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為了遏制我國生態(tài)環(huán)境的惡化，解決中西部地區(qū)嚴重的水土流失問題，扭轉(zhuǎn)長江、黃河流域水患災(zāi)害，國務(wù)院決定在全國范圍內(nèi)實施退耕還林（草）（以下簡稱退耕還林），1999年開始試點，2002年全面鋪開。

從我國目前的生態(tài)狀況和社會經(jīng)濟發(fā)展的整體情況看，實施退耕還林是非常必要的，也是可行的。但是，應(yīng)當引起人們充分注意的是，實施退耕還林中人口與發(fā)展之間的矛盾還十分尖銳，如果不能處理好這些矛盾，從長遠來看，退耕還林的成果將難以保持。為了搞清這個問題，筆者對山西省退耕還林任務(wù)最大的兩個市地（呂梁地區(qū)、忻州市）及所屬的四個縣（柳林縣、方山縣、神池縣、五寨縣）進行了調(diào)查，本文以調(diào)查的資料為基礎(chǔ)，對這個問題作以討論。

一、退耕還林區(qū)（以下簡稱退耕區(qū)）的人口生存條件

人口生存條件是人口發(fā)展的基礎(chǔ)條件，主要包括自然環(huán)境和經(jīng)濟狀況。新中國成立以來，退耕區(qū)在黨和政府的關(guān)懷幫助下，各方面的條件都有了較大的改善，人民的生活水平也有了大的提高。但由于自然條件的限制和人口過快增長等原因，大部分退耕區(qū)的人口生存條件仍然較差。

1.退耕區(qū)的自然條件

退耕區(qū)多屬于自然環(huán)境惡劣、交通不便的山區(qū)或半山區(qū)，平川谷地很少，我們調(diào)查的市縣平地多在10%以下，山地和丘陵地占90%以上，這種自然環(huán)境面臨的最大問題是水土流失。以神池縣為例，全縣水土流失面積127740公頃，占到土地總面積的88.6%，年侵蝕模數(shù)8900～22000噸／平方公里，年流失肥土1957.3萬噸，全氮含量約4.6萬噸碳銨，速磷含量858噸過磷酸鈣[1]。水土流失使退耕區(qū)的耕地變得更加貧瘠，糧食平均每市畝產(chǎn)量只有150斤左右。

退耕區(qū)另一個對人口生存影響較大的普遍現(xiàn)象是干旱。以忻州市為例，大部分地區(qū)春旱每2～3年一遇，夏旱每3～5年一遇。而且旱災(zāi)發(fā)生的頻率變化是由低到高，逐年增多。1571年到1670年的一百年中，共出現(xiàn)29個旱年，機率為29%，其中大旱年10個，機率為10%；1871年至1970年的一百年間，共出現(xiàn)過33個旱年，機率為33%，其中大旱年13個，機率為13%；1951年至1974年的24年間共出現(xiàn)過11個旱年，機率高達45.8%，其中大旱年4個，機率為16.7%。據(jù)有關(guān)史料記載，忻州境內(nèi)連續(xù)干旱三四年甚至四五年也是常有的事[2]。最近十年中更是旱情頻發(fā)，1990年至2001年的12年間，共發(fā)生旱年6個，機率達50%。1999年至2001年的三年大旱，糧食減產(chǎn)五成以上，許多農(nóng)村幾乎顆粒無收。1999年的大旱災(zāi)使方山縣8.1萬人全部返貧，返貧率達100%。

由于連年干旱，退耕區(qū)缺水現(xiàn)象十分嚴重，不少山區(qū)村莊水源枯竭，人畜吃水非常困難。五寨縣的峰子頭村，深溝中的泉水由于天旱已枯竭兩年，人畜吃水全靠在10公里以外的縣城拉水，每車6.5噸，120元。如果家里養(yǎng)有牛羊的，一年差不多需要10車水。不少家庭都承受不起。

2.退耕區(qū)的經(jīng)濟狀況

退耕區(qū)的經(jīng)濟狀況一般都較差，本文所涉及的兩市（地）四縣是全國15個連片的貧困區(qū)之一，地方財政收支多年赤字。以方山縣為例，2001年財政收入841萬元，支出就達8585萬元，收支差額達7744萬元。特別是1999年以來連續(xù)三年的嚴重干旱，更使這些地區(qū)貧困程度進一步加深。我們調(diào)查的4個縣，2001年的農(nóng)民人均純收入都不足1000元。柳林縣為675.4元，方山縣為598元，神池縣為365元，五寨縣為448元。析州市2001年報省核定的貧困縣為11個重點縣，占到全市14個縣（市、區(qū)）的78.6%，占全省35個重點縣的31.43%；貧困人口98.68萬人，占全市人口的33.33%，占全省貧困人口351.86萬人的28%。由于經(jīng)濟發(fā)展的不穩(wěn)定，忻州市2001年返貧人口就有7.75萬人（注：忻州市扶貧辦.2001年扶貧工作總結(jié)。）。

在退耕區(qū)的貧困縣中，貧困人口的比重是比較大的，如柳林縣2001年總?cè)丝跒?8.54萬人，貧困人口為16.18萬人，占到56.71%，占農(nóng)業(yè)人口22.80萬人的70.96%；方山縣總?cè)丝跒?3.69萬人，貧困人口為11.47萬人，占到83.79%，占農(nóng)業(yè)人口11.53萬人的99.48%；神池縣總?cè)丝跒?0.47萬人，貧困人口為7.33萬人，占到70%，占農(nóng)業(yè)人口8.76萬人的83.68%；五寨縣總?cè)丝跒?0.94萬人，貧困人口為7.76萬人，占到70.89%，占到農(nóng)業(yè)人口9萬人的86.22%（注：各有關(guān)縣2001年扶貧工作總結(jié)，農(nóng)業(yè)人口數(shù)字引自山西省人口抽樣調(diào)查辦公室“2001年山西省人口變動情況抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報”。）。

3.退耕區(qū)人口與耕地、糧食關(guān)系變化

(1)耕地的變化特點

在中國的多數(shù)地區(qū)，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，建設(shè)用地增多，耕地面積不斷減少。但在我們所調(diào)查的退耕區(qū)中，多數(shù)表現(xiàn)為相反的情況，即耕地面積存在增加的現(xiàn)象。例如，呂梁地區(qū)2001年有耕地572113公頃，分別比1980年和1949年多出95413公頃和15613公頃；柳林縣2001年耕地面積為46153公頃，分別比1980年和1949年多出7626公頃和1086公頃；方山縣2001年有耕地25500公頃，分別比1980年和1949年多出8200公頃和2047公頃；神池縣2001年有耕地59520公頃，分別比1980年和1949年多出8587公頃和15553公頃（見表1）。據(jù)了解，耕地增加的主要原因是毀林（草）開荒。雖然這些地區(qū)的耕地總面積存在增加的情況，但在人均耕地面積上卻與其他地方表現(xiàn)為同一傾向，即：人均耕地在不斷地減少。這是由于人口的不斷增加所致。

退耕還林使耕地減少，人口的增加使耕地的需求量增加。人口與耕地比例的變動使耕地變得更加緊張。呂梁地區(qū)3年共有退耕還林任務(wù)2727公頃，人均減少耕地0.008公頃，忻州市有任務(wù)3007公頃，人均減少耕地0.01公頃。根據(jù)各地的“十五”人口規(guī)劃，到2005年，呂梁的人口為354.44萬人，忻州為310.39人，柳林縣為29.02萬人，方山縣為14.06萬人，神池縣為10.74萬人，五寨縣為11.64萬人。屆時按2001年的耕地總面積不變計算，人均耕地將分別降為0.16公頃、0.22公頃、0.16公頃、0.18公頃、0.55公頃、0.33公頃。按照這樣的人口增長速度，加上耕地占用，2015年呂梁地區(qū)人均耕地將可能下降到0.14公頃以下。

(2)糧食的變化特點

北方的退耕區(qū)多屬干旱或半干旱區(qū)，干旱發(fā)生的頻率高而且嚴重，從而對當?shù)氐募Z食生產(chǎn)造成極大的影響，年與年之間的糧食產(chǎn)量波動很大是該類地區(qū)最大的特點。以呂梁地區(qū)為例，1990年以來的糧食產(chǎn)量超過100萬噸的年份有3個，最高為1996年，110.75萬噸[3]。而產(chǎn)量在50多萬噸及以下的年份也有3個，其產(chǎn)量不及最高年份的50%，最低的2001年產(chǎn)量只有40.24萬噸，僅為最高年份的36.33%。柳林縣1990年以來的年度之間糧食產(chǎn)量波動更大，最低的2001年產(chǎn)量僅543.6萬公斤，只有最高年1996年7139.2萬公斤的7.61%，人均糧食只有19.05公斤。所調(diào)查的幾個縣2001年的人均糧食均不足100公斤。

上述表明，退耕區(qū)的人口生存條件是比較差的。由于自然環(huán)境條件所限，不少成災(zāi)年份對人口的生存影響很大。退耕區(qū)自然條件現(xiàn)狀的形成與歷史上人口的增長和活動關(guān)系密切，同時也與今后人口的發(fā)展關(guān)系密切。

二、退耕區(qū)人口墾荒動力分析

退耕還林中人口與發(fā)展的基本矛盾是人口與耕地之間的矛盾，核心問題是退耕區(qū)人口的墾荒動力。如果退耕區(qū)農(nóng)民有較強的墾荒動力，退耕還林的成果就會時時受到威脅。墾荒動力系指能夠促進農(nóng)民墾荒的各種主客觀條件，主要包括以下3個方面：

1.退耕區(qū)人口對土地的依賴性

2.有關(guān)地區(qū)志、縣志及相關(guān)統(tǒng)計部門資料。

注：①為1950年數(shù)據(jù)；②為1953～1957年的平均數(shù)；③為1979～1988年的平均數(shù)；④為1981年數(shù)據(jù)。

退耕區(qū)的城鎮(zhèn)化水平都比較低，第二、三產(chǎn)業(yè)比重很小，從事農(nóng)業(yè)的人口占絕大多數(shù)。2001年，山西省的鄉(xiāng)村人口比重為64.91%，而柳林縣、方山縣、神池縣和五寨縣的鄉(xiāng)村人口比重分別為79.89%、84.22%、83.66%和82.19%，顯著高于全省平均水平。鄉(xiāng)村人口比例越大，總體上對土地的依賴性就越強。從農(nóng)民的本性動力上認識，耕地是他們賴以生存的最基本的生產(chǎn)資料，也是獲取收入的最主要來源。因此，對土地盡量多的擁有，是每個農(nóng)民不懈的追求。不可遏制地表現(xiàn)出來的行為就是不斷地開墾荒地。這就是在退耕區(qū)為什么一邊退耕還林而一邊又有人在開墾荒地的根本原因。從客觀條件上認識，退耕區(qū)農(nóng)村糧食產(chǎn)量極不穩(wěn)定，人們?yōu)榱松姹Ｕ?，為了有足夠的余糧以對付災(zāi)年，只有擁有更多的耕地才能在廣種薄收的生產(chǎn)模式下生存。在退耕區(qū)的農(nóng)村，不時可以看到正在陡坡上墾荒的農(nóng)民。國家規(guī)定坡度在25度以上的坡耕地由于嚴重的水土流失而不宜耕種，但是，在山西、陜西的黃河沿岸及縱深上百公里的山區(qū)丘陵地，只要是能站得住人的地方幾乎全部被墾植。退耕區(qū)農(nóng)村的這種強烈的墾荒動力，對退耕還林成果的維持是極大的威脅。

按照當前的退耕還林政策，國家無償向退耕戶提供糧食、現(xiàn)金補助，這對退耕還林工作的順利開展有直接的促進作用。但是，國家肯定不會無限期地補下去，如果在停止補助之時，耕地和經(jīng)濟林的收入不能夠滿足農(nóng)民收入的增長和吃糧需求，他們將不可避免地還要向荒山要糧?，F(xiàn)在退耕還林要求80%以上必須是生態(tài)林，而生態(tài)林對于農(nóng)民而言是沒有多大經(jīng)濟效益的，所以農(nóng)民對營造生態(tài)林的積極性并不高。另一方面，農(nóng)民更多擁有土地的本性將時時威脅著沒有經(jīng)濟效益的生態(tài)林。

2.人口增長對耕地量的需求動力

人口的增減對于耕地量的需求有直接的關(guān)系。也可以說，在退耕區(qū)的農(nóng)村，人口增長的動力也就是墾荒的動力。

經(jīng)過多年的計劃生育工作和經(jīng)濟、社會的發(fā)展，我國的婦女生育水平已降到了更替水平以下，人口的增長已呈慣性增長。然而在退耕區(qū)的農(nóng)村，婦女生育水平仍然較高，人口增長的勢頭雖然減慢，但慣性以外的增長量依然存在。

退耕區(qū)的婦女生育水平與自然條件較好的地區(qū)相比較，表現(xiàn)為兩種情況，一是在自然生育條件下，由于較差的自然條件對生育活動的制約作用，婦女的生育水平相對較低，人口的自然增長水平低于自然條件較好的地區(qū)；二是在實行計劃生育的條件下，由于自然條件差對勞動力的需求和人們觀念轉(zhuǎn)變的滯后，以及較差的自然條件對計劃生育工作的制約，在較長的時期內(nèi)婦女生育水平又相對較高，人口的自然增長水平也較高。因此，退耕區(qū)的人口壓力仍然是比較大的。從所調(diào)查的兩市（地）四縣來看，1989年的總和生育率分別為3.147、2.733、3.788、3.303、2.504和2.858（注：山西省第四次人口普查辦公室。山西省第四次人口10%匯總資料，1991。），均高于山西全省2.461的水平。由于“五普”的婦女生育率數(shù)據(jù)尚未出來，我們從“五普”0～5歲人口占總?cè)丝诘谋戎乜梢源致缘赝茢嘟鼛啄甑娜丝谠鲩L情況。據(jù)“五普”資料，山西省0～5歲的人口比重為8.39%，而所調(diào)查的兩市（地）四縣分別為9.58%、8.41%、10.83%、9.40%、6.86%和8.52%（注：山西省第五次人口普查辦公室。山西省2000年第五次人口普查快速匯總資料匯編。），除神池縣外均高于全省平均水平。另外，調(diào)查市縣的總?cè)丝谛詣e比也顯著高于全省水平。說明這些地方生育男孩的要求是很強烈的。

調(diào)查得到的另外一種情況進一步表明了退耕區(qū)農(nóng)村的人口增長動力。據(jù)了解，貧困地區(qū)農(nóng)民有意識超生的主要原因是對生育男孩的追求。為了說明這個問題，并能了解到真實情況，我們的調(diào)查只對2孩戶進行了統(tǒng)計和分析，具體情況。

按照《山西省計劃生育條例》的規(guī)定，山西省在退耕還林任務(wù)的大部分村莊都可以生育2個孩子。因此，多胎生育是人口增長的主要因素。調(diào)查中當?shù)氐母刹亢痛迕穸挤从?，就現(xiàn)在山區(qū)農(nóng)民的生育意愿，有了2個男孩的一般也就不生第3個了；有了一男一女就更不生了。但如果生了2個女孩，那就非再要個男孩不可。很顯然，多胎生育或者說人口增長的根本動力是在雙女戶生育多胎上。但對4個村的調(diào)查顯示，在生男孩動力作用下所呈現(xiàn)的生育實際是，雙男戶的比重大致在正常的概率范圍內(nèi)，也就是說，夫婦在生育了一個男孩后，一般就不再進行人為的選擇生育第2孩的性別。一男一女戶顯著高于自然生育概率，這就可能是3種情況造成：一是進行了生育的性別選擇活動；二是如果第1孩、第2孩都是女孩時，第2孩隱蔽送人，那么其后生育的公開的第2孩就是實際上的第3孩甚至第4孩；三是溺嬰。雙女戶的比重顯著小于自然生育概率，其形成的原因就比較多了，諸如隨其自然、性別選擇失誤、生育第3孩的準備之中等。實際生活中的這種情況，看上去雙女戶并不多，但卻正表明了退耕區(qū)或貧困地區(qū)人口增長動力的根源。

3.勞動力的耕種能力

勞動力的耕種能力是退耕區(qū)農(nóng)村墾荒動力的客觀基礎(chǔ)。勞動力的耕種能力是指在一定的條件下，一個普通勞動力在一年的時間里能夠耕種的最大耕地量。這個量在不同的地區(qū)會由于作物種類、耕作方式等的不同而不同。據(jù)了解，在山西省呂梁地區(qū)和忻州市退耕區(qū)的山區(qū)和丘陵區(qū)的農(nóng)村，以傳統(tǒng)的人工耕作方式計算，一個普通男勞動力一年可耕種土地1.6公頃左右，—個女勞動力可耕種1公頃左右，平均為1.3公頃左右。我們所調(diào)查的兩市（地）四縣中的4個村莊，村民的回答是一致的。而一個勞動力每年耕種這么多的土地所需的全部時間在4～6個月之間。這就是說，一個勞動力耕種1.3公頃土地，一年中尚有最少半年的剩余時間。在這些山區(qū)，目前勞均耕地一般不足0.7公頃，我們調(diào)查的4個村平均為0.55公頃，最低的只有0.38公頃，不足一個勞動力耕種能力的50%。如此計算，在這些農(nóng)村，最少有50%的剩余勞動力，另外的50%勞動力最少還有50%的剩余勞動時間。這些剩余勞動力的去向和剩余勞動時間的應(yīng)用，除了賦閑外，一是打工，二是搞養(yǎng)殖，三是經(jīng)營經(jīng)濟林（現(xiàn)在退耕區(qū)大多還沒有），四就是墾荒了。據(jù)調(diào)查，外出打工多是一種無奈之舉，這幾年這里農(nóng)村外出打工的較多，主要是天旱農(nóng)業(yè)無收入所迫。如果雨水好，還是種地的多。這樣，在今后的時間里，假設(shè)經(jīng)濟林種植成功，而80%的生態(tài)林，要么現(xiàn)在就難以完成，要么還將成為墾荒的對象。

三、政策性建議

1.加大投入，改善條件，提高退耕區(qū)的人口控制能力

退耕區(qū)由于經(jīng)濟不發(fā)達，人口控制的基礎(chǔ)條件差，與所承擔(dān)的人口控制任務(wù)不相適應(yīng)。特別是進入21世紀，我國的人口管理機制發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，優(yōu)質(zhì)服務(wù)、知情選擇已成為新時期開展計劃生育工作的主要方法。做好這些工作，必須有足夠的投入作保證。因此，國家對于承擔(dān)有退耕還林任務(wù)的地區(qū)，應(yīng)將人口發(fā)展與退耕還林進行統(tǒng)一規(guī)劃，加大對計劃生育的投入，提高人口控制能力，使退耕區(qū)的人口和計劃生育工作與退耕還林工作的目的和要求相適應(yīng)。

2.采取有效措施，切實解決好退耕區(qū)的養(yǎng)老問題

據(jù)調(diào)查，目前退耕區(qū)家庭多生孩子的重要動因就是養(yǎng)老問題，而在這個問題上面臨困難最大的是純女戶家庭。因此，國家在安排退耕還林的同時，應(yīng)當安排專項資金給退耕區(qū)2個孩子以下純女戶的父母購買養(yǎng)老保險，也可在城鎮(zhèn)中建立女兒戶養(yǎng)老院，符合條件的夫婦在進入老年后可入住養(yǎng)老院，也可根據(jù)本人的意愿逐月領(lǐng)取養(yǎng)老金在家養(yǎng)老，也可到女兒家養(yǎng)老。為達到計劃生育的效果，這筆資金可由計劃生育行政部門管理運作。同時，由于退耕區(qū)多屬經(jīng)濟貧困，生態(tài)保護又是國家大計，因此，這項費用宜由中央財政預(yù)算解決。

3.調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建立新的經(jīng)濟增長點

退耕區(qū)的經(jīng)濟不發(fā)達，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，農(nóng)民生活和收入的依靠就是以土地為主，政府宜充分挖掘和利用當?shù)氐母鞣N資源，或者引進生產(chǎn)項目，支持非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，建立起新的經(jīng)濟增長點，將農(nóng)民的收入渠道從耕地上轉(zhuǎn)移開來，降低農(nóng)民對耕地的依賴性。

4.積權(quán)引導(dǎo)和推進人口的城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移，加快人口城鎮(zhèn)化過程

人口城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程。人口城鎮(zhèn)化與控制人口增長同為緩解人口與發(fā)展矛盾的重大舉措，可以有效促進退耕區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護，也是促進經(jīng)濟快速發(fā)展的重要途徑。政府要充分利用目前退耕區(qū)人口流動的動力，因勢利導(dǎo)，采取措施，促進人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展。政府應(yīng)結(jié)合小城鎮(zhèn)建設(shè)，對重點生態(tài)保護區(qū)和生存條件極差的村莊進行生態(tài)移民。

5.提倡和支持大戶承包，優(yōu)化退耕還林區(qū)的經(jīng)營形式

目前退耕還林實行的是個體承包的辦法，“誰造林、誰管護、誰收益”。具體操作中有兩種形式，大部分是原屬誰家的責(zé)任田，退耕后仍由誰家治理和管護的小規(guī)模承包。另一種情況是由大戶承包。相比之下，后一種情況是少數(shù)，但卻有著顯著的優(yōu)越性。家庭小規(guī)模承包常常由于規(guī)模小、收益低、管護難等原因而難以為繼。大戶承包卻避免了這種弊病，并且由于雇用大量的當?shù)貏趧恿Χ岣吡宿r(nóng)民的收入。最重要的是大戶經(jīng)營有較高的收益作基礎(chǔ)，對林草地的管護比較得力，從而使退耕還林的成果得以有效保護。因此，大戶承包對于保護退耕還林的成果，體現(xiàn)其綜合效益有著特別的意義。政府應(yīng)當大力提倡和扶持大戶承包，采用有效措施，實施政策優(yōu)惠，吸引各方面有條件的個人、公司、企業(yè)等到退耕區(qū)承包造林種草，實行規(guī)模經(jīng)營。這是改變退耕區(qū)生態(tài)環(huán)境，促進退耕區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的有效途徑。