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農民負擔過重，收入增長緩慢，絕大多數(shù)以農業(yè)為主要收入來源的農戶（占農村住戶總數(shù)的77.5%），人均純收入實際上處于負減長。這說明，減輕農民負擔仍然是一個有待深入探討的開放性課題。本文試圖以同志的“5·31”講話為研究路徑，從“制度性障礙”角度入手，對減輕農民負擔問題進行討論。

一、農民負擔過重的根本原因

分析農民負擔過重的根本原因是減輕農民負擔研究中的最核心問題之一。所謂農民負擔，是指農民在國民收入分配中無償向社會提供的各種資金、產品、勞務等各種資源的總和，表現(xiàn)為一定的實物或貨幣支出。從表面上看，農民直接與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)生聯(lián)系，農民的負擔過重直接體現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府亂收費、亂攤派，侵犯了農民合法權益這種扭曲的政府行為上。因此，流行意見都是把農村稅外收費視為農民負擔過重的根本原因。從深層原因看，并非如此，農民負擔過重，是由于我國現(xiàn)存的“體制性障礙”造成的。因此，單純地治理亂收費和規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農民的分配關系不能徹底解決農民負擔問題，而關鍵在于解決“體制性障礙”問題。同志在距黨代會召開還有數(shù)月之際，于5月31日在中央黨校省部級干部進修班畢業(yè)典禮上發(fā)表重要講話，指出：“在新世紀新階段，發(fā)展要有新思路，改革要有新突破，開放要有新格局。要以完善社會主義市場經濟為目標，繼續(xù)推進市場取向的改革，從根本上消除束縛生產力發(fā)展的體制性障礙，為經濟發(fā)展注入新的活力?！边@公開表明，我國現(xiàn)行的社會主義制度還存在有“束縛生產力發(fā)展的體制性障礙”。解決農民負擔過重的問題，首先必須解決農村的“體制性障礙”這個根本問題。農村的“體制性障礙”造成的農民負擔過重，可以從政治體制和經濟體制兩方面分析。

1、政治體制性障礙。

政治體制性障礙表現(xiàn)為農村基層政治權力對經濟權力的過度侵蝕和農民的社會政治地位低下。

第一，農村基層權力對經濟權力的侵蝕。政治權力是通過對經濟權力、軍事權力、文化權力等的作用來實現(xiàn)其目的的。如果政治權力對經濟權力作用過度，就構成政治權力對經濟權力的侵蝕或過度侵蝕。在中國農村，之所以存在政治權力對經濟權力的過度侵蝕，其原因一方面是政治權力的監(jiān)督機制弱化；另一方面是農民對自己的經濟權力沒有或只具有弱保護功能，或者要達到一定程度的保護，需付出高昂的費用。正是由于雙方力量的不對稱，使政治權力得以過度侵蝕經濟權力。

政治權力對經濟權力的作用形式如制度、機構等不規(guī)范，也是導致農民負擔重的一個重要因素。鄉(xiāng)村組織制度沒有完全理順；縣鄉(xiāng)機構臃腫，該設的機構沒有設起來，該撤的機構撤不下去，人浮于事；法律不健全，執(zhí)法不力；國家的有關政策不合理等等，這些因素共同導致了農民負擔過重。

第二，農民的社會政治地位低下。農民負擔過重的問題歸根結底還是農民的社會政治地位缺乏保障的問題。中國農民在歷史上的任何朝代，都是位居社會的低層，始終處于被欺凌和被損害的境地，到今天這種情況仍沒有完全徹底改觀。長期以來，我們一直致力于縮小和消除所謂的城鄉(xiāng)差別，但由于對農村的“歧視性”政策，投資結構中傾向城市，農村投資遠遠不夠；金融服務方面，對城市投資多，對農村微不足道，使城鄉(xiāng)差距不僅沒有縮小，在某些方面反而有進一步加大之勢。并且，農民沒有自己的群眾團體或組織，因而不能形成與地方政府制衡的有效壓力。國家沒有一部專門保護農民權益的法律，農民也就沒有武器來抵制地方政府濫用權力的行為。他們常常孤立無援，上告無門，甚至陷入悲慘的境地。

2、經濟體制性障礙

經濟體制性障礙是農民負擔過重的直接性原因。

第一，財政體制?？h鄉(xiāng)財政普遍實行分灶吃飯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出實行包干。這種體制使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限的稅源不能滿足費用支出不斷增長的需要。縣上與財政支出過大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞財政分灶吃飯，等于把應該由縣上背負的財政包袱甩給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這對于那些經濟發(fā)展緩慢和財政長期困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說苦不堪言。鄉(xiāng)鎮(zhèn)既要按分配的財經任務上交縣財政，又要保證鄉(xiāng)財政負擔的這一塊人的吃飯（除鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資外，教師工資支出一般都在70%左右），自然會加重農民負擔。

第二，城鄉(xiāng)二元稅制。即以城市現(xiàn)代工商稅制為一元，以農村傳統(tǒng)農業(yè)稅和工農產品剪刀差為另一元的新的城鄉(xiāng)二元稅制格局。實行經濟體制改革后，城市工商稅進行了以國有企業(yè)利改稅、利稅分流為核心的多次改革，特別是通過1994年的稅制改革，終于使適應計劃經濟體制的傳統(tǒng)稅制轉變?yōu)檫m應市場經濟體制的現(xiàn)代稅制，基本上解決了城市工商業(yè)積累率過高的問題，理順了政府與工商企業(yè)以及政府與城市居民之間的分配關系。與此相適應，政府對農村征收制度也進行了一些調整，但仍然堅持對農業(yè)單獨設稅的制度。農民負擔過重，表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民之間的稅負不平等上。當前，平等稅負似乎已經成為公認的稅收負擔原則，但城鄉(xiāng)二元稅制結構的存在，使城鄉(xiāng)居民稅負水平被置于兩個不同的參照系中。人們談論稅負平等時，或是指城市居民內部各階層之間的稅負平等，或是指農民內部各階層之間的稅負平等，卻有意無意地回避了城鄉(xiāng)居民之間的稅負對比，從而掩蓋了城鄉(xiāng)居民稅負不平等的真象。實際上，城鄉(xiāng)二元稅制結構導致了城鄉(xiāng)居民之間的稅負的巨大反差，使農民承擔著遠遠重于城市居民的稅負。

第三，城鄉(xiāng)分配體制。農民負擔過重，反映出政府、企業(yè)以及城鄉(xiāng)居民之間的分配關系出現(xiàn)了問題。農民負擔實際上是國民收入分配中，政府、企業(yè)以及城鄉(xiāng)居民之間的分配比例相互關系的一種反映。從當前我國的具體情況來看，農民負擔過重，主要反映了城鄉(xiāng)居民之間的分配關系失衡。這4年里，國家的公務員差不多增加了一倍的工資，而物價沒有上漲。比較起來，農民的收入增長不快，個別地方還在下降，更為嚴峻的是農民來自農業(yè)的收入連年遞減。絕大多數(shù)地方的所謂農民人均年純收入，只相當于城鎮(zhèn)干部職工一個月的工資收入。農民與城市居民相比，在國民收入分配中占有份額過小，這可以從國民收入分配宏觀視角上證明。改革后，政府改變了過去高積累的分配政策，國民收入分配不斷向城鄉(xiāng)居民傾斜。當前，城鄉(xiāng)居民收入已經占國民收入的60%以上。有數(shù)據(jù)顯示，除1992年外，其他年份占全國人口70%以上的農民其總收入比重都不足50%，而占全國人口不足30%的城市居民占有了總收入的51%以上。因此，從國民收入宏觀分配的角度看，當前農民負擔過重問題的實質就是國民收入宏觀分配中城鄉(xiāng)居民之間的收入比例嚴重失衡，農民所占的份額過少。

二、從體制改革著手，減輕農民負擔

1、建立有效制約政治權力的機制。

第一，強化農村基層對政治權力的監(jiān)督功能。

村一級的管理體制應主要包括：村黨支部、村委會、村監(jiān)督小組、村民代表大會。黨支部的監(jiān)督應主要體現(xiàn)在全村工作與中共中央的有關路線方針政策是否保持一致，這是最根本的，還要向村民代表大會提交方案并全面監(jiān)督全村工作。村委會負責日常事務和具體執(zhí)行。村監(jiān)督小組的職能在于全面監(jiān)督村委會的工作情況，包括有關費用的收支。監(jiān)督小組由村民代表大會直接選舉產生，其成員不能再擔任村內其他職務。監(jiān)督小組要定期召開檢查會議，定期向同級黨支部、村民代表大會和上級黨委匯報工作情況。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設立監(jiān)督委員會，其產生的辦法是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大代表直接選舉產生，應包括社會各界人士，農民應占有一定比例。其職能是全面監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作情況，包括有關經費的收支。監(jiān)督委員會應定期召開有關檢查監(jiān)督會議，定期向同級人大、同級黨委和上級黨委匯報有關情況。

第二，恢復農會和制定《農民權益保護法》。

恢復農會。農民負擔過重的一個重要原因是農民沒能形成與地方政府制衡的有效壓力，難以抵制非農集團的侵犯，維護自己的合法權益。發(fā)達國家實行農業(yè)保護政策和農業(yè)輕稅政策，從根本上說是這些國家的“農會”或“農場聯(lián)合會”在國會中加大壓力的結果。而在我國，農民雖然是一個最大的社會群體，但并沒有全國性的組織，缺乏表達自身意見的正常渠道，實際上是一個弱勢群體。因而減輕農民負擔，必須進行政治體制改革，恢復全國性的農會組織?；謴腿珖赞r會組織，意味著在農村社會權威結構中，構建了農民自身的權威基礎，可以使分散孤立的農民群眾組織起來，減輕在農民內部形成統(tǒng)一意見的交易成本，增強他們制約地方政府濫用權力的行為，保護自己的合法利益的力量。

通過制定和頒布《農民權益保護法》，對農民利益實行特殊的保護?！掇r民權益保護法》可以明確具體地規(guī)定農民享有的各項權利以及各級政府、各職能部門保護農民權利的義務。規(guī)定農民具有人身權、財產權、人格尊嚴權、稅費知情權、依法繳納權、爭議抗辯權、行政復議權和訴訟權。農民有權對征收行為提出異議，在征收機關對異議做出明確的說明和農民認同之前，農民可暫不繳納；農民有權對征收機關的行為提起行政復議或訴訟，法院必須依法受理和判決損害農民權益的案件。各級政府必須確認、尊重保護農民的這些權益。政府在征收稅費時不得因征收稅費糾紛而限制農民的人身自由，侵犯農民的財產，損害農民的人格尊嚴；政府在征收稅費時必須公布有關的法律法規(guī)，農民只應依法履行繳納義務，不得要求農民承擔法外義務。有了完全的法律，農民就可以自己或通過農會來依法抵制地方政府濫用權力的行為，保護自己的合法權益。2、逐步消除經濟體制性障礙。

第一，改革縣、鄉(xiāng)財政體制，向城鄉(xiāng)提供相對均等化的公共服務。合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入和支配體系，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供給人員工資、機構運轉經費。特別是要按照科學的標準核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支出數(shù)額，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內資金的拔付，徹底消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制度外收費的根源。這就要求：國家要按照公共財政的要求改革支出管理制度，改變重城市輕農村的支出政策，增加對農村的投入，完善財政轉移支付制度向城鄉(xiāng)提供相對均等化的公共服務；確定地方稅的主體稅種，優(yōu)化地方稅結構，以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實現(xiàn)其職能與農村公共事業(yè)的資金來源。省、市（州）對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)因改革收入的減少，除通過精簡機構和人員來減少財政開支外，要給予財政轉移支付補助。縣（市、區(qū)）也要安排一定的轉移支付資金支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)的正常運轉。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要強化財政預算約束，必須以收定支，不能以支定收，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫，確保財政資金安全、有效運行。

第二，改革城鄉(xiāng)分割的二元體制，增加農民收入。改革城鄉(xiāng)分割的二元體制，溝通城鄉(xiāng)社會經濟，建立統(tǒng)一的工農商品市場和要素市場，通過工農商品、勞動力以及資本自由流動這種市場化的過程修正工農產品的不合理比價，逐步消除工農產品剪刀差，這既是提高農民收入，調整城鄉(xiāng)居民之間分配關系的根本出路，也是平衡城鄉(xiāng)居民之間負擔的根本措施。改革城鄉(xiāng)分割的二元體制，增加農民收入，首先要廢除城鄉(xiāng)隔絕的戶籍制度，允許農村人口自由流動，使農民由常年性的外出勞工轉變成穩(wěn)定型移民。其次是加快城市化進程，不僅要發(fā)展小城鎮(zhèn)的建設更重要的是發(fā)展大中城市的建設。通過大中城市的承載能力和輻射功能，大力發(fā)展勞動力密集產業(yè)，以這類產業(yè)的擴張增加進城農民的就業(yè)數(shù)量。

第三，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，調節(jié)收入分配。改革農村稅費制度是減輕農民負擔的關鍵措施。但是，當前農村稅費制度的改革，仍然是堅持城鄉(xiāng)二元稅制前提下的農村稅費制度改革。堅持城鄉(xiāng)二元稅制不可能徹底解決農民負擔問題，它既不符合平等的原則，也不符合法制原則。繼續(xù)實行傳統(tǒng)的稅制，不可能改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農民的分配關系，對減輕農民負擔沒有多大的實際意義。

統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，就是廢除專門對農民征收的各種農業(yè)稅和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費、農村教育集資，同時廢除村堤留、義務工,將種田的農戶視同個體工商戶，征收增值稅和個人所得稅。由此，來調節(jié)政府、企業(yè)以及城市居民之間的分配關系。廢除專門針對農民的各種稅費后，村級公共事業(yè)所需資金由村民大會自行決定，政府有關部門制定提留最高標準，控制提取的數(shù)額不得超標，不對村民自治范圍內的分配問題橫加干涉。統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，減輕農民負擔，可以分兩步進行：第一步，通過對絕大多數(shù)小農戶依法減免增值稅和所得稅以減輕農民負擔。絕大多數(shù)農戶在統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制初期，經營收入達不到增值稅的起征點，純收入也在個人所得稅免征額之內可以免稅。第二步，在農業(yè)經濟發(fā)展到農民收入不低于城市居民收入80%左右，國民收入分配呈現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本平等格局時，農民再依法納稅。公務員之家版權所有

統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，廢除各種農業(yè)稅費制度目前已經具備條件。經過1994年的改革，城市工商稅已經成為適應市場經濟體制的現(xiàn)代稅制，這為統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，使農業(yè)也實行現(xiàn)代稅制奠定了一個制度基礎；現(xiàn)在農業(yè)稅只占我國總稅收的2%到3%，政府有條件減免；近年來國家財政收入連續(xù)大幅度增加，城鎮(zhèn)居民收入也已經發(fā)展到農村居民收入的近3倍，在這種情況下，繼續(xù)保持對農民的專門稅費，也是非常不合適的。再說，世界主要農產品生產國不僅不向農民征收稅費，反而給予農民以直接補貼，而我國可能是世界上唯一對農業(yè)和農民征收高額稅費的國家，這使本來處于不利競爭地位的我國農業(yè)更是雪上加霜?？傊瑥U除傳統(tǒng)的農業(yè)稅費制度，實行法治和規(guī)范的現(xiàn)代稅制，不僅可以理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農民之間的分配關系，而且也理順了中央政府與農民之間的分配關系，這就為徹底解決農民負擔問題提供了制度保障，為農村修養(yǎng)生息，為農業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了一個良好的社會環(huán)境。

從體制上著手解決農民負擔過重的問題注定是一個漫長的過程，但我們要朝這個方向努力，并采取諸多措施完成。