高等教育質量問責路徑依賴管窺
前言：本站為你精心整理了高等教育質量問責路徑依賴管窺范文，希望能為你的創(chuàng)作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。
一、質量問責路徑依賴的歷史敘事
1．問責路徑依賴的表征
我國高等教育對行政問責路徑依賴主要表現(xiàn)在問責主體、問責內容和問責方式三個方面。其中問責主體決定了問責的內容與方式，質量問責路徑依賴的核心是對問責主體的依賴。當前市場經(jīng)濟體制下我國高等教育仍實行“上問下責”式的行政問責，政府作為單一的質量問責主體，高校的主體性被抹殺，缺少社會多元利益相關者的參與機制。盡管已經(jīng)出現(xiàn)了社會公共性問責，但政府行政問責仍居主導地位，很多問責社會基本沒有參與。政府作為單一問責主體必然導致問責內容和問責方式的依賴。政府作為問責主體，其問責的內容必然只看重與政府教育資源投入相關的產(chǎn)出質量，偏向外在可顯現(xiàn)和可測量的績效結果，因此數(shù)量化和指標化的評價方法也就成為當前質量問責的主要手段和方式?！霸谛鹿补芾淼膯栘熤?，為了避免繁瑣的、專業(yè)的、過程性的控制，將所有活動都簡化為可測量、可比較的表現(xiàn)指標，以實現(xiàn)管理層對專業(yè)工作的控制，當這種以表現(xiàn)指標為標準的問責走向極端便是表現(xiàn)主義?！闭姓栘熗ǔ＝柚憩F(xiàn)性指標的方式，在簡化高等教育復雜質量內涵的同時，也使現(xiàn)行的問責手段單一，缺乏靈活性和多樣性。以行政問責為主的質量問責方式必然走向工具理性的表現(xiàn)性問責，高等教育質量問責自然演變成政府依據(jù)一定指標體系對高校進行質量檢查的一種行政行為。
行政問責路徑依賴容易引發(fā)問責主體越位，問責對象缺位和問責價值錯位，進而導致質量問責作用范圍有限和程序不公等問題。這種問責體系下，政府對高校的控制力不減反增，在責任權下放的同時保留了更多的控制權。政府主導的行政問責會帶來官僚主義、管理主義等弊端，使政府與高校二元對立的局面更加凸顯。政府作為問責主體，高校視為問責對象，高校的社會多元利益相關者被排除在外，高校的主體性和社會的參與性得不到彰顯。在高等教育質量問責活動中，當行政權力過于集中時，就會阻礙社會公共權力和高校學術權力在質量問責中的發(fā)揮。行政問責同時容易導致高校內部權力結構的行政化，使高校成為政府行政權力鏈條的延續(xù)，這與當前去行政化的趨勢相背離。政府主導的行政性問責，其結果直接關乎學校的資源、聲譽和生源，因此學校不得不唯政府的各項硬性規(guī)定和指標馬首是瞻，對真正影響高等教育辦學質量的學科建設和人才培養(yǎng)等軟性指標普遍忽視。高校在這種問責體系中處于被動地位，主體觀念意識淡薄，僅僅是被動應付整改，難以對辦學質量起到很好的促進作用。當前問責體系中政府對高等教育的控制十分強大，形成了巨大的制度慣性?！耙坏┮粋€國家或地區(qū)的制度沿著一種軌跡運動，其逆轉成本是非常高昂的，也許會出現(xiàn)其他制度選擇，但原有的制度安排會防止對初始選擇的輕易扭轉?！甭窂揭蕾嚨拇嬖跁黾又贫葎?chuàng)新和變革的成本，在沒有內部深刻危機和外部強大壓力下，制度變革的動力要遠遠小于其受到的阻力。整齊劃一的問責標準和刻板單一的問責方式具有很大的局限性，極大地消解了高校的個性特色和首創(chuàng)精神，成為束縛高等教育質量問責制度變遷的阻礙。
二、質量問責路徑依賴的化解
路徑依賴理論告訴我們，制度變遷一旦陷入鎖定(lock－in)狀態(tài)，脫身或跳出將變得十分困難，不引入外生變量就難以實現(xiàn)制度創(chuàng)新。高等教育質量問責制度運行的核心在于權力，擁有問責權力的主體有權對高校進行問責，按照自身利益對高等教育發(fā)展施加影響。質量問責路徑依賴的本質是問責權力的集中，解決問責路徑依賴的關鍵在于消解問責權力單一化運作，這就需要從問責權力的來源、分配和使用三個方面入手。
1．問責的邏輯:權力的來源
權力來源說明的是問責邏輯問題。政府“問責有理”的原因在于其對教育資源的提供，當前高等教育質量問責的權力基礎是資源提供與使用的邏輯———教育資源使用者必須對資源提供者負責。政府為主體的問責屬于上級對下級的問責模式，其合法性源于資源所有關系而產(chǎn)生的權責關系。高校維持其生存與發(fā)展所使用的資源，主要來自政府的投入，因此政府有權對資源的使用效率和效果進行監(jiān)督和要求問責，這是質量問責產(chǎn)生的合法性來源。資源提供者的單一化直接導致問責主體的單一，政府之所以成為高等教育質量問責的主體，正是因為政府在高等教育資源分配中占據(jù)絕對地位。在我國，政府作為高等教育資源最大的擁有者和提供者，自然產(chǎn)生對資源使用效果的最大問責權。高等學校辦學相關的人、財、物等資源仍主要掌控在政府手中，因而表現(xiàn)出“向上競爭”和“對上負責”的垂直性問責關系。社會主義市場經(jīng)濟時期，我國高校已不再是政府的附屬機構，但政府依然是我國高等教育的主要投資者。社會各界投資高等教育的路徑和渠道問題沒有解決，高等教育資源的社會化和市場化不夠明顯，因此社會參與大學治理的積極性一直較低?！罢畬τ诟叩冉逃@種準公共物品壟斷性地生產(chǎn)提供，不僅使得高等教育公共資源難以得到有效配置，而且產(chǎn)品或服務的質量也無法滿足公眾的需求。”目前我國高等教育公共市場機制尚未建立，高等教育資源在政府的控制分配下難以形成真正的市場競爭，決定高校運行發(fā)展的主要力量仍在政府而不是社會。高校依然圍繞著政府辦學，大學之間競爭的實質是對政府滿意度的競爭，更高的政府滿意度意味著更多的高等教育資源投入。美國高等教育質量問責之所以形成廣泛的社會參與機制，與其高等教育資源的市場化配置有著很大關聯(lián)，社會而非政府成為高教資源的主要提供者。“當高校較少的依賴政府資源，較多的依賴自籌資源時，會使高校從一個被動的行政下屬組織變成一個更有自主創(chuàng)業(yè)精神的組織，這將根本性地改變原有的組織與管理模式?！蓖顿Y主體的多元化必然導致問責主體的多元化，資源權力的分散則將帶來問責權力的分散。打破對政府行政問責的依賴，須從多元籌資開始，不斷增加高等教育經(jīng)費籌措的多種渠道，減少高校對政府資源的依賴，才能為社會和市場參與高等教育質量問責開辟空間。
2．問責的結構:權力的分配
權力分配解決的是問責結構問題。問責權力在高等教育不同利益相關者之間的分配，是決定高等教育質量問責制度發(fā)展與完善的關鍵。傳統(tǒng)的行政問責屬于“上問下責”式的垂直型問責結構，高校的主體性被遮蔽，社會的參與性不強。權力平衡是高等教育質量問責制度建構的核心問題，只有政府權力、社會權力和高校權力三種問責權力相互制衡，才能形成合理的問責三角結構。隨著高校法人地位的逐步確立和辦學自主權的進一步落實，政府與高校關系日益變化，高等教育問責也面臨新的變遷。高校不應只作為問責客體和監(jiān)督對象，而應同時賦予問責主體權力。外部問責只有通過高校內部的問責體系，才能轉化為高校提高辦學質量的決策與行動，才能真正實現(xiàn)問責的目標與價值。構建新的問責結構必須突出高校自身的問責權力，通過自我監(jiān)督、自我檢查、自我評價等方式，把實現(xiàn)高校在問責中的主體權力作為路徑重造的努力方向。社會作為一種外部力量參與質量問責能夠幫助高?？朔栘熉窂揭蕾嚕淖冋畣我坏拇怪毙蛦栘?，增加對高校的平行問責，建立高等教育公共治理結構。計劃經(jīng)濟背景下，大學和政府部門同屬于單位性質，然而在市場經(jīng)濟時代，大學是屬于政府和市場之外的第三部門組織，向社會提供公共產(chǎn)品及公共服務。高校不僅僅與政府相聯(lián)系，還廣泛地與市場和社會相連接，社會作為高校的重要利益相關者必然要參與對高校的質量問責。當前存在的一些具有社會性的問責，無論是從影響范圍還是作用力大小來看，都難以與政府行政問責相提并論。因此，政府在自身介入高等教育質量問責的同時，還應該組織好高等教育其他利益相關者參與問責，在高等教育多元利益主體不同訴求的基礎上，形成一個相對統(tǒng)一和有著內在一致性的問責整合結構。然而，考慮到當前高等教育實際，僅僅由公民社會來組織高校問責也不具備現(xiàn)實條件和實踐可能。政府行政問責的舊路徑依賴如果突然消失，新制度供給若不能跟進則會引發(fā)制度缺位和制度真空，反而會導致更加混亂的局面?！霸械挠媱澖?jīng)濟體制及其各項制度的存在造成了人們生活習慣、意識形態(tài)的路徑依賴，對這種制度權威的消除必然帶來人們對制度權威的無意識狀態(tài)與各種機會主義行為的盛行。”社會公共問責機制的有效運行必須建立相應制度予以保障，政府還需要不斷完善相關法律法規(guī)。因此問責結構變革必須采取漸進主義策略，逐步擴大社會公共問責和減少對政府問責的路徑依賴，從政府行政問責走向社會公共問責，建立起以社會公共問責為基礎、高校自我問責為主體、政府行政問責為指導的高等教育質量問責結構。
3．問責的范式:權力的使用
權力使用涉及的是問責范式問題。問責范式?jīng)Q定了問責權力的具體操作與運行，是問責主體、問責內容、問責方式的認識論和方法論基礎。我國高等教育中政府行政問責遵循的是實證主義范式，路徑依賴背后是問責范式的依賴。實證主義范式本質上是一元問責，即對目標的收斂性問責，問責范式的單一封閉是當前問責路徑依賴的工具表現(xiàn)。在我國，以實證主義范式為基礎的質量問責一直居于支配地位。政府對高等教育問責依據(jù)實證主義的基本框架，問責主客體關系簡單對立，形成以政府為問責主體的單一化問責體制。而當代西方國家的高等教育質量問責卻多表現(xiàn)出建構主義范式特征。建構主義問責范式對應社會公共問責制度，把問責看成是社會建構過程，強調問責主體和問責對象在問責活動中的溝通與互動，既保障問責對象的主動性，又保障利益相關者的參與權。在認識論模型上，實證主義試圖用分析、還原和整合等認識工具來揭示事物關系;而建構主義則主張用協(xié)商、對話和共識等認識工具來建構事物關系。在政治論模型上，實證主義范式往往暗含著權威主義的理論前提，建構主義則在本質上反對權威主義，提倡一種參與的民主主義。從建構主義的視角來看，高等教育質量問責就是通過利益相關者多方的合作，讓高等教育辦學質量獲得更為廣泛和復雜的建構。建構主義問責的真正意義在于對高等教育多元利益相關者的賦權，堅持互動、協(xié)商與共識的原則。而在以往的行政問責依賴中，政府強勢主體單方面主導了高等教育質量價值判斷標準，其他利益相關者缺少平臺表達自身訴求，極大地影響了他們參與高等教育質量問責的積極性。建構主義問責范式尊重多元利益相關者的主體意愿，充分吸取各方面意見和建議，調動各方面參與高等教育質量問責的積極性。因此其消弭了實證主義主客分離的問責立場，擴展了實證主義僅僅立足問責主體的視角?，F(xiàn)有的高等教育質量問責體系必須做出戰(zhàn)略性調整，由實證主義范式向建構主義范式轉換，才能從深層次改變問責路徑依賴的現(xiàn)狀。（本文來自于《江蘇高教》雜志。《江蘇高教》雜志簡介詳見）
作者：朱守信楊頡單位：上海交通大學高等教育研究院上海交通大學規(guī)劃發(fā)展處
