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摘要：本文在區(qū)別商業(yè)性金融與政策性金融、一般金融監(jiān)管與政策性金融特殊監(jiān)督的基礎(chǔ)上，比較分析各國(guó)政策性金融制度獨(dú)特的監(jiān)督機(jī)制和權(quán)力結(jié)構(gòu)，提出完善我國(guó)政策性金融監(jiān)督體制的具體對(duì)策與政策建議。

關(guān)鍵詞：政策性金融；監(jiān)督制度；比較金融；政策建議

政策性金融監(jiān)督機(jī)制體現(xiàn)的是一種特殊的監(jiān)督關(guān)系，即依據(jù)各個(gè)單獨(dú)的政策性金融機(jī)構(gòu)法所形成的一種特殊的監(jiān)督機(jī)制和權(quán)力結(jié)構(gòu)。監(jiān)督的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)政府的政策意圖，提高金融資源公平合理的配置。這種特殊的政策性金融制度監(jiān)督內(nèi)涵主要表現(xiàn)為：由政府相關(guān)部門和權(quán)威專家或其他行業(yè)人員代表國(guó)家和公眾的利益組合而成的特殊的董事會(huì)或理事會(huì)的權(quán)利制衡結(jié)構(gòu)或治理結(jié)構(gòu)，并由董事會(huì)(理事會(huì))對(duì)機(jī)構(gòu)行使最高的決策、協(xié)調(diào)與監(jiān)控的職能權(quán)力；由政府直接控制政策性金融機(jī)構(gòu)的主要人事任免權(quán)，政府相關(guān)部門參與協(xié)調(diào)與制約，國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)定期或不定期的專門審計(jì)監(jiān)督，從而從機(jī)構(gòu)外部對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行控制、組織、約束、協(xié)調(diào)、保障的特殊監(jiān)督機(jī)制。這樣，就從政策性金融機(jī)構(gòu)的外部和內(nèi)部?jī)蓚€(gè)層面上，構(gòu)成了政策性金融獨(dú)特的監(jiān)督機(jī)制和權(quán)力結(jié)構(gòu)。

一、政策性金融監(jiān)督機(jī)制的國(guó)際比較

(一)日本政策性金融監(jiān)督制度

日本政策性金融與商業(yè)性金融高度平行并列與對(duì)稱，把政策性金融與商業(yè)性金融二者嚴(yán)格劃分開(kāi)來(lái)(機(jī)構(gòu)分離、業(yè)務(wù)分離、管理分離、法律分離)，并自成體系。各種政策性金融機(jī)構(gòu)分別單獨(dú)立法予以監(jiān)督、保障與制約，并多次修改和完善。如，《日本政策投資銀行法》、《日本國(guó)際協(xié)力銀行法》、《農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)法》、《日本中小企業(yè)金融公庫(kù)法》等。雖然日本的政策性金融機(jī)構(gòu)在國(guó)內(nèi)被歸入“銀行和其他金融機(jī)構(gòu)”一類，但它們并不受主要適用于普通商業(yè)銀行的《銀行法》的約束。在日本政策性金融監(jiān)督機(jī)制中，政策性金融機(jī)構(gòu)受到政府許多相關(guān)職能部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，尤其是受財(cái)務(wù)省(原大藏省)資金、財(cái)務(wù)方面的協(xié)調(diào)與制約的力度較大，但限于政府授權(quán)和法定的范圍之內(nèi)，金融公庫(kù)受主管大臣的干預(yù)程度也很大(如公庫(kù)每季度經(jīng)營(yíng)計(jì)劃必須經(jīng)主管大臣批準(zhǔn)，并定期報(bào)告資金運(yùn)用情況)，但政策性金融機(jī)構(gòu)不受中央銀行和金融監(jiān)督廳的監(jiān)管。20世紀(jì)90年代以來(lái)，日本金融監(jiān)管體制在經(jīng)過(guò)了一番大的改革和調(diào)整后，于2000年7月在金融監(jiān)督廳的基礎(chǔ)上正式成立金融廳，其職能定位為負(fù)責(zé)對(duì)民間金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)的統(tǒng)一監(jiān)管，而政策性金融機(jī)構(gòu)仍不屬于其監(jiān)管。同時(shí)，所有的政策性金融機(jī)構(gòu)都要接受獨(dú)立的審計(jì)部門即會(huì)計(jì)檢察院的審計(jì)檢查。日本政策性金融監(jiān)督的特殊權(quán)力結(jié)構(gòu)集中體現(xiàn)為董事會(huì)或理事會(huì)的組織形式，幾乎所有的政策性金融機(jī)構(gòu)都設(shè)有董事會(huì)或理事會(huì)這種最高的決策權(quán)力機(jī)構(gòu)。

(二)德國(guó)政策性金融監(jiān)督制度特征

講究秩序的德國(guó)，政策性金融由政府依法單獨(dú)監(jiān)督。德國(guó)是最早建立金融綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國(guó)家，聯(lián)邦銀行業(yè)監(jiān)管局實(shí)際上是一個(gè)綜合性金融監(jiān)管當(dāng)局(因德國(guó)銀行業(yè)可以同時(shí)經(jīng)營(yíng)證券和保險(xiǎn))，但德國(guó)復(fù)興信貸銀行等政策性金融機(jī)構(gòu)則不屬于其監(jiān)管之列，而是依據(jù)獨(dú)立的法律由政府職能部門監(jiān)督制約其行為的，《德國(guó)銀行法》和德國(guó)有關(guān)的商法典也不適用于它們?！兜聡?guó)復(fù)興信貸銀行法》第1章規(guī)定，該銀行是依據(jù)公共法設(shè)立的法人團(tuán)體；第12章規(guī)定，該銀行由聯(lián)邦政府指定財(cái)政部門進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督當(dāng)局有權(quán)采取一切措施，以確保該銀行的業(yè)務(wù)運(yùn)作符合有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定。政策性金融機(jī)構(gòu)奉行不與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的補(bǔ)充性原則和中立原則。依據(jù)德國(guó)復(fù)興信貸銀行法規(guī)定，作為一家政府的政策性銀行，其業(yè)務(wù)范圍必須是商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)因無(wú)利可圖不愿意做，或自身能力不及而做不了的業(yè)務(wù)(補(bǔ)充性原則)。同時(shí)還規(guī)定，該銀行有政府支持，享受政府的優(yōu)惠政策，在金融市場(chǎng)上就必須保持中立，不能與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)，否則就違背了平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則(中立原則)。因此，在實(shí)際操作中，該行發(fā)放貸款原則上都必須通過(guò)商業(yè)銀行轉(zhuǎn)貸給借款人，基本不直接發(fā)放貸款。但它的具體業(yè)務(wù)卻不受政府干預(yù)，始終保持經(jīng)營(yíng)決策的獨(dú)立性、穩(wěn)定性和靈活性。政府還給予政策性金融機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期享受稅收減免的特殊政策。德國(guó)住房?jī)?chǔ)蓄銀行的存、貸款本息免征所得稅，德國(guó)住房信貸協(xié)會(huì)的住房貸款也長(zhǎng)期享有免稅特權(quán)。(三)美國(guó)政策性金融監(jiān)督制度特征

美國(guó)對(duì)政策性金融單獨(dú)立法授權(quán)。美國(guó)是一個(gè)善于并且主要利用間接手段來(lái)干預(yù)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家，對(duì)于政策性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，政府主要是通過(guò)立法決定其活動(dòng)宗旨、基本原則、政策方向等一系列“框架”，而具體業(yè)務(wù)活動(dòng)、日常管理則不必政府事無(wú)巨細(xì)統(tǒng)統(tǒng)過(guò)問(wèn)。美國(guó)的農(nóng)業(yè)政策性金融監(jiān)督體系是建立在如下三部法律的基礎(chǔ)上：1916年的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸法》、1923年的《農(nóng)業(yè)信貸法》和1933年的《農(nóng)業(yè)信貸法》，據(jù)此分別建立的美國(guó)土地銀行、聯(lián)邦中期信貸銀行和合作銀行，在還清政府的投資，成為獨(dú)立的合作金融機(jī)構(gòu)后，仍受聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸管理局的監(jiān)督和檢查，因此其農(nóng)業(yè)信貸業(yè)務(wù)不自覺(jué)地遵從了政府的政策意圖，成為美國(guó)農(nóng)業(yè)政策性金融體系中的骨干力量。政策性金融機(jī)構(gòu)依法定位制約。以美國(guó)進(jìn)出口銀行法為例，該法包括銀行設(shè)置目的、基本權(quán)限、內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)、與政府的關(guān)系、銀行融資的條件、融資出口商品的重點(diǎn)及種類限制、融資國(guó)別限制、融資公正性(反補(bǔ)貼)目的，以及其他一些禁止融資的限制等等。1978年，參眾兩院又通過(guò)了《進(jìn)出口銀行法修正案》，還陸續(xù)制定了一些其他相關(guān)法律。通過(guò)對(duì)進(jìn)出口銀行詳盡的法律定位、限制與說(shuō)明，使銀行的運(yùn)行建立在明確的法律基礎(chǔ)之上，以便于政府對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督、管理。政策性金融機(jī)構(gòu)主要是由與其業(yè)務(wù)相關(guān)的政府職能部門監(jiān)督、協(xié)調(diào)與制約，政策性金融監(jiān)督的權(quán)力結(jié)構(gòu)也主要體現(xiàn)于董事會(huì)的組織形式上，并由總統(tǒng)直接任命其主要官員。美國(guó)進(jìn)出口銀行的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)為由5名成員組成的董事會(huì)，董事會(huì)成員由總統(tǒng)任命并經(jīng)參議院確認(rèn)。美國(guó)聯(lián)邦住房貸款銀行體系依據(jù)《1932年住房貸款銀行法》建立，由聯(lián)邦住房貸款銀行委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督和協(xié)調(diào)，該委員會(huì)3名負(fù)責(zé)人均由政府任命，任期4年；每個(gè)聯(lián)邦住房貸款銀行的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力機(jī)構(gòu)是董事會(huì)，由12名成員組成，其中4名由聯(lián)邦住房貸款銀行委員會(huì)任命，任期4年，8名由會(huì)員選舉產(chǎn)生，任期2年。美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司由一個(gè)3人組成的董事會(huì)負(fù)責(zé)管理，成員由總統(tǒng)任命。

二、建立健全我國(guó)政策性金融監(jiān)督機(jī)制的建議

借鑒世界各國(guó)政策性金融監(jiān)督制度及運(yùn)作機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)盡快構(gòu)筑有本土特色的政策性金融監(jiān)督體制。當(dāng)務(wù)之急是從監(jiān)督的法律依據(jù)、監(jiān)督的主體結(jié)構(gòu)和監(jiān)督考評(píng)指標(biāo)體系等方面盡快建立健全中國(guó)政策性金融監(jiān)督機(jī)制和結(jié)構(gòu)。其中，特別是要加強(qiáng)對(duì)政策性銀行的政策導(dǎo)向作用的引導(dǎo)，盡量減少其片面追求盈利的動(dòng)機(jī)，有所限制其兼營(yíng)商業(yè)性業(yè)務(wù)的規(guī)模和范圍。

(一)盡快出臺(tái)專門而特殊的政策性金融法律法規(guī)

實(shí)現(xiàn)依法監(jiān)督、制約和引導(dǎo)的規(guī)范性要求。政策性金融法律體系既包括對(duì)不同政策性金融機(jī)構(gòu)的單獨(dú)立法，也有專門的政策性金融監(jiān)督條例，以及具體的業(yè)務(wù)管理制度，如《政策性銀行業(yè)務(wù)管理辦法》、《政策性銀行貸款通則》、《政策性銀行不良貸款劃分及認(rèn)定辦法》等規(guī)章，使對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和考評(píng)有法可依。

(二)在政策性金融監(jiān)督主體上分為宏觀和微觀兩個(gè)層次，并體現(xiàn)為不同的監(jiān)督機(jī)制和治理結(jié)構(gòu)

通過(guò)這兩個(gè)監(jiān)督層面或外部治理和內(nèi)部治理的有機(jī)統(tǒng)一，形成政策性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制、決策機(jī)制、激勵(lì)約束機(jī)制和自我調(diào)控機(jī)制等相互結(jié)合的良好的治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)而為其業(yè)務(wù)行為提供行動(dòng)界限和激勵(lì)機(jī)制。宏觀層次的政策性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督主體應(yīng)該是國(guó)務(wù)院“政監(jiān)辦”。即建立一個(gè)由國(guó)務(wù)院有關(guān)職能部門參與和共同組成的權(quán)威性的“政策性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督辦公室”，負(fù)責(zé)對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)的總體性協(xié)調(diào)、規(guī)劃、考評(píng)、人事安排、經(jīng)濟(jì)處罰和依法監(jiān)督。微觀層次的政策性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督主體，是由不同的政策性金融機(jī)構(gòu)分別構(gòu)成的特殊形式的董事會(huì)(或理事會(huì))。董事會(huì)主要負(fù)責(zé)日常經(jīng)營(yíng)決策、政策執(zhí)行和內(nèi)部稽核監(jiān)督控制。之所以稱其為特殊的董事會(huì)，主要體現(xiàn)在有別于商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)由股東大會(huì)選舉的董事會(huì)的成員構(gòu)成上。即政策性銀行的董事會(huì)成員結(jié)構(gòu)必須是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)和任命的、由業(yè)務(wù)相關(guān)的政府職能部門、金融機(jī)構(gòu)和商業(yè)界的代表以及學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的專家等有關(guān)人員共同參與組成。

(三)制訂一套適合政策性銀行業(yè)務(wù)特性要求的科學(xué)的業(yè)績(jī)考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)并自成體系

考核指標(biāo)要定量化和具體化，含義必須明確，可統(tǒng)計(jì)和進(jìn)行縱向、橫向的比較，要超越類似于或雷同于商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的盈利性考評(píng)要求，在注重評(píng)價(jià)政策性金融的政策實(shí)現(xiàn)度的基礎(chǔ)上，將其政策性貢獻(xiàn)同其工作業(yè)績(jī)和工作報(bào)酬也同時(shí)掛鉤和制度化，體現(xiàn)規(guī)范、約束機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制的有機(jī)統(tǒng)一。一般而言，衡量和評(píng)價(jià)政策性金融的效果不外乎兩個(gè)方面：一是財(cái)務(wù)穩(wěn)健度，主要參考資產(chǎn)質(zhì)量和利潤(rùn)兩個(gè)指標(biāo)，綜合考察經(jīng)營(yíng)管理水平。政策性金融機(jī)構(gòu)作為一種金融機(jī)構(gòu)，也要求其資產(chǎn)安全(風(fēng)險(xiǎn)大的政策性項(xiàng)目，應(yīng)該由政府財(cái)政或相應(yīng)決策部門提供擔(dān)?；蛸N息)，以及至少是保本微利基礎(chǔ)上的非競(jìng)爭(zhēng)性盈利。這是政策性金融機(jī)構(gòu)生存和可持續(xù)發(fā)展的基本要求。二是政策實(shí)現(xiàn)度，包括政策性銀行與政府的溝通協(xié)調(diào)度，政策性信貸政策與經(jīng)濟(jì)政策的關(guān)聯(lián)度，貸款、擔(dān)保和保險(xiǎn)對(duì)形成現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)和出口能力的貢獻(xiàn)度，對(duì)社會(huì)投融資安排的便利度，產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)度，地區(qū)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)度等具體指標(biāo)。當(dāng)然，要嚴(yán)格準(zhǔn)確地認(rèn)定和區(qū)分政策性虧損和經(jīng)營(yíng)性虧損。對(duì)于政策性虧損，應(yīng)該由政府財(cái)政兜底；對(duì)于經(jīng)營(yíng)性虧損，必須追究相關(guān)人員的經(jīng)濟(jì)和法律責(zé)任。

第四，要注重發(fā)揮國(guó)家審計(jì)監(jiān)察和新聞媒介的社會(huì)輿論監(jiān)督作用。政策性金融機(jī)構(gòu)也要定期向社會(huì)公眾公開(kāi)、公布財(cái)務(wù)報(bào)表和業(yè)務(wù)活動(dòng)情況，增加透明度，以盡可能地防止“內(nèi)部人控制”和尋租現(xiàn)象。