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本文作者：趙鳳彩作者單位：中國民航大學

一、節(jié)能減排與應對氣候變化的關系

聯合國應對氣候變化框架公約（UNFCCC）中的減排問題，主要是控制人類活動產生的溫室氣體（包括二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、含氟氣體等）排放所引發(fā)的氣候系統變化，目的是通過控制向大氣中排放溫室氣體，將溫室氣體的濃度穩(wěn)定在使氣候系統免遭破壞的水平上。而各國提出的節(jié)能減排政策，主要是從能源安全和環(huán)境污染的角度，控制能源和資源的過度消耗及減少污染物排放對生態(tài)環(huán)境和人類健康帶來的嚴重危害。綜合我國2000年頒布的《中華人民共和國大氣污染防治法》、2011年的《十二五節(jié)能減排綜合性工作方案》，以及其間出臺的各種節(jié)能減排政策，“節(jié)能”主要是指節(jié)約能源和資源，包括煤、氣、油、電及水和礦石等資源的消耗；“減排”主要是指減少污染物排放，包括化學需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物以及其他多種大氣污染物等排放，未包括二氧化碳等溫室氣體。那么，國內的節(jié)能減排政策與國際社會應對氣候變化之間存在什么樣的直接關系呢？聯合國政府間應對氣候變化專門委員會（IPCC）所做的評估報告指出，氣候變化與大氣中溫室氣體濃度存在必然聯系，而長期存在于大氣中的溫室氣體濃度的變化主要是由于人類活動，尤其是工業(yè)化過程中燃燒化石燃料而產生的。因而減少化石燃料的消耗便直接與氣候變化聯系起來。隨著國際社會應對氣候變化問題的持續(xù)深入，尤其是2020年以后的全球減排框架實施，屆時包括中國、印度在內的所有排放大國都將承擔具有法律約束力的二氧化碳減排目標。因此，未來世界各國都將把減少以二氧化碳為主的溫室氣體排放作為直接的控制目標。

二、航空減排面臨的國內外形勢與壓力

(一）公約和ICAO中的行業(yè)減排形勢

在行業(yè)問題上，由于國際航空和海運具有流動性等特征，國際航空航海燃料艙排放方法論問題一直是UNFCCC下的談判議題之一。由于國際航空在多國領空及公海上空產生的排放如何計算和予以管制也一直未能有效解決，因此，以發(fā)達國家為代表的多數國家提出國際航空排放應回到國際民用航空組織（ICAO）解決。早在1997年簽署的《京都議定書》第2.2條中便規(guī)定：“附件一所列締約方應分別通過國際民用航空組織和國際海事組織做出努力，謀求限制或減少航空和航海艙載燃料產生的《蒙特利爾議定書》未予管制的溫室氣體的排放”。對這一條款一直就有多種不同的解釋，以中國為代表的部分發(fā)展中國家認為，根據UNFCCC中的共同但有區(qū)別的責任及考慮各自能力的原則（CBDR原則），該條款僅針對附件一國家（即發(fā)達國家和部分經濟轉型國家），并不包括非附件一國家（主要是發(fā)展中國家）。而發(fā)達國家認為通過ICAO解決國際航空排放問題應按照芝加哥公約的“無歧視”原則制定全球減排措施。由此可以看出，發(fā)達國家希望回到ICAO解決國際航空排放問題，其意圖是通過行業(yè)規(guī)則來重新制定全球減排方案，借此否定CBDR原則。此外，在公約談判中，關于綠色氣候基金來源問題也一直與民航業(yè)“形影不離”。哥本哈根大會以后，多個基金組織包括氣候變化基金高級顧問團（AGF）都提出將航空航海作為綠色氣候基金的主要來源之一。由此可以看出，民航行業(yè)減排問題將成為應對氣候變化公約或ICAO中一個繞不過去的坎。如何解決國際航空排放問題必將成為民航業(yè)面臨的一個重要問題。

(二）歐盟將航空納入歐盟ETS對民航業(yè)的挑戰(zhàn)

2008年歐盟單方面立法將航空納入歐盟ETS，按EUETS規(guī)定，自2012年開始，以2004-2006年進出歐盟所有航班（被特別豁免的除外）年均排放的一定比例（2012年為97%，2013至2020年為95%）作為各年的總配額，留15%進行拍賣，再按照各航空公司2010年進出歐盟航班的噸公里數所占比例，將大部分配額（2012年為總配額的85%，2013至2020年下降為82%）免費分配給各航空公司。各航空公司需要在每年結束后的次年3月31日前完成對上一年度實際排放額的核證工作并提交核證報告，4月30日前上繳上一年實際排放配額，如果實際排放額高于航空公司賬戶中擁有的配額，則必須在歐盟的排放交易市場上購買足夠配額，否則將被處以每噸二氧化碳100歐元的罰款，罰款后仍需要補繳排放讓配額，如不執(zhí)行將處以停航等處罰。在歐盟排放交易體系的航空排放配額中，我國航空公司由于歷史排放少，分得的免費配額僅占航空配額總量的不到3%，而歐盟航空公司占到65%左右。如果參與歐盟ETS，將意味著由于未來中國民航快速增長需要從歐盟排放交易市場購買大量配額，這必將對我航空公司帶來巨大損失。

（三）國內減排形勢與壓力

西方發(fā)達國家經歷了上百年的工業(yè)化發(fā)展歷程，已經完成了從傳統工業(yè)化向服務業(yè)的經濟轉型過程。伴隨著技術和管理進步，其能源消耗強度也經歷了從高到低的漸進過程。而中國目前正處在經濟快速發(fā)展的工業(yè)化進程中，單位GDP能源消耗強度與發(fā)達國家相比還存在較大差距，以中美兩國的能源消耗強度對比來說明：2010年中國能源消耗和二氧化碳排放已超過美國成為世界第一，而2010年中國GDP約為美國的1/3，據此推算，單位GDP能耗中國為美國的3倍，反映出中國面臨著通過轉變經濟發(fā)展方式來降低能源消耗和排放的巨大壓力。中國作為發(fā)展中國家，2020年前雖不承擔具有法律約束力的量化減排責任，但中國已在哥本哈根氣候大會上向全世界明確宣布，到2020年我國單位GDP能源消耗強度和單位GDP二氧化碳排放強度比2005年下降40%-45%的自愿減排目標?！妒骞?jié)能減排綜合性工作方案》確定2015年比2010年單位GDP能源消耗量下降16%。該指標已經分解到各省市，各省市已經開始對區(qū)域內的主要能源和排放企業(yè)進行指標分解，但在分解的過程中，一些地方政府對民航行業(yè)的特點缺乏足夠的認識，采取“一刀切”的方式將指標分解，這對民航業(yè)構成了巨大的壓力。

三、民航業(yè)節(jié)能減排的對策選擇空間有限

（一）自主減排空間有限

民航業(yè)作為經濟發(fā)展的基礎性服務型行業(yè)，在未來相當長的一段時間內，航空運輸都將是長途客貨運輸的主要選擇。中國民航業(yè)發(fā)展受到GDP水平和人均可支配收入的拉動，未來增長需求仍然非常強勁。根據發(fā)達國家的經驗，預計未來中國民航運輸周轉量的增速仍將高于GDP增速（民航運輸總周轉量增速約為GDP增速的1.2-1.5倍）。因此，未來民航業(yè)能源消耗仍將快速增長。中國民航在節(jié)能減排方面已經做了大量的工作，先后出臺了《民航行業(yè)節(jié)能減排規(guī)劃》和《民航行業(yè)節(jié)能減排工作指導意見》等指導性文件，從節(jié)能減排組織、統計、監(jiān)測和考核等基礎工作抓起，逐步推進以航空公司節(jié)油、機場地面電源替代APU為主的一系列節(jié)能減排工作。再加上中國民航機隊新，載運率較高，目前中國民航業(yè)單位噸公里油耗和排放略低于國際平均水平。因此，中國民航業(yè)通過提高燃油效率降低油耗和排放的空間非常有限。而從發(fā)展水平和油耗總量來看，以中國人口4倍于美國計算，未來中國民航的運輸業(yè)務量即使達到美國現在的水平（目前美國航空運輸總周轉量約為我國的4倍），其燃油消耗總量也將為現在的3.5倍以上。屆時，如果民航業(yè)使用生物燃料替代傳統航空煤油的比例不能達到2/3至3/4，實現總量減排基本不可能。

(二）建立包括民航業(yè)在內的中國國內碳排放交易體系存在困難

自歐盟將航空納入其ETS指令以來，關于采用何種方法應對歐盟ETS問題就一直存在多種爭論。一些人提出建立一個包括民航業(yè)在內的中國自己的排放交易體系，據此與歐盟進行對等豁免談判，盡管這樣做并不能避免我國航空公司成本上升，但至少是“肥水不流外人田”。殊不知，建立包括民航業(yè)在內的國內碳排放交易體系并不能爭取歐盟ETS的全部豁免。根據歐盟ETS指令第25a條規(guī)定，最多只能爭取單方向——從我國起飛進入歐盟境內機場方向的豁免。況且，目前要建立國內排放交易體系除了需要解決碳排放配額在不同行業(yè)的不同企業(yè)間如何分配、計量、監(jiān)測、核證和履約等基本的難題外，將航空運輸業(yè)包括進去還存在其他多重困難。首先，根據法律的普遍適用原則，國內碳排放交易體系或者包括所有進出我國機場的國際航班排放（不分國別），或者將國內航班排放也全部包括進去。不論選擇哪種，只要包含了他國的航班而未經他國同意，都會如同歐盟ETS一樣，面臨著諸多合法性質疑并遭到各國的反對。如果僅包括中國國內航班，不僅無法爭取歐盟豁免，反而因國內航空運營成本增加，使得航空運輸在與其他交通運輸方式的競爭過程中處于不利地位，帶來不同運輸方式之間的不公平競爭，進而加重我國本已處于緊張狀態(tài)的交通運輸供給不足的問題。

四、民航業(yè)應對目前形勢的立場和對策

(一）認清歐盟ETS問題的本質并對其予以堅決反對

1.歐盟ETS是一種“上限-交易”，而非“碳稅”，兩者在形式上有明顯不同。排放交易是事先設定排放總量的控制上限，通過配額分配、監(jiān)測和核證、履約機制的設計，將碳排放配額作為一種商品分配給企業(yè)并可自由進行買賣和交易，其碳價由市場決定，除拍賣配額獲得的收入外，其他交易行為產生的收益不歸政府所有。而“碳稅”則是以國家為征收主體，政府事先設定碳稅的稅率——碳價，通過價格傳導機制影響需求而間接達到控制排放的目的。稅收主要用于國家財政預算中的公共事業(yè)支出。

2.碳稅和排放交易之間并無本質區(qū)別。首先，無論是排放交易還是碳稅，其最終目的都是減少和控制碳排放量，只是前者采用更直接的總量控制方法，而后者是通過稅率的價格傳導作用間接控制排放量而已；其次，盡管從表面上看，碳排放交易價格是由市場決定，但政府通過控制免費配額的分配數量等手段仍然可以控制和調節(jié)碳價格。

3.選擇排放交易體系而非“碳稅”是歐盟為獲得競爭優(yōu)勢同時又希望避免法律風險而精心設計的。首先，如歐盟選擇征收航空“碳稅”，盡管從名稱上來看并非燃油稅，但航空碳排放量是以航空燃油消耗量為基礎計算出來的，兩者之間顯然具有直接的“等同”關系，這必然直接引發(fā)與雙邊航空運輸協議中“免征航空燃油稅費”之沖突；其次，歐盟通過ETS設計的免費排放配額分配方式能夠強化歐盟航空公司的國際競爭地位。除拍賣配額獲得的資金可用于歐盟運輸業(yè)節(jié)能減排技術投入外，歐盟借助交通運輸結構優(yōu)化政策，其區(qū)域內的航空運輸會更多被高鐵等運輸方式取代，歐盟航空公司可將其區(qū)域內節(jié)省下來的免費航空排放配額用于國際航線競爭；再次，歐盟將航空運輸納入其ETS有助于提高歐盟非航空運輸企業(yè)的競爭力。歐盟ETS中受競爭影響企業(yè)的排放配額均以免費發(fā)放為主，2008年以后受金融危機和主權債務危機等影響，歐盟這些企業(yè)實際排放減少，因此手中配額過剩，未使用的配額還可以從2008-2012年的第二交易期轉到2012-2020年繼續(xù)使用。2012年將航空運輸業(yè)納入歐盟ETS后，中國等發(fā)展速度快得航空運輸企業(yè)將成為未來歐盟ETS排放配額的最大買家，而歐盟擁有較多配額的企業(yè)可通過出售排放配額獲得技術創(chuàng)新資金，產生更多減排量后又可在排放交易市場上出售，同時還可將新技術賣給他國獲利。

(二）研究和妥善應對國際航空排放問題的全球解決方案

除歐盟急于通過其ETS推行碳金融市場擴張外，以美國、澳大利亞、加拿大、日本為代表的傘形集團積極推進通過ICAO解決國際航空排放問題，在ICAO中提出依據運輸量將國家重新分類，國家間適用CBDR，公司間適用“非歧視”原則等。

以歐盟為代表的部分發(fā)達國家在ICAO中鼓吹制定更加雄心勃勃的航空減排目標，如到2020年實現碳中性增長，到2050年實現排放量下降50%的絕對量減排目標等。與此同時，又以通過市場化機制為小島國和最不發(fā)達國家籌集應對氣候變化資金，豁免小國減排為誘餌分裂發(fā)展中國家陣營。

綜合分析上述各種形勢，民航行業(yè)將被推到國際應對氣候變化的風口浪尖上?？紤]我國民航業(yè)現狀和未來發(fā)展需要，必須抓緊研究未來可能出現的各種形勢，通過對各種情景進行深入細致的定量數據分析，研究確定妥善應對國際航空排放問題的對策。

結論：目前國際應對氣候變化和國內節(jié)能減排的形勢對我國民航業(yè)未來的發(fā)展都帶來了前所未有的挑戰(zhàn)，國家必須從未來可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度考慮民航行業(yè)在應對歐盟ETS和國際氣候變化談判中的作用，從國家綜合交通運輸體系規(guī)劃的更高層面進行行業(yè)節(jié)能減排制度設計和方案優(yōu)化。從民航業(yè)內來說，由于民航業(yè)增長較快，因此必須從行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度認識節(jié)能減排的重要性。但也應該看到，在航空生物燃油技術未普及之前，民航業(yè)節(jié)能減排依然是通過技術、系統化運營和精細化管理手段來實現，且空間有限。