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本文作者：何燕作者單位：四川師范大學(xué)政治教育學(xué)院

總的來看，成都市在體制改革方面的努力已經(jīng)取得了一定的成效，但行政改革總體上處于比較被動的狀況，一味觀摩學(xué)習(xí)沿海甚至國外行政改革的經(jīng)驗(yàn)，卻很少有效結(jié)合本地的實(shí)際情況進(jìn)行更有針對性和創(chuàng)造性的改革，改革的成效同上海、深圳等地相比，還存在更多的問題，廣度和深度還有待進(jìn)一步提高。

1、服務(wù)型政府建設(shè)的整體性規(guī)劃尚不明晰

從戰(zhàn)略上看，盡管在法律政策甚至理論上并不存在公共服務(wù)型政府的詳盡標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)或規(guī)定，但建設(shè)公共服務(wù)型政府最好還是應(yīng)該有一個(gè)符合本地實(shí)際的總體規(guī)劃，提出明確的任務(wù)目標(biāo)、工作措施和大致時(shí)間表，使這一進(jìn)程在短、中、長期不同階段都有基本的規(guī)范指引和行動依據(jù)。

2、行政審批制度改革的廣度和深度有待進(jìn)一步提高

與上海、深圳等地相比，成都的行政審批制度改革的廣度和深度不夠，一方面由于審批制度改革的復(fù)雜性，決定了這項(xiàng)改革不可能一步到位；另一方面是受國家現(xiàn)行行政管理體制和法律法規(guī)體系的約束，決定了地方政府對一些審批事項(xiàng)盡管想取消但又取消不了。調(diào)查表明：企業(yè)對政府審批認(rèn)為比較合適的不到半數(shù)，還有43.6%的企業(yè)仍然認(rèn)為政府審批范圍太大。

3、政府職能轉(zhuǎn)變未完全到位，社會管理和公共服務(wù)

職能與構(gòu)建和諧成都的要求還有較大的差距經(jīng)過機(jī)構(gòu)改革，政府職能轉(zhuǎn)變雖然較大，但同成熟的市場經(jīng)濟(jì)體制，同構(gòu)建和諧成都的要求比，仍存在“越位”、“缺位”、“錯(cuò)位”現(xiàn)象。因此目前公眾對政府職能轉(zhuǎn)變成效的認(rèn)同度不容樂觀，有46.87%的人認(rèn)為成效一般，40.62%認(rèn)為比較差，只有12.5%認(rèn)為比較好。同時(shí)有71.9%認(rèn)為政府職能轉(zhuǎn)變不到位、職能交叉、多頭審批、多頭監(jiān)督是行政管理體制的主要問題。具體體現(xiàn)在政企不分、政事不分，故62.5%的人認(rèn)為政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)應(yīng)加快政企分開，59.37%的人認(rèn)為推進(jìn)政事分開是政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。政府過去一直比較注重經(jīng)濟(jì)建設(shè)，在社會管理、公共服務(wù)制度安排方面不夠，許多方面仍存在不少這樣或那樣的問題。故93.8%的人主張政府要增強(qiáng)公共服務(wù)職能，84.4%的人主張政府要增強(qiáng)社會管理職能。

4、政府運(yùn)作機(jī)制不夠協(xié)調(diào)，機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠合理

成都市盡管已在整合部門職能方面有了較大改進(jìn)，但機(jī)構(gòu)設(shè)置職責(zé)不清。許多事情多頭管理，執(zhí)法主體職責(zé)模糊。例如，食品安全方面存在多頭管理、交叉管理問題。由于責(zé)任邊界不清，出現(xiàn)食品安全問題時(shí)無法追究責(zé)任；市場監(jiān)管方面，存在工商、質(zhì)檢、文化、新聞出版、專利等部門多重管理的情況。

5、公共服務(wù)主體單一，多元化、多層次的公共服務(wù)格局和結(jié)構(gòu)還很不成熟

這體現(xiàn)在公共服務(wù)提供上，基本上還是政府一家獨(dú)大，唱“獨(dú)角戲”，雖然有服務(wù)購買、特許經(jīng)營等適應(yīng)新公共管理要求的行為存在，但是，與成熟的、多層次多結(jié)構(gòu)的政府、社會組織協(xié)同治理的良好格局差距還很遠(yuǎn)。

成都城鄉(xiāng)一體化行政體制改革的最新舉措及初步成效

基于以上不足，成都市委、市政府在2008年10月9日出臺了《關(guān)于我市近期進(jìn)一步推進(jìn)行政管理體制改革的實(shí)施意見》，提出了成都行政管理體制改革2009年底基本完成的目標(biāo)和任務(wù)，還明確提出積極推進(jìn)溫江大部門行政管理體制改革、郫縣公共服務(wù)體制改革、錦江區(qū)、武侯區(qū)街道辦事處職能轉(zhuǎn)變改革等五項(xiàng)改革試點(diǎn)。經(jīng)過二個(gè)月的努力，各試點(diǎn)均取得了一定進(jìn)展，例如，武侯區(qū)在漿洗街道實(shí)施的“兩集中、兩開放、一提升”街道機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)，將發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能從街道辦事處分離，由黨工委直管，而街道辦事處的工作重心從抓經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ｗ⒆ド鐣芾砗凸卜?wù)，從而回歸到社會管理和公共服務(wù)上來。同時(shí)，實(shí)行了大科室制，14個(gè)科室集中為5個(gè)，達(dá)到管理職能集中，提高行政效能目的，以前的多頭執(zhí)法隊(duì)伍也合并為一支綜合執(zhí)法隊(duì)。專家稱，這種改革，從根本上改變了街道辦事處過去重經(jīng)濟(jì)、輕管理、弱服務(wù)的現(xiàn)象，加快了政府職能轉(zhuǎn)變，提升了公共服務(wù)水平。但在這過程中也遇到了許多阻力和障礙，例如與各部門協(xié)調(diào)利益的困難、上下對口不順等，這都為下一階段的改革指明了方向，提供了可供參考的經(jīng)驗(yàn)和啟示。

構(gòu)建完善成都城鄉(xiāng)一體的行政管理體制的對策思路

通過以上的分析，成都新一階段的行政體制改革要取得成效，必須加大力度，協(xié)調(diào)部門間的利益，掃清阻礙改革進(jìn)程的障礙。

（一）探索制定成都行政體制改革總體規(guī)劃，變被動為主動

總體來說，成都市的政府改革起步較早，基礎(chǔ)較好。但是，隨著國家“普惠化”的全面推開和區(qū)域間競爭的加劇，成都必須認(rèn)識到全面提升政府能力的急迫性，要從成都未來發(fā)展目標(biāo)定位和成都市情出發(fā)，探索制定成都行政體制改革的總體規(guī)劃。

（二）深化行政審批制度改革，建立高效便捷的行政運(yùn)行機(jī)制

依照國家法律、法規(guī)、規(guī)章以及中央、省、市有關(guān)文件精神，加大對行政審批事項(xiàng)和非行政審批事項(xiàng)的清理，切實(shí)減少行政審批數(shù)量，規(guī)范非行政許可審批的設(shè)定、實(shí)施和監(jiān)督等行為，推進(jìn)依法行政。加快推進(jìn)政府部門行政審批事項(xiàng)集中辦理，簡化辦事流程，建立和完善市、區(qū)（市）縣兩級科學(xué)規(guī)范、集約高效、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的行政審批運(yùn)行機(jī)制。

（三）探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，推進(jìn)與功能區(qū)建設(shè)相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革

加強(qiáng)研究，明晰“大部門”的內(nèi)涵、特征、運(yùn)行機(jī)制，在此基礎(chǔ)上，對成都市的政府機(jī)構(gòu)作適應(yīng)本地實(shí)際情況的調(diào)整和規(guī)整，精簡議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和非常設(shè)機(jī)構(gòu)，繼續(xù)加大對市政府各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和非常設(shè)機(jī)構(gòu)的清理和規(guī)范，除中央、省明確要求成立的予以保留外，其他議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和非常設(shè)機(jī)構(gòu)要進(jìn)一步精簡，確需設(shè)立的，嚴(yán)格按規(guī)定程序?qū)徟?。進(jìn)一步理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制的關(guān)系，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的農(nóng)村政權(quán)體系。具體要做到“三個(gè)結(jié)合”：一是機(jī)構(gòu)設(shè)置要與調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃相結(jié)合。以農(nóng)村綜合改革為契機(jī)，進(jìn)一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和行政區(qū)劃改革，撤并一些規(guī)模較小、不具特色和沒有發(fā)展前途的小鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在實(shí)現(xiàn)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)制的基礎(chǔ)上，合理設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類機(jī)構(gòu)，使其行政管理輻射功能與行政區(qū)劃的管轄幅度相匹配。二是職能配置要與強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)功能相結(jié)合。一方面，要還權(quán)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政功能。按照加強(qiáng)基層黨組織和政權(quán)建設(shè)的要求，全面落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職責(zé)權(quán)限。在實(shí)際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還應(yīng)盡可能減少直接跑項(xiàng)目、辦企業(yè)、搞經(jīng)營，而應(yīng)當(dāng)更多地轉(zhuǎn)到制定發(fā)展規(guī)劃、搞好基礎(chǔ)建設(shè)、改善投資環(huán)境等方面上來。另一方面，要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政職能。在農(nóng)村綜合改革中要積極探索農(nóng)業(yè)稅取消后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府新的管理方式，實(shí)行執(zhí)法與服務(wù)相分離的新型管理體制。特別是當(dāng)前要按照中央的要求，切實(shí)把工作重點(diǎn)從直接抓招商引資、生產(chǎn)經(jīng)營等具體事務(wù)轉(zhuǎn)到對農(nóng)戶和各類經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行示范引導(dǎo)、提供服務(wù)以及營造發(fā)展環(huán)境上來。三是編制確定要與減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)相結(jié)合。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)人員編制重點(diǎn)是要精干黨政機(jī)構(gòu)、精簡人員編制和核減領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。要進(jìn)一步核減鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨政副職，除黨政“一把手”職數(shù)專設(shè)外，一般只核定一套黨政班子副職領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，并實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的配備互相兼職和一般干部業(yè)務(wù)助理制。同時(shí)要求鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委委員和人大、人武、青、婦等組織的領(lǐng)導(dǎo)原則上不設(shè)專職，并不再配備享受黨政副職以上待遇的各類領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

（四）扶持、引導(dǎo)和規(guī)范非政府組織的發(fā)展，構(gòu)建社會力量支持體系

良好治理需要政府、民間組織、公民的共同參與，形成合力。為此，需要切實(shí)解決民間組織法規(guī)不健全、政策不配套、功能發(fā)揮不到位、生存能力弱等問題，不斷提高社會管理、公共服務(wù)水平，使原來僅僅注重從政府到社會的單向關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展政府與社會之間的雙向互動關(guān)系，使政府公共服務(wù)更貼近社會，符合社會需求。

（五）全面推行政府績效管理，落實(shí)行政問責(zé)機(jī)制，形成有效的約束激勵機(jī)制

改進(jìn)績效管理是現(xiàn)代政府管理的有效工具，運(yùn)用得當(dāng)，可以促進(jìn)政府部門持續(xù)改進(jìn)政府效能。要充分發(fā)揮政府績效管理的作用，除了要發(fā)揮評估指標(biāo)的“風(fēng)向標(biāo)”作用外，還要考慮到績效評估程序的適當(dāng)性和績效考評結(jié)果的合理運(yùn)用。因此，在實(shí)際運(yùn)用中，一定要避免把績效管理單純地歸為“評比打分”，那就失去了績效管理的本來內(nèi)涵和它在政府管理中對政府績效持續(xù)改進(jìn)的支持作用。建議成都建構(gòu)綜合指數(shù)或科學(xué)發(fā)展指數(shù)，衡量施政績效。同時(shí)通過建立責(zé)任無縫機(jī)制、責(zé)任落實(shí)機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制，明確政府在城鄉(xiāng)一體化改革中的責(zé)任，解決行政管理體制的內(nèi)在動力問題。