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內(nèi)容摘要:實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,構(gòu)建和諧社會(huì),現(xiàn)下最關(guān)鍵的是解決“三農(nóng)”問(wèn)題。文章立足新農(nóng)村建設(shè)的時(shí)代主題,深入剖析了城鄉(xiāng)公共品供給失衡的原因,提出了按照城鄉(xiāng)一體化要求建立公共產(chǎn)品供給制度、優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)、科學(xué)界定各級(jí)政府財(cái)權(quán)事權(quán)范圍、改革“自上而下”公共品決策機(jī)制,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共品供給由“政府選擇向農(nóng)民選擇”、“官員偏好向農(nóng)民偏好”轉(zhuǎn)變的政策建議。

關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)一體,公共產(chǎn)品,供給失衡,政策調(diào)整

公共產(chǎn)品是在消費(fèi)過(guò)程中具有非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性特征的各類經(jīng)濟(jì)物品或公共服務(wù)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,利益最大化的私人競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制占據(jù)主導(dǎo)位置,以至于具有外部效應(yīng)的公共產(chǎn)品無(wú)法有效地由私人提供,為消除市場(chǎng)失靈,社會(huì)公共產(chǎn)品的供給只能主要依靠政府提供。然而長(zhǎng)期以來(lái),由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的地帶性差異,“城鄉(xiāng)分治”的資源配置方式以及各級(jí)政府間財(cái)權(quán)事權(quán)的不對(duì)稱等諸多因素的影響,致使我國(guó)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的供給嚴(yán)重失衡。城市公共產(chǎn)品供給由政府一手“包辦”,而農(nóng)村公共產(chǎn)品則由農(nóng)民自己“埋單”,結(jié)果使農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后,公共品供給嚴(yán)重不足,城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大,農(nóng)村居民的相對(duì)貧困化程度加深,新農(nóng)村建設(shè)和現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),不僅受到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的影響,而且也受到農(nóng)村社會(huì)事業(yè)和公共產(chǎn)品供給不足的制約。如果現(xiàn)行的城鄉(xiāng)公共品供給模式和資源配置方式不調(diào)整,農(nóng)民處于弱勢(shì)地位的狀況不能從制度層面得到遏制,破解“三農(nóng)”問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域均衡就只能是一句空話。因此,以構(gòu)建和諧社會(huì),推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)為契機(jī),建立城鄉(xiāng)一體的公共產(chǎn)品供給制度和與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口數(shù)量相匹配的公共資源配置政策,是消除城鄉(xiāng)差距,促進(jìn)區(qū)域均衡,將傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)改造成繁榮文明新社區(qū)的戰(zhàn)略舉措。

一、城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給失衡的原因分析

1、“重城抑鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)”的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略,導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給失衡。新中國(guó)成立后的很長(zhǎng)時(shí)期,我國(guó)實(shí)行“重城抑鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)”的城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略,通過(guò)提取農(nóng)業(yè)剩余,使得我國(guó)在較短的時(shí)期內(nèi)建立了門類齊全的工業(yè)體系,我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)并獲得了快速發(fā)展,為我國(guó)進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)打下了良好基礎(chǔ)。但與此同時(shí),長(zhǎng)期實(shí)行的以農(nóng)補(bǔ)工政策,通過(guò)直接稅和工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”形式,將大量的農(nóng)業(yè)剩余無(wú)償轉(zhuǎn)移到城市和工業(yè),在城市居民生存環(huán)境顯著改善、收入水平不斷提高、工業(yè)規(guī)模急劇擴(kuò)大的同時(shí),農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民則因“失血”過(guò)多而削弱了自身的發(fā)展能力,農(nóng)村水、電、路、通訊、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育文化等公共產(chǎn)品生產(chǎn)供給,也因資金短缺,而與城市逐漸拉大了距離。同時(shí)在“城鄉(xiāng)分治”的二元經(jīng)濟(jì)管理體制下,我國(guó)在公共品供給上長(zhǎng)期實(shí)行“一品兩制”的城鄉(xiāng)分離體制,城市地區(qū)的公共品供給主要由政府財(cái)政提供,而農(nóng)村地區(qū)除少數(shù)經(jīng)濟(jì)十分發(fā)達(dá)的地區(qū)政府能夠提供基本公共產(chǎn)品外,大多數(shù)農(nóng)村實(shí)行的是以農(nóng)民為主的“自給自足”型公共產(chǎn)品供給制度,其數(shù)量和質(zhì)量都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。長(zhǎng)此以往,城鄉(xiāng)不一的公共品供給制度使得城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給失衡的問(wèn)題日趨突出,城鄉(xiāng)差距、“三農(nóng)”問(wèn)題也因此而愈演愈烈。

2、政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)的非均衡分配,導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品財(cái)力分配的失衡。實(shí)行分稅制以來(lái),地方政府的財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重逐年下降,從1993年的78.2%下降到2004年45.1%;中央政府的財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重卻明顯上升,從1993年的21.8%上升到2004年的54.9%。而地方政府的財(cái)政支出占整個(gè)財(cái)政支出的比重卻沒有相應(yīng)的變化,一直徘徊在70%左右。地方政府財(cái)權(quán)過(guò)小,導(dǎo)致鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級(jí)政府財(cái)力匱乏,無(wú)力為農(nóng)村提供足夠的公共產(chǎn)品。特別是伴隨著農(nóng)村稅費(fèi)制度的改革以及取消農(nóng)業(yè)稅政策的實(shí)施,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級(jí)組織制度外籌集財(cái)政資金的渠道基本被堵死,地方財(cái)政收入銳減,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級(jí)組織可支配的公共資源減少,使得農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的問(wèn)題日益突出。同時(shí),目前的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度尚不規(guī)范,具有明顯的過(guò)渡性特征,未能很好地解決財(cái)政公共服務(wù)的公平與效率問(wèn)題,致使財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移支付在城市與農(nóng)村,工業(yè)與農(nóng)業(yè)間進(jìn)行權(quán)衡時(shí),往往考慮的是效率而非公平,基于效率之上的財(cái)政資金分配方式自然對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民不利。

3、“自上而下”的非均衡供給決策機(jī)制,導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品資源配置失衡。公共決策在本質(zhì)上是關(guān)于社會(huì)財(cái)富和價(jià)值的一種權(quán)威性分配活動(dòng),城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給的巨大差異反映出公共決策機(jī)制的不合理而導(dǎo)致社會(huì)資源分配的扭曲。我國(guó)公共產(chǎn)品供給實(shí)行的是“自上而下”的決策機(jī)制。因此,對(duì)哪些地區(qū)、哪些部門、哪個(gè)社會(huì)階層和那個(gè)社會(huì)群體多分配社會(huì)公共資源,多提供社會(huì)公共產(chǎn)品,很大程度上取決于政府的選擇和“官員”的偏好,并由政府官員決定供給公共產(chǎn)品的品種和數(shù)量,而上級(jí)政府官員卻不是公共選擇的結(jié)果,而是由更上級(jí)的機(jī)構(gòu)任命,所以作為弱勢(shì)群體的農(nóng)民被完全排除在公共品決策體系之外,只能被動(dòng)地接受決策機(jī)構(gòu)作出的農(nóng)村公共品供給的偏好選擇。由于地方政府部門的決策者主要是根據(jù)政績(jī)和利益的需要,利用掌握公共資源的權(quán)力做出公共品供給決策的,因此,在現(xiàn)實(shí)中,他們往往熱衷于一些見效快、易出政績(jī)的短期“硬性”公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給,而對(duì)農(nóng)村教育、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生、科技推廣、信息提供以及相應(yīng)的制度安排等“軟性”公共產(chǎn)品,卻沒有太高的積極性,致使農(nóng)村公共品供給在總量嚴(yán)重不足的同時(shí),又存在供給結(jié)構(gòu)失衡的問(wèn)題,農(nóng)民迫切需要解決的教育負(fù)擔(dān)問(wèn)題、看病就醫(yī)問(wèn)題、最低生活保障問(wèn)題,至今仍沒有一個(gè)機(jī)制性的保障。

二、消除城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給失衡的政策選擇

1、建立公共財(cái)政體系,按照城鄉(xiāng)一體化要求建立健全向農(nóng)村適度傾斜的公共產(chǎn)品供給制度。財(cái)政支農(nóng)是國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的直接分配方式,它反映著工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間的國(guó)民收入分配關(guān)系。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)、農(nóng)村的落后、農(nóng)民的弱勢(shì)客觀上要求必須加大財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”的支持力度,以彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的失靈。但長(zhǎng)期以來(lái),與城鄉(xiāng)分治的“二元”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相伴生的財(cái)政政策和運(yùn)行機(jī)制,使國(guó)家財(cái)政資金的分配:重城市輕農(nóng)村,重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)。從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后,農(nóng)村公共品投入不足,農(nóng)民生存環(huán)境惡劣。這種狀況不改變,必然影響社會(huì)穩(wěn)定、新農(nóng)村建設(shè)和現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),也不利于解決日益突出的“三農(nóng)”問(wèn)題。因此,應(yīng)按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域均衡的要求,建立有利于縮小城鄉(xiāng)差距的公共財(cái)政體系,從根本上調(diào)整國(guó)民收入分配格局,將農(nóng)村公共品供給納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政預(yù)算體系,確保國(guó)家農(nóng)業(yè)總投入的增長(zhǎng)幅度高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度,并通過(guò)調(diào)整財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu),加大對(duì)與農(nóng)民生產(chǎn)、生活關(guān)系密切的公共產(chǎn)品的投入。徹底改革城鄉(xiāng)差異的“二元”公共產(chǎn)品供給模式,逐步建立起符合國(guó)際慣例,城鄉(xiāng)統(tǒng)一的現(xiàn)代公共產(chǎn)品供給體制,這是保證農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與農(nóng)村人口相匹配,提高農(nóng)村居民生活質(zhì)量的根本措施,也是政府從源頭上遏制城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給失衡的制度保障。因此,要把農(nóng)村公共產(chǎn)品作為實(shí)施宏觀調(diào)控和投資的重點(diǎn),通過(guò)優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu),在維持基層機(jī)關(guān)基本運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下,根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的性質(zhì)和不同級(jí)次,把財(cái)政支農(nóng)資金重點(diǎn)投向農(nóng)村急需的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上,如對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)起重大作用的基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技、人畜飲水、農(nóng)村義務(wù)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生等。真正把農(nóng)村公共產(chǎn)品供給,由以農(nóng)民為主變成以國(guó)家財(cái)政為主,讓農(nóng)民能與城市居民一樣平等享用公共物品方面的國(guó)民待遇,優(yōu)先從與農(nóng)民生存發(fā)展密切相關(guān)的必備生活條件上(如教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、道路水電等方面)模糊城鄉(xiāng)界限。

2、重新界定中央政府、省級(jí)政府與縣、鄉(xiāng)基層政府的事權(quán)范圍,合理劃分各級(jí)政府的財(cái)政職能。要按照“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán),一級(jí)財(cái)權(quán)”的原則,合理劃分中央和地方支出的責(zé)任和范圍,特別是縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)財(cái)權(quán)與事權(quán)要統(tǒng)一。就農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給而言,首先要針對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的性質(zhì)及其影響范圍,結(jié)合我國(guó)農(nóng)村的實(shí)際情況,明確界定公共產(chǎn)品層級(jí)和各級(jí)政府的供給責(zé)任。凡屬于計(jì)劃生育、大型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、義務(wù)教育等全國(guó)性的農(nóng)村“純公共品”以及部分外部性極強(qiáng)、接近于純公共品的“準(zhǔn)公共品”,由中央和省級(jí)政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。在制度安排上,事權(quán)可以下放到縣級(jí)政府,但財(cái)權(quán)必須由具有更高財(cái)政能力的上級(jí)政府統(tǒng)籌解決,以防止上級(jí)政府在農(nóng)村公共物品提供過(guò)程中的“甩包袱”行為。而對(duì)于“準(zhǔn)公共品”,如農(nóng)村道路建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生以及自來(lái)水供應(yīng)等,中央、省級(jí)政府要對(duì)貧困地區(qū)的供給負(fù)起責(zé)任。政府必須利用公共資源,保證不同地區(qū)、城鄉(xiāng)不同社區(qū)之間的公平性,特別是對(duì)農(nóng)民的公平性,因?yàn)橹袊?guó)總?cè)丝诘慕?0%是農(nóng)民,農(nóng)民的問(wèn)題不解決,中國(guó)的現(xiàn)代化就不是真正意義上的現(xiàn)代化。而各級(jí)政府對(duì)其區(qū)域范圍內(nèi)的居民有保證公共品供給的責(zé)任。其次,要完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,建立穩(wěn)定的投入保障機(jī)制。在界定各級(jí)政府事權(quán)的基礎(chǔ)上,根據(jù)各級(jí)政府財(cái)力,建立以“因素法”為基礎(chǔ)的規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,確保各地在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給和消費(fèi)上的均等化,使有限的公共資源得以高效配置和合理利用。

3、建立科學(xué)的需求表達(dá)和供給決策機(jī)制,促進(jìn)農(nóng)村公共品供給由“官員偏好”向“農(nóng)民偏好”轉(zhuǎn)變。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品從數(shù)量到結(jié)構(gòu)的最優(yōu)供給,就必須充分考慮農(nóng)民的實(shí)際需求,建立反映農(nóng)民心聲的科學(xué)合理的需求表達(dá)機(jī)制和農(nóng)民代表參與的供給決策機(jī)制,以實(shí)現(xiàn)公共資源配置的帕累托最優(yōu)。因此,應(yīng)以建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村為契機(jī),積極推進(jìn)農(nóng)村基層民主制度建設(shè),真正發(fā)揮村民委員會(huì)在公共產(chǎn)品需求表達(dá)上的作用。通過(guò)實(shí)行村民自治,提高農(nóng)民的組織化程度,使村民自治組織充分合理地行使其自治權(quán)力,由全體村民或村民代表對(duì)本地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)進(jìn)行投票表決,使每一個(gè)村多數(shù)人的需求意愿得以體現(xiàn)。其次,要提高農(nóng)村公共產(chǎn)品生產(chǎn)決策的科學(xué)化程度,徹底改變當(dāng)前“自上而下”的決策機(jī)制。政府在決策公共資源配置和公共產(chǎn)品供給時(shí),要廣泛征求農(nóng)民的意見,了解農(nóng)民的需求。最好改由社區(qū)內(nèi)居民民主決定,或是從法律上保證農(nóng)民可以對(duì)政府的決策行為進(jìn)行有效的監(jiān)督和約束,使各級(jí)政府向農(nóng)村提供的公共產(chǎn)品,在數(shù)量和質(zhì)量上能符合農(nóng)民的偏好和農(nóng)村的實(shí)際,減少農(nóng)村公共產(chǎn)品的不合意供給,避免官員為搞政績(jī)工程而造成的“硬性”公共產(chǎn)品供給過(guò)剩,而“軟性”公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重短缺的結(jié)構(gòu)性失衡現(xiàn)象,從而確保農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給。

4、引入市場(chǎng)機(jī)制,構(gòu)建多主體、多層次的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系。各級(jí)政府是提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的主體,負(fù)有公共品供給的完全或部分責(zé)任。但政府的責(zé)任并不等于政府的直接供給。對(duì)于大部分公共產(chǎn)品,政府可以通過(guò)委托、購(gòu)買、等方式,把公共服務(wù)的供給轉(zhuǎn)移給企業(yè)、民間團(tuán)體來(lái)運(yùn)作,政府的責(zé)任在于通過(guò)合適的方式提供資金并對(duì)運(yùn)作部門進(jìn)行監(jiān)管。通過(guò)招投標(biāo)機(jī)制的設(shè)計(jì),政府可以把轄區(qū)內(nèi)的城市和農(nóng)村社區(qū)結(jié)合起來(lái),借助市場(chǎng)之力彌合城鄉(xiāng)在公共產(chǎn)品上的差距。尤其是對(duì)那些具有“準(zhǔn)公共品”屬性的農(nóng)村公共產(chǎn)品,可采取政府與市場(chǎng)(私人)混合的方式來(lái)提供。本著“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”和“量力而行”的原則,采用“公辦民助”、“民辦公助”的方式,充分調(diào)動(dòng)各類經(jīng)濟(jì)主體投資農(nóng)村公共產(chǎn)品的積極性,即實(shí)行農(nóng)村公共產(chǎn)品的市場(chǎng)化發(fā)展。另外,政府也可以利用市場(chǎng)融資和捐贈(zèng)等形式吸引社會(huì)資金,發(fā)展農(nóng)村社區(qū)公共事業(yè),以此促進(jìn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)供給朝著公平前提下的帕累托最優(yōu)發(fā)展。

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