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本文作者：張陸慶作者單位：中國政法大學

注重多元培訓，完善激勵機制

針對人民調(diào)解員素質(zhì)整體偏低，在今后的工作中，首先，應(yīng)當加強對調(diào)解員專業(yè)知識的統(tǒng)一培訓工作，以月度或半年度為時間單位，開展形式多樣的法律知識教育培訓活動，如法院旁聽、課堂教學、案例模擬分析等。其次，應(yīng)由各級司法行政機關(guān)對轄區(qū)內(nèi)所有人民調(diào)解員的工作素質(zhì)及專業(yè)知識的掌握情況進行考評，定期采用閉卷考試、模擬問答等形式，對不及格者進行批評教育，并酌情更換，保證人民調(diào)解員法律素質(zhì)整齊、合格，以更加優(yōu)質(zhì)地開展糾紛調(diào)處工作。再次，就人民調(diào)解而言，各級財政應(yīng)當予以?？顚ｍ椫С?，以解決人民調(diào)解自身“不造血”的缺陷，同時完善相應(yīng)激勵機制，提高調(diào)解主持人員的工作熱情與效率。在人民調(diào)解的多元化設(shè)計中還需要考慮以下具體問題。第一，以公益性解紛服務(wù)為原則，同時允許依法成立中介性和營利性的調(diào)解組織或解紛服務(wù)機構(gòu)，并分別規(guī)定政府的責任、經(jīng)費來源和管理規(guī)制方式。第二，以司法行政機關(guān)系統(tǒng)負責管理的調(diào)解組織為主，同時允許建立行業(yè)性、專門性的調(diào)解組織，并可以通過行業(yè)協(xié)會進行自律，在此基礎(chǔ)上形成獨立的專門職業(yè)群體、職業(yè)道德和相關(guān)規(guī)范。第三，根據(jù)需要可針對不同調(diào)解組織分別就其組織形式、準入條件和成立方式、調(diào)解的程序方法、調(diào)解協(xié)議的樣式、調(diào)解協(xié)議的效力及其與司法程序的銜接等做出相應(yīng)的規(guī)定。不同的調(diào)解形式可以有不同的規(guī)范要求，包括調(diào)解員的選任或指定，調(diào)解的時機、場所、方式，保密原則，調(diào)解書的形式及效力，與司法或行政程序的銜接，司法審查或救濟程序等。第四，不同層次和功能的調(diào)解組織可對調(diào)解員設(shè)定不同的職業(yè)標準、素質(zhì)條件、行為規(guī)范和獎懲制度，不應(yīng)簡單一味地強調(diào)劃一的學歷學位或法律專業(yè)知識標準，在培訓方面同樣應(yīng)注意針對性與多元化。第五，在對民間調(diào)解的定位中，根據(jù)運作方式區(qū)分不同功能和指向的調(diào)解種類，包括以協(xié)商和恢復社會關(guān)系和諧為重點的和解促進型，以高效和嚴格適法為特點的評估型，以實質(zhì)正義和個別解決為指向的政策協(xié)調(diào)型，以專門性處理為特點的專家主導型，以參與性和內(nèi)部規(guī)范為中心的內(nèi)部自治型以及以法律規(guī)則和法律職業(yè)為主導的法律判斷型等，形成多層次的調(diào)解體系，從而可具體將人民調(diào)解組織分為:以村(居)委會調(diào)解為主的基層自治性調(diào)解組織。專職化社區(qū)調(diào)解服務(wù)機構(gòu)(鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道調(diào)解中心)。專門性調(diào)解組織，如醫(yī)療糾紛調(diào)解機構(gòu)，要求對其人員資質(zhì)做出專門規(guī)定，并應(yīng)得到保險機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)、患者及主管機關(guān)的認可，不宜由普通地域性人民調(diào)解組織兼行，其他專業(yè)性調(diào)解亦然(如勞動爭議、環(huán)境爭議、建筑爭議、物業(yè)糾紛、校園糾紛等)。行業(yè)性組織和商會設(shè)立的調(diào)解組織及其他商事調(diào)解組織;消費者協(xié)會、工會或其他民間社會團體建立的調(diào)解組織等。新型民間調(diào)解可以超越地域的限制、依托于多種組織形式或制度，其名稱可以多元化(不一定采用“人民調(diào)解”名稱)，成立的程序和管理可以統(tǒng)分結(jié)合，允許每一種調(diào)解在民間調(diào)解的共性基礎(chǔ)上有其特殊定位和功能，這樣就可以在發(fā)展基層自治和人民調(diào)解組織的同時，促進多元化糾紛解決機制的發(fā)展［4］。

完善明文規(guī)范，擴大適用范圍，明確協(xié)議效力

訴訟外調(diào)解是現(xiàn)代法律制度發(fā)展的一大趨勢，世界有許多國家都制定了比較完善的法律規(guī)范。例如，挪威、美國均制定了《糾紛解決法》，歐盟、聯(lián)合國亦正在起草倡導適用調(diào)解手段解決社會矛盾糾紛的法律文件。我國的法律文件對于行政調(diào)解的規(guī)定從實體法上看較為分散，因此應(yīng)該適應(yīng)社會的變革所需，修訂相關(guān)法律，在條件成熟時考慮制訂統(tǒng)一的《行政調(diào)解法》。在《行政調(diào)解法》中，應(yīng)當明確界定各種調(diào)解機構(gòu)的權(quán)限、人員構(gòu)成及資質(zhì)條件等;確定國家和各級政府對不同的調(diào)解機構(gòu)所應(yīng)承擔的資源投入、管理、監(jiān)督、保障的職責和權(quán)限范圍;解決調(diào)解以及其他糾紛解決程序與正式的司法程序之間的沖突與重復，使包括司法調(diào)解在內(nèi)的糾紛解決機制整體運行更為合理和有效;建立對調(diào)解的司法審查與救濟程序，保障當事人的合法權(quán)益和社會公正。就效力而言，調(diào)解協(xié)議應(yīng)當被認定具有合同效力。按照慣例，民事調(diào)解書(協(xié)議)是指人民法院在審理民事案件的過程中，根據(jù)自愿與合法的原則，在查清事實、分清是非的基礎(chǔ)上，通過調(diào)解促使當事人達成協(xié)議而制作的法律文書。調(diào)解書由人民法院制作，既是當事人之間互相協(xié)商結(jié)果的記載，同時又是人民法院承認和批準當事人之間的協(xié)議并依法賦予其強制力的法律文書?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用簡易程序?qū)徖砻袷掳讣娜舾梢?guī)定》第25條規(guī)定，調(diào)解協(xié)議經(jīng)當事人雙方簽名或捺印之日起發(fā)生法律效力。調(diào)解協(xié)議生效后一方拒不履行的，另一方可以持民事調(diào)解書申請強制執(zhí)行。因此，調(diào)解書可以作為當事人申請執(zhí)行的一種憑證，具有法律約束力。行政調(diào)整解書亦應(yīng)與民事調(diào)解書具有同等效力。行政調(diào)解包含了當事人意思自治的本質(zhì)內(nèi)涵，雖然在實踐過程中，該種糾紛解決方式的主持機關(guān)享有行政權(quán)力，這樣的前提在一定程度上對于作為行政相對人的糾紛當事人產(chǎn)生了或多或少的心理強制，但根據(jù)對其概念界定可見，行政調(diào)解本身并不是一種權(quán)力性行政行為，而是國家機關(guān)進行民事法律活動的方式。在實踐中，是否申請行政調(diào)解、調(diào)解是否達成合意以及達成什么樣的合意，都是當事人出于自身利益的綜合考量而做出的自主選擇，何況行政機關(guān)對民事糾紛并無終局意義上的決定權(quán)。而在理論上，其影響當事人意志之可能性較小，故而認為行政調(diào)解協(xié)議無法律效力，或效力低于人民調(diào)解協(xié)議的誤解應(yīng)當予以否定［5］?？梢哉f，行政調(diào)解案件在性質(zhì)上或多或少都關(guān)涉行政管理權(quán)限范圍內(nèi)的事項，而作為調(diào)解人的行政機關(guān)又是這方面的專家，其權(quán)威性、合法性都高于人民調(diào)解組織，因此，應(yīng)當認定行政調(diào)解協(xié)議的合同性質(zhì)，對司法實踐中法院的訴訟行為予以約束，其需要尊重行政調(diào)解的相關(guān)結(jié)果，不能再就原爭議進行審理。同時，在將來的實踐過程中，亦仍需要加強對于調(diào)解主持機關(guān)的行為監(jiān)督，以減少對糾紛當事人的無形強制。