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一、我國農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生及其功能定位

中國雖然是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，但長期以來所采取的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，使得農(nóng)業(yè)部門長期處于“政策性”的邊緣。在農(nóng)村金融體系發(fā)展的五十多年中，如何正確處理政策性金融與商業(yè)性金融關(guān)系，一直困擾著農(nóng)村金融體系的構(gòu)建者和改革者。國務(wù)院1994年4月l9日的《關(guān)于組建中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的通知》，開篇就明確了國務(wù)院組建農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的動(dòng)因，“為了完善農(nóng)村金融服務(wù)體系，更好地貫徹落實(shí)國家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展”。為響應(yīng)國家政策，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行于1994年11月18日正式成立。它實(shí)現(xiàn)了我國農(nóng)業(yè)政策性資金和商業(yè)性資金的分離、農(nóng)業(yè)政策金融性業(yè)務(wù)和商業(yè)性金融業(yè)務(wù)的分離及我國國有專業(yè)銀行向國有商業(yè)銀行的轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著我國專門的農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)的誕生。作為唯一的國有農(nóng)業(yè)政策性銀行，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行有其明確的任務(wù)、經(jīng)營目標(biāo)、獨(dú)特的職能與作用。根據(jù)《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行章程》，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的主要任務(wù)是按照國家的法律、法規(guī)和方針、政策，以國家信用為基礎(chǔ)，籌集農(nóng)業(yè)政策性信貸資金，承擔(dān)國家規(guī)定的農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)，財(cái)政性支農(nóng)資金的撥付，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)范圍是：辦理由國務(wù)院確定、中國人民銀行安排資金并由財(cái)政部予以貼息的糧食、棉花、油料、豬肉、食糖等主要農(nóng)副產(chǎn)品的國家專項(xiàng)儲(chǔ)備貸款；辦理糧、棉、一油、肉等農(nóng)副產(chǎn)品的收購貸款和棉麻系統(tǒng)棉花初加：企業(yè)的貸款；辦理國務(wù)院確定的扶貧貼息貸款、老少邊窮地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)貸款、貧困縣縣辦工業(yè)貸款、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款以及其他財(cái)政貼息的農(nóng)業(yè)方面的貸款；辦理國家確定的小型農(nóng)、林、牧、水利基本建設(shè)和技術(shù)改造貸款；辦理中央和省級(jí)政府的財(cái)政支農(nóng)資金的撥付，為各級(jí)政府設(shè)立的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金開立專戶并撥付。發(fā)行金融債券；辦理業(yè)務(wù)范圍內(nèi)開戶企事業(yè)單位的存款；辦理開戶企事業(yè)單位的結(jié)算；境外籌資；辦理經(jīng)國務(wù)院和中國人民銀行批準(zhǔn)的其他業(yè)務(wù)。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行秉持的經(jīng)營目標(biāo)，是辦好農(nóng)村政策性銀行，大力支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

因而與一般商業(yè)性金融相比，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在機(jī)構(gòu)定位上具有以下三大職能：一是扶持性職能。扶持性職能是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行區(qū)別于一般商業(yè)銀行的最顯著的職能。農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，但它所提供的產(chǎn)品關(guān)系國計(jì)民生，關(guān)系人類賴以生存的自然生態(tài)環(huán)境，因此需要國家特別加以扶持和保護(hù)。二是具有倡導(dǎo)性職能。倡導(dǎo)性職能又稱誘導(dǎo)性職能，是指農(nóng)業(yè)政策性金融通過直接或間接的資金投放，吸引民間資金包括金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人資金從事符合國家農(nóng)業(yè)政策意圖的貸款和投資，以推動(dòng)更多資金投入于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。三是具有調(diào)控性職能。與其他產(chǎn)業(yè)相比，農(nóng)業(yè)在市場競爭中通常處于劣勢(shì)，難以成為吸引投資的產(chǎn)業(yè)。因此，政府必須要進(jìn)行干預(yù)和調(diào)控，以確保農(nóng)業(yè)與其他國民經(jīng)濟(jì)各產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行自組建以來，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院制定的路線方針政策，堅(jiān)持以收購資金封閉管理為中心，逐步建立起了農(nóng)業(yè)政策性銀行的組織體系、制度體系，進(jìn)一步完善了管理體制與經(jīng)營機(jī)制，較好地履行了國務(wù)院賦予的收購資金封閉管理職責(zé)，基本發(fā)揮了國家農(nóng)業(yè)政策銀行作用，特別是在保障糧棉油收購資金供應(yīng)、支持糧棉地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，起到了不可替代的作用。

二、我國農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)運(yùn)行中面臨的困境

作為唯一一家國有農(nóng)業(yè)政策性銀行，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)大體分為三個(gè)階段：第一階段即1994～1998年，主要是全面經(jīng)營農(nóng)業(yè)政策性業(yè)務(wù)，包括開發(fā)行業(yè)務(wù)；第二階段即1998～2004年，專門負(fù)責(zé)糧食收購資金的封閉運(yùn)行；第三階段即2004年至今，國務(wù)院對(duì)中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行職能調(diào)整做出部署，要求其在深化改革和堅(jiān)持做好糧棉油儲(chǔ)備貸款的供應(yīng)和封閉運(yùn)行管理的基礎(chǔ)上，根據(jù)糧食流通體制改革的新情況，審慎調(diào)整業(yè)務(wù)范圍。目前，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供金融支持、在促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面取得一定成效的同時(shí)，也在運(yùn)行方面遭遇到一些困難。

第一，資金來源渠道狹窄。從世界各國的情況看，農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)資金來源的顯著特征是成本費(fèi)低、量大集中、相對(duì)穩(wěn)定和可用期長。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為國家政策性銀行，是以國家信用為基礎(chǔ)的，按照國務(wù)院規(guī)定的業(yè)務(wù)范圍籌集可靠的資金來源，成為一個(gè)獨(dú)立的籌資主體，履行其作為籌資主體應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)說具有比商業(yè)銀行更為有利的條件。目前，國務(wù)院規(guī)定農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的資金來源渠道，主要有資本金、業(yè)務(wù)范圍內(nèi)開戶企事業(yè)單位的存款、發(fā)行金融債券、財(cái)政支農(nóng)資金、向中央銀行申請(qǐng)?jiān)儋J款、境外籌資等。這一方面加大了中央銀行投放基礎(chǔ)貨幣的壓力，另一方面提高了農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的資金運(yùn)營成本，制約了其發(fā)揮政策性金融作用的空間，從長期看，不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的生存和發(fā)展。

第二，經(jīng)營機(jī)制和管理體制不完善。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行組建以來，盡管下了很大力氣建立經(jīng)營機(jī)制和管理體制，并力求使之不斷完善，但還存在一些問題：一是經(jīng)營制度和管理辦法是在承襲中國農(nóng)業(yè)銀行的基本框架后形成的，不能夠較好地適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的運(yùn)作規(guī)律；二是業(yè)務(wù)增長目前屬于數(shù)量規(guī)模型，數(shù)量、范圍、規(guī)模等不斷擴(kuò)大，質(zhì)量、效益雖有提高，但還沒有實(shí)現(xiàn)增長方式的根本轉(zhuǎn)變；三是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在收入分配、內(nèi)部管理等方面還帶有一定的行政色彩，經(jīng)營管理缺乏效率，與現(xiàn)代銀行的要求有比較大的差距；四是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行機(jī)構(gòu)“大一統(tǒng)”和“倒三角”的設(shè)置，并且一概以行政區(qū)域設(shè)立分支行或者業(yè)務(wù)組的局面，影響了機(jī)構(gòu)整體效率的發(fā)揮。

第三，貸款風(fēng)險(xiǎn)防范措施受到局限。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行雖然是政策性銀行，但它也是銀行，其業(yè)務(wù)主DIAOCHAYANJIUJ調(diào)查研究要是信貸資金。然而比較起同類的商業(yè)銀行，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的貸款卻具有其特殊性。首先是貸款對(duì)象的特殊性，在客戶選擇方面受到制約。這就在某種程度上決定了它不能完全以借款人的貸款償還能力為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)貸款進(jìn)行分類。其次是貸款的用途特殊性。貸款需要嚴(yán)格地按照國家糧棉購銷和儲(chǔ)備政策，用于糧棉收購和儲(chǔ)備。由于糧棉物資質(zhì)量的物理指標(biāo)有著嚴(yán)格的界定，超期儲(chǔ)存和成化變質(zhì)的糧棉將直接影響貸款的質(zhì)量，這就決定其不能以貸款期限為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)貸款質(zhì)量進(jìn)行分類。因而使銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)防范措施受到限制。上述問題如果不能有效解決，勢(shì)必制約國有農(nóng)業(yè)政策性銀行的可持續(xù)發(fā)展，不利于其作用的充分發(fā)揮。

三、我國農(nóng)業(yè)政策性銀行改革的政策定位和經(jīng)營原則

根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)和理論的研究，在當(dāng)代各國經(jīng)濟(jì)金融體制中，只有同時(shí)存在政策性金融與商業(yè)性金融，金融體系才是協(xié)調(diào)與均衡的，才是穩(wěn)定和有效的。否則，因?yàn)槭袌鍪ъ`，金融體系將會(huì)是扭曲的、非均衡的、不穩(wěn)定的和低效的。因此，應(yīng)逐步建立起一個(gè)功能完備的政策性金融體系。一個(gè)功能完備的政策性金融體系應(yīng)當(dāng)包括四個(gè)部分，即開發(fā)性金融、支持性政策金融、補(bǔ)償性政策金融和福利性政策金融。開發(fā)性金融，應(yīng)當(dāng)主要用于與農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展密切相關(guān)的新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如環(huán)境保護(hù)和發(fā)展、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步、技術(shù)創(chuàng)新與推廣等方面；支持性政策金融，就是通過政策性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)，充分反映出政府期望促進(jìn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系中的特定組成部分政策意圖；補(bǔ)償性政策金融，通過政策性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)，來彌補(bǔ)某些弱勢(shì)或幼稚產(chǎn)業(yè)的不足，并對(duì)特定弱勢(shì)群體進(jìn)行利益補(bǔ)償。從目前來看，補(bǔ)償性金融應(yīng)當(dāng)集中用于糧棉等國家戰(zhàn)略儲(chǔ)備性金融支持。所謂福利性政策金融，是指為實(shí)現(xiàn)共同富裕奠定基礎(chǔ)，為特定群體如貧困人口脫貧致富提供資金支持，為資金互助組織提供擔(dān)保，以及為農(nóng)村大學(xué)生提供教育投資貸款等。這四個(gè)方面的金融政策措施，比較全面地覆蓋了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各階段各方面，對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到全面推動(dòng)作用。在構(gòu)建功能完備的政策性金融體系的同時(shí)，我國農(nóng)村政策性銀行應(yīng)該總結(jié)吸取十幾年經(jīng)營發(fā)展中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)一步加強(qiáng)經(jīng)營管理改革，遵循“政府信用、市場運(yùn)作、國家目標(biāo)”這一經(jīng)營原則，防止“市場失靈”和“政府失靈”。為此，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面著手

第一，完善法律，重建“政府信用”。治理市場失靈主要靠“政府信用”，而“政府信用”需要通過法律支持體系來構(gòu)建。政策性銀行在產(chǎn)權(quán)上大多屬于國家。任何一家政策性銀行都要體現(xiàn)政府的產(chǎn)業(yè)政策。為了約束政府的短期行為對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行經(jīng)營活動(dòng)的干擾，為了使農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在經(jīng)營發(fā)展中受到法律的有力制約與監(jiān)督，避免農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的經(jīng)營范圍和管理體制的隨意性管理；為了使農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在經(jīng)營中得到法律的支持和保護(hù)，如相關(guān)財(cái)政稅收政策支持和優(yōu)惠在執(zhí)行中維持嚴(yán)肅性，在貸款資產(chǎn)保全、維護(hù)合法權(quán)益等方面得到有效保障；同時(shí)避免由于農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的職責(zé)和功能易變性而引發(fā)部分相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體的機(jī)會(huì)主義行為，將政策性信貸資金視為國家財(cái)政資金，防止損壞國家政策性銀行功能的發(fā)揮、破壞社會(huì)信用體系行為，必須建立與政策性銀行設(shè)立、發(fā)展、經(jīng)營管理等有關(guān)的法律體系和監(jiān)管制度。國家對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的監(jiān)管應(yīng)該明顯區(qū)別于國家對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)管，監(jiān)管的重心在于國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的貫徹落實(shí)、信貸資金的安全、最高利率水平的控制、政策性貸款規(guī)模執(zhí)行等，以期重建政府信用。

第二，堅(jiān)持市場運(yùn)作，避免與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)過度競爭。政策性銀行也要按市場規(guī)律運(yùn)作，因?yàn)榉婪丁罢ъ`”的有效措施是堅(jiān)持市場運(yùn)作。市場運(yùn)作是指“獨(dú)立核算，自主、保本經(jīng)營，企業(yè)化管理”。不實(shí)行獨(dú)立核算，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在經(jīng)營中難免出現(xiàn)部門利益至上，出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)；不實(shí)行自主、保本經(jīng)營，企業(yè)化管理，就無法防范風(fēng)險(xiǎn)，最后失信于社會(huì)。政策性銀行之所以不與商業(yè)性金融競爭，因?yàn)槠洚吘褂兄吆唾Y金方面的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)政策性金融的本來職能就是彌補(bǔ)市場的不足。當(dāng)然，在實(shí)際操作上，因?yàn)槭袌霾蛔愫褪袌鍪☆I(lǐng)域是個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，某一特定領(lǐng)域由資金短缺到充分供給需要有一個(gè)過程，也因?yàn)榻鹑跇I(yè)務(wù)自身具有一定的延續(xù)性，從放出貸款到收回貸款需要一個(gè)時(shí)間過程。另外，一些帶有政府稅收優(yōu)惠、貼息的金融業(yè)務(wù)在金融系統(tǒng)一視同仁、招標(biāo)實(shí)施，這同樣會(huì)帶來競爭問題。因此，應(yīng)當(dāng)不排除政策性金融機(jī)構(gòu)與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)存在適度的交叉。如果因交叉過度引發(fā)激烈競爭，應(yīng)通過政府進(jìn)行控制和調(diào)整。要解決農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的定位，首先應(yīng)確定市場與政府的邊界，即哪些業(yè)務(wù)真正屬于公共商品或準(zhǔn)公共商品范疇，進(jìn)而比較政府和民間的供應(yīng)成本，在此基礎(chǔ)上再來規(guī)劃農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的職能。目前達(dá)成共識(shí)的觀點(diǎn)主要是：按市場機(jī)制原則形成農(nóng)業(yè)政策性銀行可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。在國家政策支持下，要解決好以下基本問題：一是健全資本金的補(bǔ)充機(jī)制，即要建立一個(gè)動(dòng)態(tài)的、可持續(xù)發(fā)展的、與農(nóng)業(yè)政策性銀行業(yè)務(wù)發(fā)展有內(nèi)在聯(lián)系的補(bǔ)充機(jī)制。二是建立穩(wěn)定的低成本的資金來源機(jī)制。要根據(jù)農(nóng)業(yè)政策性銀行的特點(diǎn)，按照政策性銀行市場化運(yùn)營模式轉(zhuǎn)變的要求，拓寬資金來源渠道，增強(qiáng)自主籌資功能，優(yōu)化負(fù)責(zé)結(jié)構(gòu)，降低資金成本。三是按照政策定位拓寬業(yè)務(wù)范圍。目前，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在繼續(xù)做好糧棉油收購貸款業(yè)務(wù)為主體，支持龍頭企業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工和轉(zhuǎn)化的同時(shí)，在政策支持下開展開發(fā)性和支持性金融等中長期貸款業(yè)務(wù)、發(fā)展中間業(yè)務(wù)為補(bǔ)充的兩翼格局。四是完善農(nóng)業(yè)政策性銀行的金融監(jiān)管制度。取消農(nóng)業(yè)政策性銀行上繳存款準(zhǔn)備金的做法，或取消政策性業(yè)務(wù)部分存款準(zhǔn)備金；制定適合農(nóng)業(yè)政策性銀行的信貸資產(chǎn)質(zhì)量監(jiān)管體系和辦法，根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行業(yè)務(wù)效益差、風(fēng)險(xiǎn)大、資產(chǎn)質(zhì)量一般較差的特點(diǎn)，提高風(fēng)險(xiǎn)撥備稅前計(jì)提比例；堅(jiān)持保本微利的經(jīng)營方針，防范農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行商業(yè)化和財(cái)政化兩個(gè)傾向。五是創(chuàng)立良好的外部環(huán)境。目前我國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的運(yùn)營依據(jù)，是建行初期所制定的《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行章程》。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村金融體制的改革，其中一些規(guī)定開始顯得滯后和偏離。所以，當(dāng)務(wù)之急是制定順應(yīng)時(shí)代的農(nóng)業(yè)政策性的金融法律，用法律的手段對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行進(jìn)行監(jiān)督。此外，農(nóng)業(yè)政策環(huán)境有待進(jìn)一步優(yōu)化。在發(fā)達(dá)國家存在著大量的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，但這并不是由它們的農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)來辦理或者負(fù)責(zé)，而是由政府直接辦理，所以這些機(jī)構(gòu)就不必辦這種幾乎純粹性的政策性業(yè)務(wù)，也就避免了產(chǎn)生完全虧損，因而有利于農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)然，我國農(nóng)村金融要做到為農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)提供更好的服務(wù)，除了要發(fā)揮包括政策性銀行在內(nèi)的農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的作用，還要逐步發(fā)揮非正規(guī)金融體系(亦稱“草根金融”)的積極性，使之成為正規(guī)金融體系的重要補(bǔ)充。