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本文作者：劉睿君丁瓊王婷作者單位：長安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院

2012年5月1日起，上海滬嘉高速公路取消收費(fèi)的消息引起民眾對收費(fèi)公路的關(guān)注。伴隨我國汽車保有量的增加，特別是“私家車”保有量的增加，民眾要求清理及取消高速公路收費(fèi)的呼聲也越來越高。2012年全國交通運(yùn)輸工作會(huì)議上提出，用高速公路為主的收費(fèi)公路體系保障交通運(yùn)輸效率；用普通公路為主的非收費(fèi)公路體系保障基本需求的滿足。當(dāng)前我國高速公路建設(shè)正處于形成網(wǎng)絡(luò)的攻堅(jiān)期，一些主要運(yùn)輸通道擁堵現(xiàn)象普遍，急需擴(kuò)容改造，預(yù)計(jì)公路建設(shè)每年需投資超過1萬億元，僅靠公共財(cái)政顯然難以滿足這樣龐大的資金需求，仍需要依靠收費(fèi)公路政策來籌措資金。如何完善公路收費(fèi)體系，成為亟待解決的問題。

一、當(dāng)前我國公路收費(fèi)機(jī)制運(yùn)行的現(xiàn)狀

（一）收費(fèi)公路等級及其規(guī)模

根據(jù)原交通部《公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》的相關(guān)規(guī)定，公路按照其使用任務(wù)、功能和適應(yīng)的交通量不同分為高速公路、一級公路、二級公路、三級公路、四級公路五個(gè)等級。其中，高速公路為專供汽車分向、分車道行駛并全部控制出入的干線公路，其建設(shè)情況可以反映一個(gè)國家和地區(qū)的交通發(fā)達(dá)程度、乃至經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體水平。截至2011年底，我國高速公路總里程達(dá)8.5萬公里。交通運(yùn)輸部公布的數(shù)據(jù)顯示：截至2011年底，我國公路總里程數(shù)已超過400萬公里，承擔(dān)著整個(gè)社會(huì)75%以上的貨運(yùn)量和90%以上的客運(yùn)量。收費(fèi)公路的里程數(shù)占公路總里程的4%，高速公路中95%的里程、一級公路中60%的里程是收費(fèi)的。截至2012年5月底，全國19個(gè)省、市取消了由政府還貸二級公路的收費(fèi)，每年減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)170多億元。2012年5月1日起，上海滬嘉高速取消收費(fèi)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘锌焖俾罚蔀槲覈谝粭l取消收費(fèi)的高速公路。該高速公路取消收費(fèi)后車流量明顯增加，給該路段使用者帶來實(shí)惠，但在車輛出行高峰期擁堵概率增加。

（二）公路收費(fèi)政策的調(diào)整完善

改革開放以來，收費(fèi)公路政策對加快我國公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起了重要作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，部分地區(qū)過度依賴“貸款、收費(fèi)”籌集資金，公路通行費(fèi)負(fù)擔(dān)重等問題，逐漸成為增加物流成本的因素。對收費(fèi)公路發(fā)展中出現(xiàn)的問題，國務(wù)院和有關(guān)部門高度重視，近年來，采取了多項(xiàng)措施加強(qiáng)公路收費(fèi)管理，規(guī)范公路收費(fèi)行為，降低社會(huì)通行費(fèi)負(fù)擔(dān)。國務(wù)院2004年了《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，對收費(fèi)公路建設(shè)和審批、收費(fèi)站的設(shè)置、制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的原則和公路最長收費(fèi)期限等做了明確規(guī)定。同年發(fā)改委和交通部印發(fā)《關(guān)于降低車輛通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的意見》（交公路發(fā)[2004]622號），將5類貨車（載重15噸以上）車輛通行費(fèi)降低30%，4類貨車（載重10-15噸）降低20%。2005年以來，國家逐步建立完善鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸“綠色通道”政策，將“綠色通道”范圍逐步擴(kuò)大到全國所有收費(fèi)公路，對整車合法裝載鮮活農(nóng)產(chǎn)品的車輛免收車輛通行費(fèi)，對降低農(nóng)產(chǎn)品流通費(fèi)用、穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格發(fā)揮了積極作用。2009年，國務(wù)院實(shí)施成品油稅費(fèi)改革，決定逐步有序取消政府還貸二級公路收費(fèi)。2011年6月，國家發(fā)改委、交通運(yùn)輸部等五部委聯(lián)合部署地方開展為期1年的收費(fèi)公路專項(xiàng)清理工作，全面清理違規(guī)及不合理公路收費(fèi)，糾正違規(guī)收費(fèi)行為。截至2012年5月，撤銷和調(diào)整328個(gè)收費(fèi)站，降低了182個(gè)收費(fèi)公路項(xiàng)目的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，停止收費(fèi)的公路總里程達(dá)3706公里。在此基礎(chǔ)上，研究制定加強(qiáng)收費(fèi)公路管理、降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、促進(jìn)收費(fèi)公路健康發(fā)展的長效機(jī)制和政策措施。交通運(yùn)輸部負(fù)責(zé)人表示，2011年全國免收通行費(fèi)數(shù)額已超過130億元；目前正在逐步有序取消政府還貸二級公路的收費(fèi)，取消收費(fèi)公路里程達(dá)10.7萬公里。與此同時(shí)，交通運(yùn)輸部表示正在認(rèn)真討論重大節(jié)假日收費(fèi)公路免收通行費(fèi)等有關(guān)問題。我國的公路網(wǎng)絡(luò)仍然在建設(shè)完善中，中央及地方財(cái)政不能支付全部的公路建設(shè)費(fèi)用，按照“誰受益、誰付費(fèi)”原則設(shè)計(jì)公路收費(fèi)機(jī)制具有其合理性。但是，我們也應(yīng)該看到，近些年，由于大宗商品漲價(jià)等因素，成品油價(jià)格等物流成本不斷上升，減輕公路收費(fèi)能有效降低物流成本，進(jìn)而平抑價(jià)格水平上漲。因此，總的來看，我國公路收費(fèi)政策的調(diào)整方向是加強(qiáng)公路收費(fèi)管理，降低社會(huì)物流費(fèi)用。

二、我國公路收費(fèi)存在問題的分析

我國現(xiàn)行公路收費(fèi)政策的存在具有其歷史必然性。20世紀(jì)80年代初，為了滿足公路建設(shè)資金需要，國家制定了“貸款修路，收費(fèi)還貸”的政策，拓寬公路建設(shè)的籌資渠道，充分利用和吸納各方資金尤其是外資和銀行貸款迅速投入到公路建設(shè)中。該政策明確規(guī)定以收取的通行費(fèi)作為對投資方的投資回報(bào)。公路收費(fèi)政策的出臺對促進(jìn)我國公路建設(shè)起到了重要作用。當(dāng)前和今后的一個(gè)時(shí)期仍然是我國高速公路建設(shè)的關(guān)鍵期。我國有35%的規(guī)劃高速公路網(wǎng)尚未建成，主要交通運(yùn)輸通道普遍存在擁堵現(xiàn)象，急需擴(kuò)容改造。在交通運(yùn)輸路網(wǎng)體系的整合梳理、完善網(wǎng)絡(luò)的攻堅(jiān)階段，面對這樣龐大的資金需求僅靠公共財(cái)政顯然難以滿足。在某些地區(qū)仍然依靠“貸款修路，收費(fèi)還貸”的政策來籌措資金是十分必要的。此外，從理論上來說，公路前期的投入大，如果以政府財(cái)政來建設(shè)公路將加重全體納稅人的負(fù)擔(dān)。而一些納稅人則根本不在公路通行。因此，根據(jù)“誰受益、誰付費(fèi)”的原則，防止“搭便車”，采取“貸款修路，收費(fèi)還貸”的政策是最優(yōu)的保證公共產(chǎn)品得以有效提供的措施。然而，我們也應(yīng)該看到現(xiàn)行公路收費(fèi)政策的一些不足。

具體來看，我國現(xiàn)行公路收費(fèi)存在如下問題：

1.公路收費(fèi)政策執(zhí)行不力，不合理收費(fèi)現(xiàn)象普遍存在。國務(wù)院相關(guān)部門高度重視收費(fèi)公路體系發(fā)展過程中存在的問題?！妒召M(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定，高速公路一般不在主線設(shè)置收費(fèi)站，非封閉的收費(fèi)公路相鄰收費(fèi)站的間距不得小于50公里；根據(jù)收回投資并有合理回報(bào)的原則，經(jīng)營性公路的收費(fèi)期限最長不得超過25年，在中西部地區(qū)，最長可達(dá)到30年。目前收費(fèi)公路的運(yùn)營狀況表明，許多公路收費(fèi)沒有嚴(yán)格執(zhí)行政策。某些地區(qū)高速公路50公里之內(nèi)設(shè)有3個(gè)或以上的收費(fèi)站；某些省市的收費(fèi)站收費(fèi)沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，高于政策規(guī)定；高速公路沒有完全貫通，收費(fèi)站就開始運(yùn)行；某些收費(fèi)路段早已超過了收費(fèi)期限，收費(fèi)站仍在運(yùn)行。

2.公路建設(shè)產(chǎn)生的債務(wù)過高，公路經(jīng)營權(quán)監(jiān)管存在缺失。截至2011年11月，交通運(yùn)輸部公布的數(shù)據(jù)顯示，我國除西藏外30多個(gè)省份建設(shè)公路產(chǎn)生的債務(wù)余額累計(jì)近2.3萬億元。2011年，我國收費(fèi)公路共收費(fèi)2859.4614億元，其中絕大部分用于償還貸款。大部分省份在還貸后仍存在較大的運(yùn)營缺口。對收費(fèi)公路的投資監(jiān)管機(jī)制存在缺失，我國的收費(fèi)公路經(jīng)營公司按照企業(yè)的模式運(yùn)營。政府投資的公路在收費(fèi)期限到期前轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性公路的現(xiàn)象普遍存在，延長了公路收費(fèi)期限。

3.收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定缺乏科學(xué)性，不同等級公路收費(fèi)差別體現(xiàn)不明確。我國現(xiàn)行的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)體系由高速公路及一、二、三、四級公路構(gòu)成。高速公路收費(fèi)比例占95%；由依照收費(fèi)公路政策、法律籌集的資金建成的公路中，一級公路占61%，二級公路占42%?，F(xiàn)有的公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不夠明確統(tǒng)一，地區(qū)間差異大，各種罰款標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，罰款名目多。公路收費(fèi)同樣遵循價(jià)值規(guī)律，不同等級的道路應(yīng)實(shí)行差別收費(fèi)，不同車輛的道路通行需求具有差異性，并不是所有的駕駛?cè)硕夹枰召M(fèi)高速公路?，F(xiàn)行的公路收費(fèi)機(jī)制缺乏靈活性，不收費(fèi)公路網(wǎng)體系提供的服務(wù)不夠完善。

三、完善我國公路收費(fèi)機(jī)制的路徑選擇

綜上所述，針對目前的國情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，公路收費(fèi)機(jī)制的存在具有一定的合理性。然而，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，在現(xiàn)行的公路收費(fèi)機(jī)制中，仍需要采取相應(yīng)的管理辦法，逐步改革存在的問題，保障公路網(wǎng)體系的建設(shè)和運(yùn)行。

1.加強(qiáng)對收費(fèi)公路的清理整頓，建立健全收費(fèi)公路監(jiān)管機(jī)制。為了掌握我國現(xiàn)有收費(fèi)公路的具體收費(fèi)、還款情況，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后，2011年6月交通運(yùn)輸部等相關(guān)部門在全國組織開展收費(fèi)公路的專項(xiàng)清理整頓工作，主要針對現(xiàn)行收費(fèi)公路體系暴露出的深層次問題，如部分省市路段收費(fèi)站點(diǎn)密集、少數(shù)路段收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏高、部分收費(fèi)公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓不規(guī)范以及違規(guī)超期收費(fèi)等，尤其將收取通行費(fèi)做為牟利工具的行為進(jìn)行重點(diǎn)清理。與此同時(shí)，需要加強(qiáng)對交通運(yùn)輸行業(yè)的整體調(diào)控，在具體的實(shí)施過程中，可以借鑒國外收費(fèi)公路運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用特許管理的模式對收費(fèi)公路進(jìn)行管理，簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，并以相關(guān)的法律為其做保障。簽署特許經(jīng)營協(xié)議能夠明確政府部門、交通運(yùn)輸管理部門以及公路企業(yè)在收費(fèi)公路經(jīng)營管理中的權(quán)利和責(zé)任。特許管理制度的制定，為收費(fèi)公路的運(yùn)營提供監(jiān)督同時(shí)也提供保障。允許企業(yè)獲取合理利潤，可以防止其將收費(fèi)公路的經(jīng)營當(dāng)做獲取暴利的工具，從管理體制和制度上為收費(fèi)公路體系的完善提供根本性的保障。

2.完善我國收費(fèi)公路結(jié)構(gòu)體系，以收費(fèi)公路保障效率，非收費(fèi)公路滿足基本需求。以高速公路為主的收費(fèi)公路體系保障交通運(yùn)輸效率需求；用普通公路為主的非收費(fèi)公路體系保障交通運(yùn)輸基本需求的滿足。2012年全國收費(fèi)交通運(yùn)輸工作會(huì)議上指出，要形成以普通公路為主的非收費(fèi)公路體系和以高速公路為主的收費(fèi)公路體系。在具體實(shí)施過程中，需要加大對公路運(yùn)輸體系的改革力度，加快取消二級公路收費(fèi)的步伐；同時(shí)，要注重二級公路的建設(shè)和維護(hù)，在保障基本需求的前提下提高速度和效率；加快高速路網(wǎng)建設(shè)，建設(shè)成高速公路與二級公路相輔相成的路網(wǎng)體系。根據(jù)交通運(yùn)輸部的“十二五”規(guī)劃，在“十二五”期末，我國的公路總里程數(shù)將達(dá)450萬公里，其中高速公路可達(dá)10.8萬公里，二級以上公路65萬公里。道路整體技術(shù)狀況達(dá)到良等。二級以下公路等級水平不斷發(fā)展的，是我國汽車擁有量的快速增長，對公路的需求呈現(xiàn)不斷上升的趨勢。日常交通與貨物運(yùn)輸對公路的需求有兩種最基本的情況，一是基本需求。到達(dá)目的地的時(shí)效性要求不明顯，稱其為交通運(yùn)輸對公路的基本需求；二是緊急狀況的需求。到達(dá)目的地的時(shí)效性要求非常明顯，稱其為交通運(yùn)輸對公路的效率需求。基本需求和效率需求的同時(shí)存在就對公路的服務(wù)提出了不同的要求，非收費(fèi)的公路體系為基本需求提供服務(wù)，收費(fèi)公路體系滿足效率需求提供。

3.采取科學(xué)的收費(fèi)及管理方式，對收費(fèi)公路施行差別收費(fèi)與特殊收費(fèi)相結(jié)合的政策。對不同公路等級實(shí)行差別收費(fèi)，遵照價(jià)值規(guī)律，用價(jià)格杠桿調(diào)節(jié)對公路的需求。為公路網(wǎng)體系分開需求層次，用較高收費(fèi)來調(diào)節(jié)高速公路需求。同時(shí)，為特定時(shí)間和特定運(yùn)輸對象實(shí)行差異化的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。對于重大節(jié)假日收費(fèi)公路免費(fèi)通行，當(dāng)前公眾反映強(qiáng)烈的問題需要認(rèn)真研究。收費(fèi)公路運(yùn)輸體系同樣需要處理好效率與公平的關(guān)系，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的運(yùn)輸服務(wù)保障。在對收費(fèi)公路的管理中，需要進(jìn)一步明確非收費(fèi)公路體系和收費(fèi)公路體系的發(fā)展需求，對收費(fèi)公路的設(shè)置和退出要有明確的制度。對現(xiàn)有的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合理調(diào)整，將高等級的公路視作一種稀缺的資源，設(shè)定高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。不同等級公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要有明顯區(qū)別。在收費(fèi)公路體系的不斷得到完善的同時(shí)，要為非收費(fèi)公路體系的存在和發(fā)展提供必要的財(cái)政保障。