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內(nèi)容摘要：實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，構(gòu)建和諧社會，現(xiàn)下最關(guān)鍵的是解決“三農(nóng)”問題。文章立足新農(nóng)村建設(shè)的時代主題，深入剖析了城鄉(xiāng)公共品供給失衡的原因，提出了按照城鄉(xiāng)一體化要求建立公共產(chǎn)品供給制度、優(yōu)化財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)、科學(xué)界定各級政府財權(quán)事權(quán)范圍、改革“自上而下”公共品決策機制，實現(xiàn)農(nóng)村公共品供給由“政府選擇向農(nóng)民選擇”、“官員偏好向農(nóng)民偏好”轉(zhuǎn)變的政策建議。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體，公共產(chǎn)品，供給失衡，政策調(diào)整

公共產(chǎn)品是在消費過程中具有非競爭性、非排他性特征的各類經(jīng)濟物品或公共服務(wù)。在市場經(jīng)濟體制下，利益最大化的私人競爭機制占據(jù)主導(dǎo)位置，以至于具有外部效應(yīng)的公共產(chǎn)品無法有效地由私人提供，為消除市場失靈，社會公共產(chǎn)品的供給只能主要依靠政府提供。然而長期以來，由于我國經(jīng)濟社會發(fā)展的地帶性差異，“城鄉(xiāng)分治”的資源配置方式以及各級政府間財權(quán)事權(quán)的不對稱等諸多因素的影響，致使我國城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的供給嚴(yán)重失衡。城市公共產(chǎn)品供給由政府一手“包辦”，而農(nóng)村公共產(chǎn)品則由農(nóng)民自己“埋單”，結(jié)果使農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展滯后，公共品供給嚴(yán)重不足，城鄉(xiāng)差距不斷擴大，農(nóng)村居民的相對貧困化程度加深，新農(nóng)村建設(shè)和現(xiàn)代化目標(biāo)的實現(xiàn)，不僅受到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展滯后的影響，而且也受到農(nóng)村社會事業(yè)和公共產(chǎn)品供給不足的制約。如果現(xiàn)行的城鄉(xiāng)公共品供給模式和資源配置方式不調(diào)整，農(nóng)民處于弱勢地位的狀況不能從制度層面得到遏制，破解“三農(nóng)”問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域均衡就只能是一句空話。因此，以構(gòu)建和諧社會，推動新農(nóng)村建設(shè)為契機，建立城鄉(xiāng)一體的公共產(chǎn)品供給制度和與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平、人口數(shù)量相匹配的公共資源配置政策，是消除城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)區(qū)域均衡，將傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會改造成繁榮文明新社區(qū)的戰(zhàn)略舉措。

一、城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給失衡的原因分析

1、“重城抑鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)”的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給失衡。新中國成立后的很長時期，我國實行“重城抑鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)”的城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，通過提取農(nóng)業(yè)剩余，使得我國在較短的時期內(nèi)建立了門類齊全的工業(yè)體系，我國國民經(jīng)濟迅速恢復(fù)并獲得了快速發(fā)展，為我國進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)打下了良好基礎(chǔ)。但與此同時，長期實行的以農(nóng)補工政策，通過直接稅和工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”形式，將大量的農(nóng)業(yè)剩余無償轉(zhuǎn)移到城市和工業(yè)，在城市居民生存環(huán)境顯著改善、收入水平不斷提高、工業(yè)規(guī)模急劇擴大的同時，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民則因“失血”過多而削弱了自身的發(fā)展能力，農(nóng)村水、電、路、通訊、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育文化等公共產(chǎn)品生產(chǎn)供給，也因資金短缺，而與城市逐漸拉大了距離。同時在“城鄉(xiāng)分治”的二元經(jīng)濟管理體制下，我國在公共品供給上長期實行“一品兩制”的城鄉(xiāng)分離體制，城市地區(qū)的公共品供給主要由政府財政提供，而農(nóng)村地區(qū)除少數(shù)經(jīng)濟十分發(fā)達(dá)的地區(qū)政府能夠提供基本公共產(chǎn)品外，大多數(shù)農(nóng)村實行的是以農(nóng)民為主的“自給自足”型公共產(chǎn)品供給制度，其數(shù)量和質(zhì)量都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。長此以往，城鄉(xiāng)不一的公共品供給制度使得城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給失衡的問題日趨突出，城鄉(xiāng)差距、“三農(nóng)”問題也因此而愈演愈烈。

2、政府間財權(quán)與事權(quán)的非均衡分配，導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品財力分配的失衡。實行分稅制以來，地方政府的財政收入占整個財政收入的比重逐年下降，從1993年的78.2%下降到2004年45.1%；中央政府的財政收入占整個財政收入的比重卻明顯上升，從1993年的21.8%上升到2004年的54.9%。而地方政府的財政支出占整個財政支出的比重卻沒有相應(yīng)的變化，一直徘徊在70%左右。地方政府財權(quán)過小，導(dǎo)致鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級政府財力匱乏，無力為農(nóng)村提供足夠的公共產(chǎn)品。特別是伴隨著農(nóng)村稅費制度的改革以及取消農(nóng)業(yè)稅政策的實施，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級組織制度外籌集財政資金的渠道基本被堵死，地方財政收入銳減，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級組織可支配的公共資源減少，使得農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的問題日益突出。同時，目前的財政轉(zhuǎn)移支付制度尚不規(guī)范，具有明顯的過渡性特征，未能很好地解決財政公共服務(wù)的公平與效率問題，致使財政資金的轉(zhuǎn)移支付在城市與農(nóng)村，工業(yè)與農(nóng)業(yè)間進(jìn)行權(quán)衡時，往往考慮的是效率而非公平，基于效率之上的財政資金分配方式自然對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民不利。

3、“自上而下”的非均衡供給決策機制，導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品資源配置失衡。公共決策在本質(zhì)上是關(guān)于社會財富和價值的一種權(quán)威性分配活動，城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給的巨大差異反映出公共決策機制的不合理而導(dǎo)致社會資源分配的扭曲。我國公共產(chǎn)品供給實行的是“自上而下”的決策機制。因此，對哪些地區(qū)、哪些部門、哪個社會階層和那個社會群體多分配社會公共資源，多提供社會公共產(chǎn)品，很大程度上取決于政府的選擇和“官員”的偏好，并由政府官員決定供給公共產(chǎn)品的品種和數(shù)量，而上級政府官員卻不是公共選擇的結(jié)果，而是由更上級的機構(gòu)任命，所以作為弱勢群體的農(nóng)民被完全排除在公共品決策體系之外，只能被動地接受決策機構(gòu)作出的農(nóng)村公共品供給的偏好選擇。由于地方政府部門的決策者主要是根據(jù)政績和利益的需要，利用掌握公共資源的權(quán)力做出公共品供給決策的，因此，在現(xiàn)實中，他們往往熱衷于一些見效快、易出政績的短期“硬性”公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給，而對農(nóng)村教育、社會保障、公共衛(wèi)生、科技推廣、信息提供以及相應(yīng)的制度安排等“軟性”公共產(chǎn)品，卻沒有太高的積極性，致使農(nóng)村公共品供給在總量嚴(yán)重不足的同時，又存在供給結(jié)構(gòu)失衡的問題，農(nóng)民迫切需要解決的教育負(fù)擔(dān)問題、看病就醫(yī)問題、最低生活保障問題，至今仍沒有一個機制性的保障。

二、消除城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給失衡的政策選擇

1、建立公共財政體系，按照城鄉(xiāng)一體化要求建立健全向農(nóng)村適度傾斜的公共產(chǎn)品供給制度。財政支農(nóng)是國家財政對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的直接分配方式，它反映著工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間的國民收入分配關(guān)系。在市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)、農(nóng)村的落后、農(nóng)民的弱勢客觀上要求必須加大財政對“三農(nóng)”的支持力度，以彌補市場機制在資源配置中的失靈。但長期以來，與城鄉(xiāng)分治的“二元”經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相伴生的財政政策和運行機制，使國家財政資金的分配：重城市輕農(nóng)村，重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)。從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，農(nóng)村公共品投入不足，農(nóng)民生存環(huán)境惡劣。這種狀況不改變，必然影響社會穩(wěn)定、新農(nóng)村建設(shè)和現(xiàn)代化目標(biāo)的實現(xiàn)，也不利于解決日益突出的“三農(nóng)”問題。因此，應(yīng)按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域均衡的要求，建立有利于縮小城鄉(xiāng)差距的公共財政體系，從根本上調(diào)整國民收入分配格局，將農(nóng)村公共品供給納入國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和財政預(yù)算體系，確保國家農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度高于財政經(jīng)常性收入的增長幅度，并通過調(diào)整財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)，加大對與農(nóng)民生產(chǎn)、生活關(guān)系密切的公共產(chǎn)品的投入。徹底改革城鄉(xiāng)差異的“二元”公共產(chǎn)品供給模式，逐步建立起符合國際慣例，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的現(xiàn)代公共產(chǎn)品供給體制，這是保證農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與農(nóng)村人口相匹配，提高農(nóng)村居民生活質(zhì)量的根本措施，也是政府從源頭上遏制城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給失衡的制度保障。因此，要把農(nóng)村公共產(chǎn)品作為實施宏觀調(diào)控和投資的重點，通過優(yōu)化財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)，在維持基層機關(guān)基本運轉(zhuǎn)的前提下，根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的性質(zhì)和不同級次，把財政支農(nóng)資金重點投向農(nóng)村急需的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上，如對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)起重大作用的基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技、人畜飲水、農(nóng)村義務(wù)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生等。真正把農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，由以農(nóng)民為主變成以國家財政為主，讓農(nóng)民能與城市居民一樣平等享用公共物品方面的國民待遇，優(yōu)先從與農(nóng)民生存發(fā)展密切相關(guān)的必備生活條件上(如教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、道路水電等方面)模糊城鄉(xiāng)界限。

2、重新界定中央政府、省級政府與縣、鄉(xiāng)基層政府的事權(quán)范圍，合理劃分各級政府的財政職能。要按照“一級政府、一級事權(quán)，一級財權(quán)”的原則，合理劃分中央和地方支出的責(zé)任和范圍，特別是縣、鄉(xiāng)、村三級財權(quán)與事權(quán)要統(tǒng)一。就農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給而言，首先要針對農(nóng)村公共產(chǎn)品的性質(zhì)及其影響范圍，結(jié)合我國農(nóng)村的實際情況，明確界定公共產(chǎn)品層級和各級政府的供給責(zé)任。凡屬于計劃生育、大型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、義務(wù)教育等全國性的農(nóng)村“純公共品”以及部分外部性極強、接近于純公共品的“準(zhǔn)公共品”，由中央和省級政府財政負(fù)擔(dān)。在制度安排上，事權(quán)可以下放到縣級政府，但財權(quán)必須由具有更高財政能力的上級政府統(tǒng)籌解決，以防止上級政府在農(nóng)村公共物品提供過程中的“甩包袱”行為。而對于“準(zhǔn)公共品”，如農(nóng)村道路建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生以及自來水供應(yīng)等，中央、省級政府要對貧困地區(qū)的供給負(fù)起責(zé)任。政府必須利用公共資源，保證不同地區(qū)、城鄉(xiāng)不同社區(qū)之間的公平性，特別是對農(nóng)民的公平性，因為中國總?cè)丝诘慕?0%是農(nóng)民，農(nóng)民的問題不解決，中國的現(xiàn)代化就不是真正意義上的現(xiàn)代化。而各級政府對其區(qū)域范圍內(nèi)的居民有保證公共品供給的責(zé)任。其次，要完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，建立穩(wěn)定的投入保障機制。在界定各級政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，根據(jù)各級政府財力，建立以“因素法”為基礎(chǔ)的規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度，確保各地在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給和消費上的均等化，使有限的公共資源得以高效配置和合理利用。

3、建立科學(xué)的需求表達(dá)和供給決策機制，促進(jìn)農(nóng)村公共品供給由“官員偏好”向“農(nóng)民偏好”轉(zhuǎn)變。要實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品從數(shù)量到結(jié)構(gòu)的最優(yōu)供給，就必須充分考慮農(nóng)民的實際需求，建立反映農(nóng)民心聲的科學(xué)合理的需求表達(dá)機制和農(nóng)民代表參與的供給決策機制，以實現(xiàn)公共資源配置的帕累托最優(yōu)。因此，應(yīng)以建設(shè)社會主義新農(nóng)村為契機，積極推進(jìn)農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，真正發(fā)揮村民委員會在公共產(chǎn)品需求表達(dá)上的作用。通過實行村民自治，提高農(nóng)民的組織化程度，使村民自治組織充分合理地行使其自治權(quán)力，由全體村民或村民代表對本地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)進(jìn)行投票表決，使每一個村多數(shù)人的需求意愿得以體現(xiàn)。其次，要提高農(nóng)村公共產(chǎn)品生產(chǎn)決策的科學(xué)化程度，徹底改變當(dāng)前“自上而下”的決策機制。政府在決策公共資源配置和公共產(chǎn)品供給時，要廣泛征求農(nóng)民的意見，了解農(nóng)民的需求。最好改由社區(qū)內(nèi)居民民主決定，或是從法律上保證農(nóng)民可以對政府的決策行為進(jìn)行有效的監(jiān)督和約束，使各級政府向農(nóng)村提供的公共產(chǎn)品，在數(shù)量和質(zhì)量上能符合農(nóng)民的偏好和農(nóng)村的實際，減少農(nóng)村公共產(chǎn)品的不合意供給，避免官員為搞政績工程而造成的“硬性”公共產(chǎn)品供給過剩，而“軟性”公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重短缺的結(jié)構(gòu)性失衡現(xiàn)象，從而確保農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給。

4、引入市場機制，構(gòu)建多主體、多層次的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系。各級政府是提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的主體，負(fù)有公共品供給的完全或部分責(zé)任。但政府的責(zé)任并不等于政府的直接供給。對于大部分公共產(chǎn)品，政府可以通過委托、購買、等方式，把公共服務(wù)的供給轉(zhuǎn)移給企業(yè)、民間團(tuán)體來運作，政府的責(zé)任在于通過合適的方式提供資金并對運作部門進(jìn)行監(jiān)管。通過招投標(biāo)機制的設(shè)計，政府可以把轄區(qū)內(nèi)的城市和農(nóng)村社區(qū)結(jié)合起來，借助市場之力彌合城鄉(xiāng)在公共產(chǎn)品上的差距。尤其是對那些具有“準(zhǔn)公共品”屬性的農(nóng)村公共產(chǎn)品，可采取政府與市場(私人)混合的方式來提供。本著“誰投資、誰受益”和“量力而行”的原則，采用“公辦民助”、“民辦公助”的方式，充分調(diào)動各類經(jīng)濟主體投資農(nóng)村公共產(chǎn)品的積極性，即實行農(nóng)村公共產(chǎn)品的市場化發(fā)展。另外，政府也可以利用市場融資和捐贈等形式吸引社會資金，發(fā)展農(nóng)村社區(qū)公共事業(yè)，以此促進(jìn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)供給朝著公平前提下的帕累托最優(yōu)發(fā)展。