機(jī)制建立后，明確規(guī)定了社會矛盾糾紛調(diào)解服務(wù)體系必須實(shí)行定期排查和報(bào)告制度，改變了過去對社會矛盾糾紛鬧大了再調(diào)、上門了再調(diào)“重調(diào)輕防”的現(xiàn)象。如街道社會矛盾調(diào)解服務(wù)中心制定了月排查、季講評、半年小結(jié)、年終總結(jié)的制度，及時(shí)了解群眾關(guān)注的難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和掌握社會矛盾糾紛動態(tài)，實(shí)行主動調(diào)解，控制事態(tài)，避免矛盾激化。

2、重大問題專項(xiàng)報(bào)告制有利于矛盾的控制。

“大調(diào)解”機(jī)制建立后，明確規(guī)定了重大問題專項(xiàng)報(bào)告制，對影響社會穩(wěn)定，可能導(dǎo)致突發(fā)性事件或激化為刑事案件，涉及人數(shù)較多、易引發(fā)群眾性上訪的事件，嚴(yán)重干擾正常生活秩序的疑難矛盾糾紛，可能危害公共安全及自殺事件等矛盾糾紛的線索、苗頭，應(yīng)在第一時(shí)間向街道工委、辦事處及相關(guān)部門報(bào)告，并應(yīng)盡快形成書面專報(bào)，否則要依據(jù)責(zé)任追究制處理。這充分體現(xiàn)了重“事前預(yù)防”的原則，矛盾的前瞻性得到了加強(qiáng)，矛盾的發(fā)生和激化能得到有效地控制。

三、當(dāng)前落實(shí)“大調(diào)解”機(jī)制存在的問題

“大調(diào)解”機(jī)制是新生事物，任何新生事物都有一個(gè)成長、發(fā)展、完善的過程，當(dāng)前落實(shí)“大調(diào)解”機(jī)制主要存在三個(gè)方面的問題。

1、中心日常工作人員得不到落實(shí)。

當(dāng)前“大調(diào)解”機(jī)制規(guī)定街道中心日常工作由司法所牽頭，而司法所的編制只有2人且因公務(wù)員編制有限不能到位，司法所的本職工作具有九項(xiàng)職能，工作量大、任務(wù)繁重，單靠司法所人員難以很好地處理日常工作。各職能部門人員輪流坐班接待制，也因各自工作忙，而得不到很好的落實(shí)。

2、調(diào)解人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)不能適應(yīng)工作的需要。

舊城改造、新城建設(shè)拆遷拆違引發(fā)的集訪、越級訪問題相當(dāng)突出，工地建設(shè)單位與居民的矛盾有增無減，婚姻家庭財(cái)產(chǎn)鄰里等糾紛呈上升趁勢，歷史遺留的“陳案”、久拖未決的“難案”、情況復(fù)雜的“大案”日趨增多，這些嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如今的調(diào)解人員不僅要為人公正、聯(lián)系群眾、熱心調(diào)解工作，而且要有一定的政策水平、法律水平。街道、社區(qū)懂法律的人員屈指可數(shù)，派出所法律專業(yè)畢業(yè)的人員也嚴(yán)重缺乏，法庭有司法執(zhí)業(yè)資格的人員也沒有達(dá)到100%。

3、調(diào)解中心制作的調(diào)解協(xié)議書與民事訴訟的銜接問題沒有明確。

最高人民法院的司法解釋規(guī)定，有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議，具有民事合同的性質(zhì)。這實(shí)現(xiàn)了人民調(diào)解到民事訴訟的順利銜接，是調(diào)解法律化的重要體現(xiàn)。調(diào)解中心則屬于工作機(jī)制范疇，不是一個(gè)具有群眾自治性質(zhì)的調(diào)解組織。而調(diào)解中心其調(diào)解性質(zhì)既不屬于嚴(yán)格意義上的人民調(diào)解，也不屬于法定的行政調(diào)解，更不屬于法院審判活動中的司法調(diào)解，因此，調(diào)解結(jié)果是否具有民事合同性質(zhì)沒有明確規(guī)定。

四、建立完善“大調(diào)解”機(jī)制的對策

要建立完善“大調(diào)解”機(jī)制，必須針對當(dāng)前存在的一些突出問題，采取有效的措施、制定相應(yīng)的對策。

1、強(qiáng)化人員選配工作，確保中心日常工作有一支專門的隊(duì)伍。

街道可成立中心辦公室，日常工作由中心辦公室牽頭，司法所及其他科室配合。中心辦公室可安排1名公務(wù)員，聘用2名臨時(shí)工作人員，臨時(shí)工作人員可聘請老政法干警，法律服務(wù)所人員以及具有法律專業(yè)知識的社會其他人員。

2、強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，提高調(diào)解人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。

定期舉辦業(yè)務(wù)培訓(xùn)班；鼓勵調(diào)解人員參加法律自學(xué)、函授等學(xué)習(xí)，采取報(bào)銷學(xué)費(fèi)、考試畢業(yè)獎勵等制度；聘用常年法律顧問，調(diào)解人員與法律顧問保持熱線聯(lián)系；有計(jì)劃地安排街道、社區(qū)調(diào)解人員參與法庭、派出所調(diào)解、庭審工作的旁聽，邊學(xué)邊干；加強(qiáng)法院、司法局對基層調(diào)解工作人員的指導(dǎo)；選聘有法律基礎(chǔ)的人員擔(dān)任調(diào)解人員。

3、發(fā)揮重大、疑難矛盾糾紛由中心直接調(diào)解的優(yōu)勢。

中心要堅(jiān)持“多發(fā)性矛盾集中調(diào)解、突出性矛盾重點(diǎn)調(diào)解、季節(jié)性矛盾提前調(diào)解、經(jīng)常性矛盾隨時(shí)調(diào)解”的工作方式。同時(shí)，提高中心調(diào)解重大、疑難矛盾糾紛成功率，減少集體上訪、越級上訪，提高中心在群眾心目中的地位，給上級政府、公安、法院等部門減輕壓力，為群眾節(jié)省人力物力。一是中心成員要樹立一盤棋的思想。中心成員要在中心主任的領(lǐng)導(dǎo)下，人人重視調(diào)解工作，個(gè)個(gè)以主人翁的姿態(tài)參與調(diào)解。二是請求主管領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)調(diào)解。中心在調(diào)解糾紛時(shí)，對拿不準(zhǔn)、吃不透的糾紛可請公安、法院、司法局、街道等部門的領(lǐng)導(dǎo)參與指導(dǎo)調(diào)解。三是動之以情、曉之以理、明之以法做好當(dāng)事人的工作。原則問題不遷就、不退讓，一般問題不計(jì)較，達(dá)到當(dāng)事人滿意、息訪息訴的效果。公務(wù)員之家版權(quán)所有

4、妥善解決調(diào)解中心（站）制作的協(xié)議書的效力問題。

最高人民法院、司法部關(guān)于人民調(diào)解工作已于2002年11月1日有新的規(guī)定，社會矛盾綜合調(diào)處中心的發(fā)展方向是人民調(diào)解委員會，在人民調(diào)解委員會的格局下建立多層次，全方位的社會矛盾綜合調(diào)解處理中心，是新形勢下的新要求。中心的機(jī)制上可在人民調(diào)解委員會的格局下建立，以便實(shí)現(xiàn)中心調(diào)解與民事訴訟的順利銜接。中心調(diào)解實(shí)際操作時(shí)可參照人民調(diào)解委員會調(diào)解的要求進(jìn)行，保證調(diào)解過程的公正合法，即嚴(yán)格按照《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》的受理?xiàng)l件、調(diào)解程序和期限等有關(guān)規(guī)定進(jìn)行調(diào)解；重視調(diào)解協(xié)議書的規(guī)范，即中心制作協(xié)議書參照司法部統(tǒng)一的格式規(guī)范制作，確保它的法律效力。