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一、為什么需要學(xué)習(xí)國(guó)外的公共管理：威爾遜的觀點(diǎn)

自2000年成立首批公共管理碩士學(xué)位(MPA)授予點(diǎn)以來(lái)，中國(guó)公共管理學(xué)科的發(fā)展十分迅猛。理論準(zhǔn)備的不足、師資的匱乏和社會(huì)需求的壓力，使得業(yè)界的許多學(xué)術(shù)同仁開始認(rèn)真關(guān)注國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，大力度地向外學(xué)習(xí)。在這個(gè)過程中，認(rèn)真學(xué)習(xí)思考者有之，拿來(lái)就用者有之，斷章取義、自由發(fā)揮并自成體系者有之，反對(duì)學(xué)習(xí)、強(qiáng)調(diào)中國(guó)的本土特點(diǎn)者也有之，甚是熱鬧。

無(wú)獨(dú)有偶，這個(gè)向外學(xué)習(xí)的過程，也曾發(fā)生在一百多年前的美國(guó)。眾所周知，美國(guó)的公共管理學(xué)并不是美國(guó)土生土長(zhǎng)的現(xiàn)象，而是舶來(lái)品。在十九世紀(jì)末，美國(guó)進(jìn)行了一場(chǎng)以“進(jìn)步、改革、科學(xué)和良好的生活”為口號(hào)的進(jìn)步運(yùn)動(dòng)，許多青年知識(shí)分子遠(yuǎn)渡重洋，到比較發(fā)達(dá)的德國(guó)學(xué)習(xí)。要不要學(xué)習(xí)以德國(guó)為代表的先進(jìn)的歐洲，在美國(guó)國(guó)內(nèi)也引起了爭(zhēng)論。后成為美國(guó)總統(tǒng)、但當(dāng)時(shí)還是一位青年學(xué)者的威爾遜發(fā)表了后來(lái)流傳甚廣的《行政學(xué)研究》，中間的一些論述，至今還能給我們一些啟迪。

在分析學(xué)習(xí)心理的時(shí)候，他說(shuō)到，“我知道，在我們一些愛國(guó)意識(shí)很強(qiáng)的同胞的腦海里，總有一種莫名的恐懼，認(rèn)為：學(xué)習(xí)歐洲經(jīng)驗(yàn)是否就在承認(rèn)一些外國(guó)的方法要比我們美國(guó)的方法好呢？我們理解這種心理……(但是)如果我們只與我們自己相比，我們?cè)趺茨軌蛑牢覀兊降子心男〇|西是好的、優(yōu)秀的，而哪些東西是不夠好的、不夠優(yōu)秀的呢？這樣想來(lái)，可能還是用一些新的學(xué)習(xí)方法比較好”。［1］

在學(xué)什么的問題上，威爾遜也是有過認(rèn)真思考的。他先是從理論上做宏觀分析，探討國(guó)家治理的走向。他說(shuō)道，現(xiàn)代政府的成長(zhǎng)和發(fā)展一般有三個(gè)階段：第一是絕對(duì)統(tǒng)治階段。在這一階段，統(tǒng)治的地位和權(quán)力是至高無(wú)上、不可動(dòng)搖的；第二是憲政階段。人們通過以大眾為中心的方式來(lái)制定憲法，用以替代統(tǒng)治者至高無(wú)上和不受挑戰(zhàn)的權(quán)力地位，但在這一制憲過程中，民主政治的運(yùn)作往往忽略了管理的重要性；第三是管理階段。有了通過大眾制定的憲制后，掌握了自己命運(yùn)的公民們開始發(fā)展和建立憲政體制下的管理體系，提高管理效率。［2］他還認(rèn)為，英美的政治歷史是一部擅長(zhǎng)立法監(jiān)督、擅長(zhǎng)立法和政治批評(píng)而不擅長(zhǎng)政府管理和組織發(fā)展的歷史，所以，“我們現(xiàn)在是到了必須要認(rèn)真研究管理和創(chuàng)新以彌補(bǔ)政府長(zhǎng)期治憲有余而管理不足的時(shí)候了”。［3］

威爾遜的這些話和理論分析，從思維方式、學(xué)習(xí)態(tài)度，學(xué)習(xí)方法和學(xué)習(xí)目的等幾個(gè)方面認(rèn)真討論了美國(guó)為什么要學(xué)習(xí)當(dāng)時(shí)管理技術(shù)比較發(fā)達(dá)的德國(guó)，學(xué)習(xí)它的什么地方，美國(guó)自身的優(yōu)缺點(diǎn)在什么地方等等。他也很好地處理了國(guó)民在對(duì)外學(xué)習(xí)方面心理上不服輸?shù)膯栴}，就事論事，認(rèn)真分析，注重技巧，明確學(xué)習(xí)目標(biāo)，這對(duì)一些墨守陳規(guī)的人，或不分青紅皂白盲目追隨的人，或斷章取義、不求甚解的人，或激進(jìn)和沒有耐心的人，都是很好的啟示。

二、中美兩國(guó)的可比較性

中美兩國(guó)是否有可比較性？筆者認(rèn)為答案是肯定的，它們的比較性可概括為如下的幾個(gè)方面：

首先，兩國(guó)都是國(guó)土面積超過九百萬(wàn)平方公里的泱泱大國(guó)，人口眾多，市場(chǎng)巨大，多民族共存，地域、文化差異大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。人民的性格特點(diǎn)中擁有大文化共有的開放、驕傲、追求新奇和強(qiáng)烈的個(gè)人主義傾向。大文化開放的特質(zhì)使得他們的好奇心和包容性相對(duì)較強(qiáng)。個(gè)人主義的傾向，一是自我意識(shí)強(qiáng)的體現(xiàn)，二是出于個(gè)體對(duì)龐大的主體的無(wú)奈。另外，個(gè)體意識(shí)也是許多原創(chuàng)力的依存點(diǎn)。在全球競(jìng)爭(zhēng)激烈、鼓勵(lì)創(chuàng)新思維的今天，如何在群體環(huán)境下最大地發(fā)揮個(gè)體原創(chuàng)力，是國(guó)家管理中的重要課題。在組織行為的實(shí)證研究中，組織的大小永遠(yuǎn)是一個(gè)有意義的變量。中國(guó)可以從許多發(fā)達(dá)的中小國(guó)家和地區(qū)學(xué)到不少的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和管理技能，但從“大”有“大”的難處或“大”有“大”的優(yōu)勢(shì)這個(gè)特定的角度，發(fā)達(dá)的大國(guó)的經(jīng)驗(yàn)就值得特別重視。他們?nèi)绾翁幚碇醒肱c地方、區(qū)域與區(qū)域、國(guó)家與個(gè)人、中央領(lǐng)導(dǎo)與平民百姓之間的關(guān)系，維護(hù)既有統(tǒng)一意志又有地方特點(diǎn)的和諧社會(huì)，這對(duì)同是泱泱大國(guó)的中國(guó)會(huì)有許多意想不到的啟發(fā)。

中美兩國(guó)之間另一個(gè)重要的相似點(diǎn)是，兩國(guó)都是事實(shí)上的精英決策國(guó)家，政治和知識(shí)精英在兩國(guó)的重大決策中都起著中流砥柱的作用。美國(guó)的民主政治，保障了社會(huì)上的知識(shí)精英最大限度地參與國(guó)家的治理；而中國(guó)自古就有開科取士、從民間選才的傳統(tǒng)。特別是，中國(guó)在近代接受了科學(xué)民主的思想后，越來(lái)越向知識(shí)和科學(xué)治國(guó)的方向發(fā)展，在人才使用方面與發(fā)達(dá)西方國(guó)家的區(qū)別在日趨縮小。

1996年中國(guó)進(jìn)一步深化改革后，在沒有采用美國(guó)的稅收體制、管理格局和政府企業(yè)關(guān)系的前提下，貧富懸殊迅速攀升到美國(guó)的水平，進(jìn)而在這一水平徘徊，暗示著一些深層次的規(guī)模經(jīng)濟(jì)在尋求發(fā)展動(dòng)力時(shí)結(jié)構(gòu)方面的內(nèi)在必然性。

在資源上，兩國(guó)都有豐富的礦產(chǎn)、森林、水利和山脈河流，但誰(shuí)的也不夠用。據(jù)探明的儲(chǔ)量，地球上的石化能源，到2050年就會(huì)消耗耛盡，因而，尋找替代能源、追求可持續(xù)性發(fā)展，也是兩國(guó)的共同之處。說(shuō)起來(lái)，美國(guó)的可耕地面積是中國(guó)的五倍，但她在農(nóng)林業(yè)的從業(yè)率在2004年的時(shí)候只有人口的百分之一弱，說(shuō)明土地本身不是關(guān)鍵問題。再者，由于領(lǐng)土遼闊，地區(qū)差異大，美國(guó)也是一個(gè)多災(zāi)多難的國(guó)家，只要看她的聯(lián)邦危機(jī)管理局每年必須面對(duì)的自然災(zāi)害（森林大火、水災(zāi)、颶風(fēng)、地震、海洋風(fēng)暴等等）和花在賑災(zāi)上的金錢，就知道沒有強(qiáng)大的中央集權(quán)和一方有難八方支援的精神，美國(guó)也是一天都生存不下去。

深究?jī)蓢?guó)的相似點(diǎn)，莫過于人性的相似。美國(guó)著名的公共管理學(xué)者古立克在他年近百歲的時(shí)候?qū)懙?，管理的挑?zhàn)之處莫過于對(duì)人的管理。人是一種有七情六欲的多變的生物體，他們?yōu)闃s譽(yù)而競(jìng)爭(zhēng)，為利益而侵奪，為愛情而犧牲。［4］除非能夠證明東方與西方人的七情六欲是不同的，人們很難證明東西方人在對(duì)生命的訴求上有本質(zhì)的區(qū)別。

除去本質(zhì)的東西，由于中美兩國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)在不同的歷史關(guān)口做出過不同的選擇，走上了不同的發(fā)展道路，導(dǎo)致了兩國(guó)現(xiàn)階段的差距。中國(guó)與美國(guó)相比，處在不同的發(fā)展階段，這大概就是最大的不同所在。如果我們認(rèn)真審視中國(guó)目前的發(fā)展?fàn)顩r和政策環(huán)境，就會(huì)發(fā)現(xiàn)它與一百年前的美國(guó)有許多驚人的相似之處，如大量工廠的出現(xiàn)，極其迅速的城市化，暴富的個(gè)人，不成熟的市場(chǎng)，激烈的勞資糾紛，公有企業(yè)的私營(yíng)化，國(guó)家對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，反壟斷法案的形成，市場(chǎng)條件下的國(guó)家金融管理架構(gòu)的形成等等。從這個(gè)角度來(lái)看，中美兩國(guó)之間的可比性和可相互借鑒性，比很多人想象的要大得多。

三、美國(guó)的公共管理歷程

美國(guó)的公共管理歷程，從宏觀的歷史角度來(lái)看，可以分為三個(gè)大的階段；（1）從殖民時(shí)代到1860年內(nèi)戰(zhàn)前；（2）現(xiàn)代工業(yè)的迅速發(fā)展期，也就是美國(guó)的工業(yè)化階段（1860-1929）；（3)大政府時(shí)期(1929-2000)。

從殖民時(shí)代到1860年的美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)前，美國(guó)基本遵從亞當(dāng)·斯密的放任市場(chǎng)理念，反對(duì)大政府，政府對(duì)市場(chǎng)干預(yù)有限。漢密爾頓任財(cái)長(zhǎng)時(shí)勉強(qiáng)通過了鼓勵(lì)和保護(hù)民族工業(yè)的報(bào)告(ReportontheEncouragementandProtectionofManufacturersin1791)，政府支持了少量建設(shè)項(xiàng)目，但對(duì)鐵路和銀行有所有權(quán)的現(xiàn)象很普遍。在19世紀(jì)30年代末，一些公司經(jīng)營(yíng)不善，使政府必須用稅收來(lái)為這些公私合營(yíng)的公司付債，激起公憤，不得不將其私有化。同時(shí)，一些著名的司法案例開始強(qiáng)調(diào)公民個(gè)人權(quán)利和公共利益不受政治決策、企業(yè)的商業(yè)利益或金錢力量的侵犯，開始創(chuàng)建個(gè)人和公共利益的空間，樹立司法尊嚴(yán)。比如，在達(dá)爾茂斯學(xué)院對(duì)伍德案中，法院判州政府不得將屬于學(xué)校的記錄和標(biāo)志回收，因?yàn)閷W(xué)校的憲章認(rèn)定了他們歸屬學(xué)校。在著名的查理士河大橋與華倫布里奇橋（CharlesRiverBridgevWarrenBridge，1837）一案中，私營(yíng)的查里斯公司基于原來(lái)與政府的合同，要麻州立法機(jī)構(gòu)禁止華倫公司再建新橋，影響他們贏利。而最高法院則判定任何立法都不得以犧牲現(xiàn)有的公共利益為代價(jià)，此案例建立了在牽涉到公眾的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中公共利益（社區(qū)利益）優(yōu)先的原則。

美國(guó)的工業(yè)化階段也有自己的特點(diǎn)，如大工廠制度的形成，邊疆無(wú)限制拓展空間的結(jié)束，極其迅速的城市化，市場(chǎng)條件下的國(guó)家金融管理架構(gòu)的形成，公司與高校的合作，管理的職業(yè)化等等。這一時(shí)期政府政策的重點(diǎn)在回應(yīng)新形成的公司經(jīng)濟(jì)，支持大規(guī)模的鐵路、交通、城市基礎(chǔ)建設(shè)；注重工人的工資條件、工作保障、食品安全；通過反托拉斯法、銀行交易法和洲際商業(yè)貿(mào)易法，反對(duì)地區(qū)貿(mào)易壁壘等等。

20世紀(jì)30年代大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)危機(jī)是放任自由資本主義發(fā)展的必然結(jié)果。美國(guó)從工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化走向了金融資本化的大兼并，政府金融管制的滯后使大規(guī)模經(jīng)濟(jì)危機(jī)一發(fā)而不可收。金融危機(jī)的教訓(xùn)導(dǎo)致了凱恩斯主義的勝利，政府必須通過利息、金融手段調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)造就業(yè)的理論被接受和成為了主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)政策的理論工具。同時(shí)，百日立法（NewDeal，也是我們常說(shuō)的羅斯福新政）奠定了以后幾十年的大政府對(duì)市場(chǎng)干預(yù)的思想基礎(chǔ)。社會(huì)保障、退休金、失業(yè)救濟(jì)、社會(huì)福利、銀行保險(xiǎn)等等都是這一時(shí)期政府工作的中心。法律上，政府的規(guī)制被普遍接受，至此，美國(guó)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的全面干預(yù)就形成了。

達(dá)爾和林德布羅姆在他們的名著《政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)福利》中談到人類如何能夠通過知識(shí)理性和社會(huì)手段將自己的目的——對(duì)自由的追求——最大化時(shí)說(shuō)，人類在追求自由和自身解放的過程中，有過三次大的知識(shí)運(yùn)動(dòng)：一次叫做文藝復(fù)興。通過文藝復(fù)興，人們重新發(fā)現(xiàn)了自己，樹立了自己能夠用自己的能力（觀察和理性）來(lái)控制和改造環(huán)境的信心；一次叫做自由主義，它包含兩個(gè)內(nèi)容：用民主的方法來(lái)理性控制政府行為和用傳統(tǒng)的資本主義的方法來(lái)控制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；再一次叫做民主社會(huì)主義，它認(rèn)為，人們對(duì)政府和市場(chǎng)的理性控制可以通過將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)政府管理化的途徑得到極大的加強(qiáng)。［5］這樣的論述，事實(shí)上是西方傳統(tǒng)中的小政府思想的終結(jié)。雖然20世紀(jì)80年代后由于里根和撒切爾夫人的改革，小政府的思想又卷土重來(lái)，但無(wú)論如何再也跳不出達(dá)爾和林德布羅姆所描述的第三次運(yùn)動(dòng)所形成的現(xiàn)實(shí)格局了。因?yàn)椋≌枷胱非蟮氖欠湃巫杂傻氖袌?chǎng)方法，也就是用互惠的價(jià)格市場(chǎng)，達(dá)到平等和自由。當(dāng)價(jià)格被大工業(yè)和金融寡頭操縱時(shí)，市場(chǎng)對(duì)公眾利益的威脅就絲毫不會(huì)小于政府。因而，為了將自由最大化，人們必須用科學(xué)和理性的杠桿，不僅對(duì)政府實(shí)行監(jiān)督，也要對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督。這也就是達(dá)爾和林德布羅姆所說(shuō)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)需要被科學(xué)地政府化。在違反這一重要思路時(shí)人們看到的只會(huì)是自由、公正和生命權(quán)利的被踐踏。

從公共管理學(xué)科的視角來(lái)看，美國(guó)公共管理的實(shí)踐分期還可以分得再細(xì)一些?？珊?jiǎn)單描述為：建國(guó)時(shí)期杰弗遜的小政府與漢密爾頓的干預(yù)政府之爭(zhēng)奠定了美國(guó)的理想主義與現(xiàn)實(shí)主義思想博弈的基礎(chǔ)；進(jìn)步運(yùn)動(dòng)中的人事改革使美國(guó)從腐敗中重生；科學(xué)管理提高了企業(yè)和政府的運(yùn)作效率；人際關(guān)系學(xué)派將美國(guó)帶入注重人力資源的軌道；新政拯救了美國(guó)的資本主義，形成了現(xiàn)代混合經(jīng)濟(jì)的格局；偉大社會(huì)運(yùn)動(dòng)奠定了民權(quán)運(yùn)動(dòng)的基石，開始了模范城市的建設(shè)和城市反貧困運(yùn)動(dòng)；里根革命對(duì)新政以來(lái)大政府的反思和在全球范圍內(nèi)掀起的私有化、分權(quán)化熱潮，逼迫政府工作探尋新的途徑；克林頓重塑政府的改革給美國(guó)經(jīng)濟(jì)注入新的活力；布什雜亂無(wú)序的政府市場(chǎng)化改革以及新公共服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)合作管理和新治理學(xué)派的興起。每一個(gè)這樣的歷史時(shí)期，都有一批代表性學(xué)者，通過著作或描述，勾畫出不同的時(shí)代特點(diǎn)。在20世紀(jì)90年代初，藍(lán)與羅森布羅姆發(fā)表在美國(guó)公共管理評(píng)論的一篇短文十分精練地總結(jié)了到那時(shí)為止美國(guó)公共管理發(fā)展的理論淵源和基本趨勢(shì)，得到了廣泛的認(rèn)可和引用。［6］這些理論工作，與美國(guó)公共管理的實(shí)踐改革基本相配，在不同的階段，分別起到了設(shè)計(jì)改革、推動(dòng)改革、解釋改革和協(xié)助改革探求新路的功能。這一軌跡，也描繪出美國(guó)的公共管理不是一成不變的，自建國(guó)以來(lái)一直是在改革中前進(jìn)。

四、美國(guó)公共管理的學(xué)科特點(diǎn)

在美國(guó)的發(fā)展過程中，公共管理起到了舉足輕重的作用，而公共管理學(xué)科的產(chǎn)生和發(fā)展，也隨著社會(huì)發(fā)展需要的脈搏跳動(dòng)。在建國(guó)初年，大多數(shù)人對(duì)公共管理認(rèn)識(shí)不足，國(guó)家的發(fā)展過程出現(xiàn)了不少挫折。19世紀(jì)末經(jīng)濟(jì)發(fā)展的無(wú)序和政府腐敗現(xiàn)象的愈演愈烈，導(dǎo)致了科學(xué)、改革和進(jìn)步運(yùn)動(dòng)的展開，人們開始認(rèn)識(shí)到培養(yǎng)有公共服務(wù)的職業(yè)道德精神、懂得用科學(xué)的方法來(lái)領(lǐng)導(dǎo)和管理公共事務(wù)的專門人才的重要性。

公共管理學(xué)的研究目的就是將管理從混亂和狹隘經(jīng)驗(yàn)主義的現(xiàn)狀中解救出來(lái)，使之建立在堅(jiān)實(shí)的科學(xué)理論基礎(chǔ)知識(shí)之上。最早倡導(dǎo)管理訓(xùn)練的學(xué)者之一伍德羅·威爾遜就說(shuō)過，公共管理的學(xué)習(xí)與研究的目的首先就是要幫助揭示什么事情是政府可以做并且做得好的，再就是尋找能夠?qū)⑦@些政府該做的事以最大的效率和最少的經(jīng)費(fèi)和精力來(lái)做好的方法。從這個(gè)意義來(lái)說(shuō)，公共管理研究要追求的就是懂得科學(xué)管理、能夠提高效益的專門人才。美國(guó)錫拉丘茲大學(xué)的麥克斯韋爾公民與公共事務(wù)學(xué)院是盛名卓著也是公認(rèn)的美國(guó)最早的公共管理學(xué)院，1924年它的院志上專門有一段描述辦學(xué)動(dòng)因的話：“至少，現(xiàn)在人們開始認(rèn)識(shí)到政府工作需要專門人才這一事實(shí)，象企業(yè)管理需要專門人才、政治民主需要專門人才一樣?！泻荛L(zhǎng)一段時(shí)間，人們認(rèn)為，一個(gè)民眾的政府里不需要專家……現(xiàn)在，即使是在美國(guó)這一傳統(tǒng)思想延續(xù)時(shí)間最久的國(guó)家，這一傳統(tǒng)概念也壽終正寢了?！保?］。這一段話，是美國(guó)早期公共管理學(xué)院建立時(shí)強(qiáng)調(diào)培養(yǎng)政府工作管理專家的一個(gè)重要理念。因而，大學(xué)開設(shè)公共管理教育的目的是“為公民社會(huì)的管理培養(yǎng)專職的優(yōu)秀管理和研究人才，以便他們能夠智慧地與公眾打交道和在現(xiàn)代公共組織中有效工作——不論是在地方、州、還是中央政府”。［8］

公共管理的一個(gè)重要理念是對(duì)公共精神和社會(huì)責(zé)任的推崇，也就是我們常說(shuō)的“公共服務(wù)”的理念。公共管理辦學(xué)和培養(yǎng)人才的目的在于要為公眾服務(wù)，捍衛(wèi)和提倡公共利益，不追求不該得到的私利。關(guān)于公共利益的定義可以多種多樣，但至少有一點(diǎn)，它一定存在，而不象一些公共選擇學(xué)派的經(jīng)濟(jì)學(xué)家所認(rèn)為的只不過是個(gè)人利益的總和。著名的雅典誓言就從一個(gè)側(cè)面反映了這一思想，而這一思想受到了麥克斯韋爾公民與公共事務(wù)學(xué)院的極大重視，被鐫刻在學(xué)院的墻壁上：“我們將永遠(yuǎn)不會(huì)因?yàn)槲覀兊牟徽\(chéng)實(shí)或懦弱讓我們的城市蒙羞。我們將為我們城市的理念和神圣的東西而奮斗，不論是和集體一起還是單打獨(dú)斗。我們將尊崇和服從城市的法則，我們也將盡我們的努力使那些身居權(quán)力高位、很容易踐踏或忽略這些神圣理想和事物的人們對(duì)這些理想和事物保持與我們一樣的崇敬和尊重。我們會(huì)不斷地努力，加快公眾的公民責(zé)任感。這樣，我們可以將我們這座不僅不會(huì)更差、而且會(huì)更偉大和更美麗的城市傳遞給我們的下一代”。這一誓言，提倡一種城市利益高于個(gè)體利益的文化，認(rèn)為有高于個(gè)人私利的理想準(zhǔn)則和法律準(zhǔn)繩存在，值得個(gè)人為之奮斗與獻(xiàn)身。美國(guó)很多城市在市長(zhǎng)就職宣誓時(shí)使用的就是這一誓言。

公共管理另一個(gè)重要的價(jià)值觀念就是強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的實(shí)踐性。公共管理學(xué)科于上個(gè)世紀(jì)70年代在美國(guó)大學(xué)迅速發(fā)展，其原因就在于它與管理實(shí)踐的緊密結(jié)合。研究政治理論出身但不滿于理論本身的局限性進(jìn)而成為公共管理學(xué)科泰斗級(jí)人物的沃爾多曾毫不客氣地指出，傳統(tǒng)政治學(xué)失去了往日的魅力，因?yàn)樗饾u遠(yuǎn)離對(duì)公共事務(wù)的積極參與而熱衷于追求建立科學(xué)模型?！罢慰茖W(xué)開始傾向注重有趣但不會(huì)有什么結(jié)果或能夠量化但微不足道的事情上。或更有甚者，將精力放在一些根本不可能的事情上。因?yàn)?，政治科學(xué)不可能完全與物理學(xué)相比”。［9］他批評(píng)了當(dāng)時(shí)一些見樹不見林的學(xué)術(shù)方法和思想，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了公共管理學(xué)科區(qū)別于傳統(tǒng)人文和社會(huì)學(xué)科的重要價(jià)值理念，那就是，公共管理科學(xué)是注重社會(huì)實(shí)踐的現(xiàn)代學(xué)科。

公共管理的理論研究、政策研究和教育目標(biāo)都有很強(qiáng)的社會(huì)實(shí)踐性。在美國(guó)，許多大的公共管理院系都鼓勵(lì)教師和學(xué)生通過做項(xiàng)目參與社會(huì)實(shí)踐，或到政府掛職，或鼓勵(lì)邊工作邊學(xué)習(xí)的學(xué)生結(jié)合工作實(shí)際寫策論，還聘請(qǐng)?jiān)诠芾韻徫簧系氖姓?jīng)理和部門領(lǐng)導(dǎo)為學(xué)生開課。一些院校還打破學(xué)術(shù)傳統(tǒng)，開始招聘有豐富管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的實(shí)踐教授（ProfessorofPractice）,以加強(qiáng)對(duì)學(xué)生的實(shí)踐認(rèn)知力和實(shí)際操作能力的培養(yǎng)。懷特所寫的公認(rèn)為第一本公共管理教科書［10］就屬于這一類學(xué)術(shù)價(jià)值不算強(qiáng)但面對(duì)政府工作實(shí)際、具有重要實(shí)踐指導(dǎo)意義的書。如何計(jì)算這類書的價(jià)值，在美國(guó)的學(xué)術(shù)評(píng)審過程中，也是一個(gè)頭痛的問題。但公共管理中注重實(shí)踐的這一價(jià)值理念，卻在與傳統(tǒng)的學(xué)術(shù)評(píng)估方法的博弈中頑強(qiáng)地延續(xù)了下來(lái)。

到目前為止，根據(jù)彼德森大學(xué)指南，美國(guó)有312個(gè)公共管理院系，其中244個(gè)重公共管理方向，81個(gè)有公共政策方向。在250個(gè)參與了美國(guó)公共管理與政策院系協(xié)會(huì)的2003年調(diào)查的院系中，有26，000名在校MPA學(xué)生（總數(shù)超過30，000），年畢業(yè)數(shù)近半，其中，男生占45%，女生占55%；有2，500名在校博士生，畢業(yè)博士生為231名。美國(guó)的公共管理院系在學(xué)術(shù)方向上與傳統(tǒng)政治系的關(guān)系，可類比為物理系與工程系或經(jīng)濟(jì)院系與企業(yè)管理院系之間的關(guān)系，因而，一方面它不被傳統(tǒng)學(xué)科完全接受，另一方面他們成長(zhǎng)快，畢業(yè)生就業(yè)率和就業(yè)工資水平要高于傳統(tǒng)系科的畢業(yè)生。［11］同時(shí)，有趣的是，到90年代中后期，美國(guó)大多數(shù)政治學(xué)科非常強(qiáng)勢(shì)的名校依然沒有公共管理專業(yè)的博士方向，說(shuō)明傳統(tǒng)學(xué)科轉(zhuǎn)型的難度。［12］

綜上所述，美國(guó)公共管理的學(xué)科原則和傳統(tǒng)有三大重要理念：培養(yǎng)專業(yè)化管理人才（professionalism），注重公共服務(wù)精神(publicservice)，強(qiáng)調(diào)實(shí)踐和操作(practice)。同樣的道理，美國(guó)社會(huì)近百年來(lái)的迅速發(fā)展，得益于他們注重實(shí)踐的工程和管理教育，以及從事這些教育的星羅棋布的大規(guī)模的公立大學(xué)。

筆者在上個(gè)世紀(jì)90年代曾經(jīng)做過一個(gè)美國(guó)六十多所授予公共管理博士學(xué)位的院系的公共管理課程覆蓋統(tǒng)計(jì)。在通讀所有的課程表之后，選出了十七所有代表性的院系作進(jìn)一步分析，以便了解他們課程的重點(diǎn)在什么地方。這些學(xué)校有的是傳統(tǒng)名校，有的是大型公立大學(xué)，有的是公立大學(xué)中的分校，但在美國(guó)公共管理學(xué)界都是可圈可點(diǎn)有相當(dāng)知名度的學(xué)校，有相當(dāng)?shù)臍v史和研究力量，對(duì)地方公共管理培養(yǎng)人才方面做出過重要貢獻(xiàn)。

筆者和一位博士生助理將他們所有的課程名稱和簡(jiǎn)介匯集起來(lái)，共有近千門課，在作了編碼、輸入計(jì)算機(jī)做頻率分布分析后發(fā)現(xiàn)，公共管理學(xué)科最重要的課程包括公共管理的理論、操作、組織行為和領(lǐng)導(dǎo)力培養(yǎng)（85門課，平均每個(gè)院系有5門），政治法律制度介紹（55，平均3門），地方政府和經(jīng)濟(jì)發(fā)展（51，平均3門），三類課可歸納為一般意義上的公共管理基礎(chǔ)課，加起來(lái)有191門，算重頭課。與公共政策相關(guān)的課也很多（173門），包括一般政策和政策專題，其余依次有預(yù)算與財(cái)政（103），研究方法（97），經(jīng)濟(jì)分析（74），健康與人力資源服務(wù)（72），公共住房（72），安全和外交事務(wù)（57），勞動(dòng)關(guān)系（50），發(fā)展管理（50），計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)（40），政治與媒體（40），理論與歷史（34）。其余就是各個(gè)專題的課程，基本對(duì)應(yīng)當(dāng)時(shí)美國(guó)聯(lián)邦、州和地方政府部門所有的功能。有些院系很大，課程很雜，如哈佛的肯尼迪學(xué)院，一個(gè)學(xué)院就有170多門課。

當(dāng)然，這些數(shù)字并不能說(shuō)明更多的深層次問題，但這個(gè)簡(jiǎn)單的分析基本描繪出了美國(guó)公共管理教育的輪廓?？倲?shù)到34門以前的屬大家認(rèn)可的公共課程，也可被認(rèn)為是核心課程，其余就八仙過海、各顯神通，根據(jù)所在地的需要、生源和就業(yè)機(jī)會(huì)等開設(shè)。所以說(shuō)，公共管理院系為政府工作培養(yǎng)人才，才藝多樣，但擁有共同的核心。傳統(tǒng)院系講究學(xué)科邊界，而公共管理學(xué)科講究學(xué)科核心。強(qiáng)大的核心知識(shí)，將不同學(xué)科的成就團(tuán)結(jié)在自己的周圍，形成可操作的知識(shí)場(chǎng)群。所以說(shuō)，公共管理院系是否成功，不在于他是否課程雜，而在于它這些課程是否凝聚在共有的知識(shí)核心周圍，服務(wù)于共有的核心理念。

五、美國(guó)公共管理學(xué)科的經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)中國(guó)的啟迪

美國(guó)的公共管理學(xué)科，在美國(guó)的國(guó)家建設(shè)和發(fā)展過程中，做出了自己應(yīng)有的貢獻(xiàn)。除了為政府和非營(yíng)利部門培養(yǎng)和輸送了大批的人才之外，比較凸顯的貢獻(xiàn)有：（1）公共管理誕生于工業(yè)化、城市化和經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的時(shí)期，提倡公共事務(wù)管理的專業(yè)化、職業(yè)化和科學(xué)化，反對(duì)腐敗，注重工作效益。美國(guó)的國(guó)家管理正是如此走上現(xiàn)代化管理道路的。（2）公共管理幫助科學(xué)設(shè)計(jì)了政府職能、人事制度和財(cái)政制度，強(qiáng)調(diào)工作效率和責(zé)權(quán)相配原則，用科學(xué)管理的理論設(shè)計(jì)白宮總統(tǒng)辦公室的人力和物力資源配置，幫助地方政府從傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代的市政議會(huì)－經(jīng)理人的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型就是典型的例證。（3）公共管理借鑒現(xiàn)代人文思想和人力資源理論，豐富和充實(shí)了公共管理的理念和方法，民主參與、公民意識(shí)、員工激勵(lì)、組織行為和領(lǐng)導(dǎo)功能等等，都是現(xiàn)代公共管理的座右銘。（4）用科學(xué)的理念、數(shù)據(jù)收集和分析、決策研究等先進(jìn)的方法推動(dòng)了公共事業(yè)的發(fā)展，支持了公共決策和政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估。（5）豐富了現(xiàn)代法規(guī)法制體系及其執(zhí)行力度。（6）建立了地方政府工作標(biāo)桿，打造了新型地方治理文化，推動(dòng)了現(xiàn)代化市鎮(zhèn)管理的進(jìn)步。（7）為推動(dòng)政府創(chuàng)新改革不斷提供理論依據(jù)和政府工作反思，近來(lái)的重塑政府改革、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估改革、分權(quán)改革、網(wǎng)絡(luò)治理、公私部門協(xié)作等就是這方面的嘗試。

當(dāng)然，過去百年的歷程，也暴露出這一學(xué)科許多還需繼續(xù)改進(jìn)的地方。如：學(xué)科在發(fā)展過程中各流派涌入，有相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期陷于追尋學(xué)科核心的混亂之中，人多、熱鬧，但卻不知自己是什么，原因也是學(xué)科在社會(huì)需要時(shí)發(fā)展太快，從各個(gè)學(xué)科網(wǎng)羅人才，而新進(jìn)的人才還在依戀往日的情懷，對(duì)這一新學(xué)科的認(rèn)同感不強(qiáng)、對(duì)其挑戰(zhàn)性和社會(huì)意義認(rèn)識(shí)不夠，要經(jīng)過一段時(shí)間的熏陶和學(xué)習(xí)才入行。還有，公共管理學(xué)科在制定學(xué)科使命的時(shí)候，強(qiáng)調(diào)了操作和執(zhí)行效率，而忽略了宏觀發(fā)展方向，只重術(shù)，忽略了道；對(duì)行政部門的關(guān)注有余，對(duì)立法和司法方面的工作關(guān)注不足。學(xué)科中不少優(yōu)秀的學(xué)者，精力集中在政策細(xì)節(jié)上，而忽略了政策的宏觀方向和制度因素，在近年來(lái)一些大的改革浪潮中沒有象它在歷史上那樣起到引領(lǐng)潮流的作用，只是跟在后面修修補(bǔ)補(bǔ)。再者，由于學(xué)科大量從外部引進(jìn)人才，忽略了自身研究力量的培養(yǎng)，研究方法在使用上系統(tǒng)性不強(qiáng)。加上學(xué)科偏重實(shí)踐，基礎(chǔ)研究工作滯后，是學(xué)科深入發(fā)展和繼續(xù)強(qiáng)盛的內(nèi)傷。還有一條重要的經(jīng)驗(yàn)是公共管理學(xué)科的領(lǐng)導(dǎo)人在強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的過程中，忽略了對(duì)資源優(yōu)勢(shì)的重要性的認(rèn)識(shí)。一方面，這是由于西方國(guó)家的民眾有很強(qiáng)的反政府的政治文化，不愿意公共管理力量過大；另一方面，這也與公共管理學(xué)科領(lǐng)導(dǎo)人的認(rèn)識(shí)有關(guān)。公共管理的基本口號(hào)是，用最少的資源，辦最多最好的事，但在現(xiàn)代高科技、高復(fù)雜度、大規(guī)模的公共事業(yè)的管理?xiàng)l件下，高資源和高影響力也是成功的公共管理必不可少的組成部分。效果，而不僅僅是效率，應(yīng)該同為公共管理訓(xùn)練的重要考量。

中國(guó)的公共管理在近年來(lái)大踏步發(fā)展，在學(xué)科建設(shè)上做出了可圈可點(diǎn)的成績(jī)。在實(shí)踐方面，中國(guó)的公共管理也可以作一個(gè)大概的分期。從1949至1978年,可以叫做探索時(shí)期，領(lǐng)導(dǎo)集體在不斷尋求現(xiàn)代治理的方法和模式；從1978年至1996年,初始的改革，農(nóng)村開放搞活，解決吃飯問題。1996年后，中國(guó)才認(rèn)真開始工業(yè)化和城市化的改造，公共管理的重要性在社會(huì)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、制度變遷的過程開始顯現(xiàn)出來(lái)。人們對(duì)“公共管理”這個(gè)學(xué)科的認(rèn)識(shí)，也經(jīng)歷了從理解為是后勤服務(wù)到認(rèn)為是公共事務(wù)和公共政策與公共治理這樣一個(gè)過程。這一軌跡，顯示了中國(guó)公共管理從傳統(tǒng)意識(shí)走向現(xiàn)代意識(shí)的過程，它發(fā)展迅速，而且加速度很強(qiáng)，需要理論工作者認(rèn)真思考和規(guī)劃，以避免走不必要的彎路。

從美國(guó)的成敗兩方面的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，中國(guó)公共管理的學(xué)科發(fā)展不應(yīng)忽略如下幾個(gè)原則：

（1）通過科研思辨和相關(guān)人才的培養(yǎng)，建立牢固和堅(jiān)實(shí)的學(xué)科知識(shí)核心和學(xué)科認(rèn)同感，并建設(shè)認(rèn)同這些核心知識(shí)的學(xué)術(shù)工作團(tuán)隊(duì)，發(fā)揚(yáng)和推廣這一核心。

（2）樹立雄心壯志、遠(yuǎn)大目標(biāo)，為中國(guó)現(xiàn)代化改革培養(yǎng)中堅(jiān)力量。公共管理的目標(biāo)就是甄別、追求和維護(hù)公共利益，達(dá)到高層次的現(xiàn)代治理。美國(guó)的公共管理注重官僚技術(shù)人員的培養(yǎng)，忽略了宏觀理論的訓(xùn)練，使畢業(yè)生的發(fā)展受到一定的局限。古立克在他98歲時(shí)回顧一個(gè)世紀(jì)來(lái)美國(guó)公共管理的發(fā)展軌跡時(shí)也提到公共管理的學(xué)科訓(xùn)練，在科學(xué)與藝術(shù)和管理與政治之間的平衡做得不夠。［13］

（3）公共管理學(xué)科也需要維護(hù)和發(fā)揚(yáng)光大自己的“公共服務(wù)”、“注重實(shí)踐”和追求科學(xué)和專業(yè)知識(shí)的傳統(tǒng)精神。這就需要追求學(xué)習(xí)和研究方法的完美。

（4）美國(guó)的公共管理學(xué)科對(duì)地方管理和發(fā)展的貢獻(xiàn)很大，在許多地方有舉足輕重的作用，很多地方的財(cái)政官員、市政經(jīng)理和部門領(lǐng)導(dǎo)都是公共管理院校的畢業(yè)生。事實(shí)上，美國(guó)高等院校對(duì)地方發(fā)展的影響力不僅僅表現(xiàn)在公共管理學(xué)科，許多過去的“土地配置大學(xué)”（LandGrantUniversity），在設(shè)計(jì)思想上就是為地方服務(wù)的。美國(guó)著名的西北大學(xué)，建校時(shí)是為當(dāng)?shù)氐腻仩t廠服務(wù)的；美國(guó)亞利桑那州立大學(xué)為英特爾公司在本州近萬(wàn)人的科研生產(chǎn)線培養(yǎng)的高技術(shù)人才，包括科研攻關(guān)的博士，超過公司從全國(guó)名校如哈佛、斯坦福等大學(xué)吸納人才的總和，這些都是教育服務(wù)于地方，又與地方共同發(fā)展壯大的生動(dòng)事例。美國(guó)的鳳凰城歷年被評(píng)為美國(guó)管理最優(yōu)秀的城市，她的六個(gè)市政經(jīng)理，五個(gè)有公共管理的碩士學(xué)位?？梢姡涑煽?jī)并非來(lái)自偶然。

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