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摘要：20世紀80年代以來，世界各國的高等教育領域都發(fā)生了一系列旨在重構政府、高校以及學生之間關系的改革。許多國家的高等教育系統(tǒng)都不同程度地受到了市場力量的影響。與此同時，傳統(tǒng)的國家和高等教育的關系也發(fā)生了重大變化。本文擬將這一高等教育領域的新變化放在一個更宏觀的大時代背景，即全球化的歷史背景下來探討其成因，并描述在此新背景下，政府對于高等教育所扮演的新的角色是什么，政府角色轉變背后的實質又是什么。最后，本文選擇了幾個較為典型的國家，分析了在這種類似實質背后各國政府角色變遷的個性化特征。關鍵詞：全球化；高等教育；政府角色一、關于大學與外部世界的關系在諸多關于大學與外部世界關系的論述中，克拉克(Clark)的三角協(xié)調模型(coordinatetriangle)一直被引為經(jīng)典。它將國家高等教育系統(tǒng)置于“三角張力”之中，認為高等教育系統(tǒng)的位置取決于三股反方向的力量（即國家權力、學術力量以及市場力量）共同作用的結果?？梢?，和其他經(jīng)濟組織一樣，高等教育機構受到供應者的專業(yè)技術（學術力量）、消費者的個人需求（市場）以及國家所代表的集體利益（國家權力）三者之間相互競爭的合力影響。展開來講，提供教學和科研的學術供應者們受其專業(yè)規(guī)則和自身旨趣的影響；學生消費者希望能夠獲得可以提升他們自身人力資本含量的知識和技能；國家追求的是整個社會的利益，至少是維持政權所必需的社會大多數(shù)人的利益。若用以上框架觀照20世紀80年代到90年代的國家高等教育系統(tǒng)，會發(fā)現(xiàn)，幾乎在任何國家，高等教育系統(tǒng)都發(fā)生了某種程度上向著市場一端的移動。發(fā)生此種移動的原因是什么？這需要檢視作用于高等教育機構的外力和這種作用力的方向。同樣，用“三角協(xié)調模型”分析，當專業(yè)技術供不應求或者學者的個人旨趣被法律或集體主義行為所保護時，高等教育提供者就處于主導地位，整個系統(tǒng)會服從于他們的利益。傳統(tǒng)的精英高等教育系統(tǒng)便是如此，如中國建國后至1980年代以前的高等教育系統(tǒng)。如果提供高等教育的專門技術因為媒體的發(fā)達或者通過商業(yè)手段得到更廣泛的普及，或者保護主義減弱，高等教育提供者的權力就會減弱，整個系統(tǒng)會被拉向另外一個或者兩個持分者的方向。近二十年來發(fā)生的變遷正是如此。對于學生消費者而言，如果接受高等教育的收益非常大而且相互之間無太大區(qū)別，學生就不會有過多要求，接受現(xiàn)有任何種類的高等教育；如果高等教育的收益率比較低，而且相互之間差別比較大，學生就會很挑剔，不能夠提供他們所需的大學就會處于困境。這就無怪乎在一個國家包辦高等教育的時代，沒有熱門、冷門專業(yè)的分野；而在國家放松管制后，熱門、冷門專業(yè)逐步顯現(xiàn)。國家在此模式中的角色卻是相當矛盾的。國家可能是供需兩種相反力量的仲裁者，來保障一種公平的競爭秩序。另外，國家可能是高等教育的積極促進者，為了達到單憑市場無法達到的目標（比如，保障培訓足夠的熟練工人或者實現(xiàn)社會結構的復制等）而提供某些輔助、制定某種規(guī)則，其結果是，國家加強了高等教育提供者的地位，甚至自己本身成為提供者，如我國在計劃經(jīng)濟時代“包分配”的就業(yè)政策即是為了保障稀缺的大學畢業(yè)生能夠為國家所用。第三種選擇是國家將自身權力加置于消費者一端，極端的情況便是國家本身成為一個壟斷的購買者和消費者。威廉姆斯(Williams)的研究區(qū)分了在上述三角協(xié)調模型中不同國家的政府對自身的選擇定位，并指出其近幾年來共同的趨向是：在新的狀況下，政府都更加支持學生消費者，而不是學術提供者。至少，政府開始縮減它與消費者之間的距離，同時疏遠提供者。以上分析框架是將高等教育系統(tǒng)置于單個國家的封閉體系之內來分析，而如果將以上小系統(tǒng)放置于一個更宏大的背景之中，就能夠更加清楚地揭示在高等教育領域，政府和市場力量“此消彼長”的原因；也能夠更加清楚地看到，在上述三角協(xié)調模型中，個體作為消費者、生產(chǎn)者以及公民的角色被重新定義，這種重新定義與過去二十多年來的技術進步有著明顯關系。近年來，已有很多研究者考慮到全球化背景下高等教育系統(tǒng)新的生存情境，對克拉克的三角協(xié)調模型予以改進和修正。以上引述的威廉姆斯的研究即為其中一種，威廉姆斯的改進重點強調了國家對于自身角色的重新認定。在瑪根桑(Marginson)和羅德斯(Rhoades)修正過的理論中，全球化作為重要的考量因素被加入進來，艾瓦(Vaira)則更進一步標明了全球化影響高等教育組織的路徑，并且認為在全球化的影響下，高等教育組織表現(xiàn)出趨同的傾向?？傊缰揠H的相似改革幾乎在同一時期出現(xiàn)，這使我們有理由認為，教育重建有必要被理解為一種全球現(xiàn)象。那么，全球化如何影響到高等教育組織的生存環(huán)境，并使得國家重新定位了自身對于高等教育的責任和調控方式？二、全球化——高等教育變革的新情境脈絡我們可以認為，國家和高等教育關系的重新構建是民族國家因應全球競爭形式的必然選擇。這首先同過去二十多年的技術進步和經(jīng)濟轉型有關1.從經(jīng)濟國家主義到信息化全球經(jīng)濟的轉型從二戰(zhàn)之后，在1945—1973年之間，西方國家曾依靠經(jīng)濟國家主義的理念創(chuàng)造出一個經(jīng)濟持續(xù)快速增長、社會進步的奇跡時代。經(jīng)濟國家主義理念包含三個緊密聯(lián)系的基本原則——（經(jīng)濟）繁榮、（社會）保障以及（社會流動）機會(prosperity,security,opportunity)，并認為民族國家的政府不僅擁有保障以上三者的權力，也負有保障以上三者的責任。于是，政府將自身政策、企業(yè)組織、學校教育系統(tǒng)以及家庭等緊密地編制于一個精心設計的網(wǎng)絡，并將以上原則貫穿于整個社會生活之中。戰(zhàn)后西方國家所采用的經(jīng)濟國家主義被證明是卓有成效的，大量經(jīng)濟行為在國家的“圍墻”經(jīng)濟(“walled”economy)之內發(fā)生，國家控制著可交易貨物、服務的流動。20世紀70年代第一次石油危機標志著經(jīng)濟國家主義所主導的經(jīng)濟繁榮、社會保障和提供社會流動機會三原則首次遭遇到困難。緊隨燃料價格瘋狂增長之后的世界經(jīng)濟不景氣使得人們認識到，在一個全球經(jīng)濟的時代，以福特主義為特征的標準化大規(guī)模生產(chǎn)的經(jīng)濟類型面臨危機。石油危機結束了一個廉價能源的時代，而廉價能源正是“煙囪工業(yè)”時代大量生產(chǎn)技術的基礎。同時，新技術革命帶來了通訊手段的進步和運輸成本的降低，已經(jīng)使得多國公司有可能將生產(chǎn)過程遷移到任何有比較優(yōu)勢的國家。于是，經(jīng)濟形態(tài)開始發(fā)生變遷。如果生產(chǎn)過程的技術含量比較低，像福特主義生產(chǎn)線所生產(chǎn)的那種標準化、大眾化同時又勞動力密集的產(chǎn)品和服務，多國公司更加傾向于在那些勞動力價格比較低的國家生產(chǎn)該項產(chǎn)品。比如，在法國雇傭一個工人的薪水在菲律賓或越南可以雇傭到47個工人。而充分挖掘新技術的潛力、生產(chǎn)高“附加值”(value-added)的個性化的產(chǎn)品也成為西方企業(yè)的新的競爭定位。總之，正如卡斯特爾斯(Castells)所描述的，從20世紀80年代以來，一種新形態(tài)經(jīng)濟在世界范圍內迅速興起。它有三個重要特征：第一，信息化，從根本上來講，該種經(jīng)濟的生產(chǎn)和競爭元素依賴于生產(chǎn)者生產(chǎn)、加工和應用以知識為基礎的信息(knowledge-basedinformation)的能力；第二，全球性，在這種經(jīng)濟形態(tài)下，生產(chǎn)要素分布于世界范圍內，生產(chǎn)、銷售以及流通等行為也在世界范圍內組織和進行；第三，它是信息化和全球性的，因為在新的歷史條件下，生產(chǎn)和競爭都在一個全球互動網(wǎng)絡中展開。可以看出，發(fā)端于20世紀70年代中期的信息技術革命為這個新的經(jīng)濟形態(tài)提供了不可或缺的物質基礎。盡管全球化包括很多方面，比如政治的、經(jīng)濟的、文化的、環(huán)保的等等，但是在新自由主義市場的支配之下，全球化的多面性被簡化為經(jīng)濟的單一性，即“統(tǒng)一開放的世界市場體系”的構建。關于全球化的諸多理論研究龐雜而又觀點殊異，根據(jù)對相關文獻的歸納，全球化的兩個重要特征可以概括為：第一，由于通訊、運輸?shù)燃夹g的發(fā)達而引致的全球流動的增加和時空壓縮（或者時空關系的改變）；第二，以“信息和知識”為基礎的、世界市場體系下的經(jīng)濟競爭。2.全球化所帶來的多元中心世界全球化打破了以往民族國家的邊界。在全球化的背景下，超國家組織（如經(jīng)濟合作與發(fā)展組織、國際貨幣基金會等）和亞國家組織（如企業(yè)、個人等個體行動者）的活躍性牽制了民族國家在許多傳統(tǒng)的公共領域的權力，以往的“政府中心世界”變成了一個以政府、跨國和跨地域的組織、公司或行動者共同主導的“多元中心世界”(multi-centricworld)。因此，對民族國家而言，全球化重構了包括以上多個主體在內的多元競爭關系，它帶來內外部的張力，引起國家權力向外和向內的彌散。全球化預示著全球市民社會以及消費主義的興起，民族國家的傳統(tǒng)權力受到挑戰(zhàn)，已無力包攬傳統(tǒng)的社會福利，如教育、醫(yī)療等。由于人力、資本、信息、技術等生產(chǎn)要素在全球均勻及快速流動，國家角色變得非常困窘，它一方面要為國家的利益管制企業(yè)資本的活動，同時，也是為了國家的利益，要創(chuàng)造有利于跨國和全球金融資本的環(huán)境。3.民族國家的回應：重新?lián)肀Ц偁幹髁x和市場原則在全球化時代，民族國家對資本跨界流動的控制能力減弱，跨國公司的權力增強，而電子技術革命也無疑導致了人們交流能力的增強，這些都對國家如何管理經(jīng)濟提出了進一步的挑戰(zhàn)。以往的凱恩斯國家主義從需求出發(fā)的政策不再奏效。在此背景下，競爭性個人主義在英語世界重新受到青睞：對外，各國紛紛掃除經(jīng)濟交流的屏障，順應經(jīng)濟全球化潮流；對內，重新將市場競爭的原則引進社會的各個領域。福利國家、社會議定的工資以及工會權力都被視作對在全球競爭中具有核心意義的進取性文化的破壞力量?？傊?，經(jīng)濟增長的成果不再在全社會范圍內進行一種較為均等的分享。在這種趨勢下，高等教育作為傳統(tǒng)的社會福利領域，無可避免地受到波及。同時，在全球化潮流的沖擊下，政府不得不進行自身角色的重整與再定位，民族國家的政府被迫成為全球競爭型政府(global-competitionstate)。全球化所形成的世界市場體系開放、效率和注重自由選擇的特點導致傳統(tǒng)的官僚體系不得不作出應變，1980年以來，無論是流行于英美的“管理主義”、“新公共管理”理念，還是流行于澳洲的“經(jīng)濟理性主義”，都強調節(jié)源增效、問責及增強公共部門對外在環(huán)境的響應能力，并在此理念指導下，紛紛進行了對于公共部門的“市場化”改革，即運用“私有領域”或市場的概念、原則和做法，來運營公共事業(yè)和公共部門，其目標是要使公共服務變得更適宜市場和社會需要。

作為傳統(tǒng)公共部門的高等教育領域也不外此。為了在一個競爭很強的環(huán)境中保持有利位置，各國不僅確定了高等教育力求卓越的發(fā)展方向，而且，與其他公共領域的改革一樣，對高等教育也進行了引進市場機制以提升效率的改革。三、高等教育領域中政府角色的變遷其實，在一個知識經(jīng)濟和全球競爭的時代，無論對于國家還是個人，高等教育都顯示出獨有的重要意義。于是，高等教育需求不斷上升，高等教育系統(tǒng)呈現(xiàn)不斷擴張的趨勢。面對高等教育需求不斷增長而自身權力和財政能力下降的局面，政府紛紛開始重構與高等教育的關系。對高等教育領域而言，幾乎在整個世界范圍內，克拉克的三角協(xié)調模型都發(fā)生了向市場或者消費者一端的明顯偏移。具體來說，國家和高等教育之間的關系也發(fā)生了新的變化，由原來的控制模式(control)轉變?yōu)橹卫砟Ｊ?governance)。與其他許多公共部門所發(fā)生的變革一樣，政府一改其服務提供者(serviceprovider)的傳統(tǒng)角色定位，而致力于發(fā)動和引導市場以及民間的力量參與各項社會福利包括教育的提供活動；其角色則轉變?yōu)樯鐣顒拥慕y(tǒng)籌者(coordinator)、監(jiān)控者(regulator)以及服務質量的操控者(qualitycontroller)。如果從以下三個方面來談政府與高等教育的關系，將能夠更加明確地說明高等教育領域政府角色的變遷。這三個方面是：資助、供給以及管制。1.資助(funding)在如何向高等教育提供資金這個問題上，政府政策有兩個重要變化。第一，在公共資金使用方面，從一個以輸入為導向的財政機制轉向一個輸出導向或者績效導向的財政撥款機制。政府根據(jù)資金的使用效率在各大學之間實行競爭性撥款機制。在大多數(shù)國家，大學依據(jù)他們的招生情況從公共資金中獲得大量資助，而不是像過去那樣依據(jù)職員工資和儀器設備花費等得到撥款。在新西蘭、丹麥等國家甚至強調要依據(jù)成功完成學業(yè)的學生人數(shù)來撥款。但是，與企業(yè)之間的競爭相比，這種競爭依然是一種有限競爭(poolinsurancecompetition)。這同時是一種從逐項的撥款模式(line-itemfunding)向綜合撥款模式(blockgrants)的轉變。相比于前者，在綜合性撥款模式下，削減財政預算額將更具隱蔽性。第二，將原來直接撥給高校的一部分經(jīng)費，以學券或者貸款形式發(fā)放給學生，倡導消費者傾向，鼓勵高校通過競爭學生獲得經(jīng)費。同時，政府還通過立法刺激高校多渠道籌集經(jīng)費，主要是加強與商業(yè)界的合作，從各種商業(yè)合同中獲取回報；再如，鼓勵高校招收全額度付費的國際學生。2.供給(provision／delivery)在高等教育的提供方面，改變以往政府為唯一或者主要供給者的局面，允許和鼓勵其他社會主體參與到提供教育服務的行列中來。1994年，世界銀行的一份報告回顧了之前二十年對于高等教育的貸款經(jīng)驗，指出在許多國家已經(jīng)出現(xiàn)一個依靠私有部門資金、完全沒有規(guī)范或者完全自我規(guī)范的私有高等教育部門，并在許多國家占據(jù)了越來越重要的地位，尤其在亞洲和拉丁美洲。3.管制(regulation)在對于高等教育的管制方面，政府對高校實行高度自治和高度問責(accountability)相結合的管理方式。撥款方式的變化其實在高校和政府（或者其他資源提供者）之間建立了一種合約型關系，即為了交換到某一項撥款，高校必須在教學和科研方面完成指定的任務或者達到一定的標準。這實際上表明了政府對于高校的控制完成了一種從“內控”到“外控”的轉換，高校獲得高度自治是以高度問責為前提的。在過去以輸入為基礎的財政預算模式下，政府提供高等教育服務，直接或者間接地決定提供什么樣的教育的，主要是知識和專業(yè)技能，也就是學術的力量在供需關系中居于主導地位。而在以輸出和績效為基礎的模式下，教育的提供者依據(jù)它能夠滿足顧客需求的程度來獲得資源。這表現(xiàn)了高等教育系統(tǒng)中一種重大的文化轉變。但是總體而言，在這個過程中，政府從來不曾從高等教育領域撤退。政府作為高等教育的最主要資助者和管理者這一點，使得它依然穩(wěn)坐于掌舵者的位置(drivingseat,steeringstate)。從以上三個方面來分解政府的行為，可以看出，面對全球化背景下來自于內外部的壓力，政府的選擇是有退有進，退主要表現(xiàn)在從資助(funding)和提供(provision)兩個領域的退出，進則表現(xiàn)在管理(regulation)方式的轉換，在引進市場主義的理念和原則以提升效率和質量的同時，為自己保留少而精的控制性環(huán)節(jié)，實現(xiàn)執(zhí)數(shù)點而馭全局、以少制多。比如，從幾乎全面地統(tǒng)籌所有的工作，到?jīng)Q定在哪一個領域、由誰來做。再如上文所述，綜合撥款模式實際上使政府以更少部分的資金投入取得了更大的成效。這種轉變顯示的是政府力量的增強而不是減弱。換言之，這種轉變只是類似于獨資公司通過上市發(fā)行股票，將自己手里的一塊錢變成了兩塊錢甚至數(shù)倍的錢，但是原來的老板依然是最大的股東。四、幾個典型國家的政府在高等教育領域的角色變遷以上所述是一種總體趨勢，各國內部所發(fā)生的變化既符合上述共同趨向，又各有其獨特之處。下文將依次描述德國、英國、美國和澳大利亞四國高等教育系統(tǒng)在1980年代以后的一些新變化，并分析其中所表現(xiàn)出來的重要特征。1.德國的變遷——“輸出危機”和評估型政府歐洲高等教育界逐漸興起一種名為放松管制(deregulation)的游戲規(guī)則。有些學者將其稱為高度自治與高度問責的結合，有些人則將其看作高等教育管理從投入控制到產(chǎn)出控制的一種變遷。以往的高等教育管理是一種國有壟斷的局面，只有兩個游戲參與者：國家和高校。新的游戲規(guī)則下，則出現(xiàn)了第三個游戲主體——市場。由于高等教育擴張而帶來的經(jīng)費緊縮至少是這一變革的部分原因。新的游戲規(guī)則成為政府將由于其行政能力不足而帶來的危機轉嫁給高校的誘人途徑，由供給導向的資源配置方式轉向競爭導向的資源配置方式的政策變遷都發(fā)生在那些高等教育經(jīng)費嚴重縮減的國家。德國的高等教育正在經(jīng)歷一種變遷，即從國家控制下獲得更多的自治權(autonomy)，在資源配置方面，從逐項的撥款模式(line-itembudget)向更符合國際潮流的綜合性撥款模式(lump-sumand“global”patterns)轉變，在院校之間和院校內部下屬子單位，由自動地平均分配資源模式向以績效為基礎的競爭性模式轉變。而且，對于是否收取學費以及是否允許私立高等教育進一步發(fā)展這兩個問題的爭論達到了白熱化的程度，但答案幾乎是肯定的。評估型政府(evaluatestate)這一概念是尼夫(Neave)在研究西歐高等教育改革時提出的。他發(fā)現(xiàn)，最早出現(xiàn)于1980年代早期的一些權宜之計，后來發(fā)展為一種長期的具有重大意義的推動力量。尼夫認為，歐洲高等教育中發(fā)生了兩個重要變化：一是教育與政府之間的關系重構，他將其確認為評估型政府的興起；二是教育與社會之間關系的重構，它“努力將一種特殊形式的由外部界定的競爭倫理作為學校的，因而也是教育制度發(fā)展的主要驅動力”。與傳統(tǒng)官僚體系中平均化分配資源模式下的評估目的不同，“首先，它取代了（過去）人們對辦學質量以及就學機會均等的強烈關注；其次，通過對輸出的強調，它依據(jù)經(jīng)濟的而非個人發(fā)展的需求重新界定了教育目的；第三，它為控制單個學校提供了強有力的工具”。而這些，都“標志著政府與教育制度之間的關系有一種重大的、全新的發(fā)展”。于是，“在中心與邊緣之間存在著一種合理化并大規(guī)模重新分配職責的問題。最終，中心通過少而精的政策杠桿保持全面的策略性的控制權限。這些政策杠桿蘊含在全部‘調查團報告’、制度目標的制定以及與‘輸出質量’相關的標準的實施之中。（上述現(xiàn)象）并沒有導致政府作用的衰退，政府只是“從被沒完沒了的瑣碎小事所淹沒的黑暗平原上撤退，進而在明朗的、可策略性‘總攬全局’的制高點上避難”。2.英國的變遷——從生產(chǎn)者主導模式到消費者主導模式的轉換從生產(chǎn)者主導到消費者主導的轉變在英國的傳統(tǒng)大學中尤其明顯。直到20世紀80年代，大學撥款委員會(UniversityGrantsCommittee,1989年后為大學基金委員會所取代，即UniversityFundingCommittee)還是國家和大學之間的一個緩沖機構。政府提供高等教育的資金，大學決定資金的用途。大學撥款委員會每五年一次向大學撥款，大學不需作出任何業(yè)績上的擔保，也就是不需承擔問責的責任。以上制度加強了大學的自治。大學撥款委員會從不公布它對于不同大學撥款差異所依據(jù)的標準是什么，這樣做的原因被解釋為如果公開標準則會對大學自治造成干擾，造成它們在其內部資源分配模式上的趨同性。大多數(shù)英國學者認為此種慣例是一種對于個體學者學術自由的基本保護，他們的教學和科研僅僅受限于同儕對其工作價值的評價。以上制度支撐了一個學術團體價值被認為極其重要的高等教育系統(tǒng)。研究的價值優(yōu)越于教學，終身教職幾乎成為所有聘用合同的形式，學術團體控制著整個學校的管理。學校管理模式是一種古雅典學院派式的民主，學術團體成員同時擔任決策者、管理者、技術支持人員、秘書以及助研等工作，以保證整個學術團體的利益得到貫徹執(zhí)行。在這種模式中，學生多是通過與導師的個人交往獲得學術技能。而新發(fā)生的變化是驚人的。到1990年代中期，十年之間，學生已經(jīng)從學徒變成了消費者，教授從高級藝人變成了商人。這些都帶來大學內部管理的急劇變化以及學術人員和行政人員之間關系的變化。在1988-1993年間，對于大學的資助模式逐漸演變?yōu)橐罁?jù)學生人數(shù)和科研產(chǎn)出進行。那些不能生產(chǎn)可銷售性產(chǎn)出的個人和團體則幾乎得不到資源。一個普遍的看法是，在過去二十年里，學術力量的地位在英國大學已經(jīng)急劇下降，大學管理主義上升，這明顯是由于其外部資助模式的變化。高等教育從生產(chǎn)者主導一端偏移開去的現(xiàn)象也發(fā)生在其他許多國家，可能除了澳大利亞和新西蘭之外，英國所發(fā)生的變遷最為劇烈，而且是決定性的。這種消費者主導的模式是一種“準市場”(Quasi-market)機制。英國政府在教育改革中奉行自由市場理論和消費者保護主義相結合的原則。這使其在財務問題上實行放權，同時在課程和教學上加強集權制管理，并公布了一整套標準，以保護消費者權益。遵循這一趨勢，1992年《繼續(xù)和高等教育法》(FurtherandHigherEducationAct)加強了大學在財政方面的自主權，也在課程方面加強了標準化管理。這一法案給予大學在其內部自由分派資源的權力，但是，大學校長在制定內部財務預算案時，不得不考慮所采用的資源分配方案的效果將會帶來質量保證局(QualityAssuranceAgency)對其教學、科研成果評價的影響。3.美國高等教育系統(tǒng)的新變化——大學商業(yè)化美國高等教育系統(tǒng)中的市場力量一直非常強大，這種傳統(tǒng)可以追溯到其起始階段。用克拉克的三角張力模式來分析，它屬于比較典型的市場主導型高等教育系統(tǒng)，其主要的兩端是學生消費者和高等教育服務提供者，政府的角色在于通過調節(jié)在兩端之間維持一種平衡。在美國，高等教育一般被認為既有公共產(chǎn)品屬性，又有私人產(chǎn)品屬性，那么，高等教育政策的目標就是在社會和私人所應分擔的成本之間維持一種合理的均衡。聯(lián)邦和州政府有專門的學生資助項目，以保證學生有能力購買高等教育服務；同時，也通過科研合同以及贈款等資助方式，在高等教育機構之間實行競爭性撥款。對個人而言，由于接受高等教育的學生是成年人，他們能夠判斷某一種類型的高等教育能否為其帶來預期收益，因此，政府的角色只在于保障每個愿意接受高等教育的學生都有入學機會。實現(xiàn)這一目標主要通過以下途徑：對學費進行補貼；設立助學金(PellGrants);設立學生貸款項目；提供一些勤工助學的機會(FederalWork-StudyProgram)以及在個人稅收方面對學費實行減免等。在1993—1997年期間，隨著學生貸款和助學金項目的極大擴展，美國已越來越接近于在經(jīng)濟方面保障每個人接受高等教育機會的目標。對高校來說，盡管市場機制的撥款模式似乎一直伴隨著美國高等教育，但是在公立高等教育部門急速擴張的那些年代里(1948-1973年)，公共資源的分配卻保持著一種平均主義的風尚。近年來，隨著高等教育規(guī)模擴大和生均教育資源下降，美國高等教育系統(tǒng)同樣發(fā)生了進一步向市場一端的偏移。最近幾年，公立大學從州政府接受的撥款開始下降，這加劇了高校的生存壓力，并迫使它們努力從捐贈人、合作機構以及學生那里獲得更多的經(jīng)費，其結果是教學經(jīng)費的下降以及研究和行政經(jīng)費的上升。從高校內部來看，以上趨勢已經(jīng)影響到大學內部的權力分配以及學生分擔成本的提高。美國高等教育系統(tǒng)中的市場機制主要表現(xiàn)在高等教育機構通過競爭從外部實體（包括政府、基金會以及其他機構等）獲得各種資源，而這些機構也通過市場機制如訂立合約來保障資源的使用達到其預期效果。各大學競爭的目標包括學生學費、州的贈款以及資助、聯(lián)邦政府的捐贈與合同、遺贈、捐贈和商業(yè)合同以及從大學—工業(yè)—政府三者合作中獲取的專利收入。大多數(shù)美國政府的科研基金是通過競爭程序提供給大學，而不是以政府分派的形式執(zhí)行。美國大學之間為了經(jīng)費存在著激烈的競爭，但是它們面對的市場空間是非常不同的。東部那些享有卓越聲譽的私立大學在競爭學生和科研基金方面都顯得非常強勢。研究型大學，無論公立還是私立，多著眼于競爭科研基金；社區(qū)學院則競爭一些勞動力培訓合同；四年制學院和綜合性大學或是享有區(qū)域壟斷或者有其特有優(yōu)勢，比如一至兩個非常突出的學科。20世紀80年代以后出現(xiàn)的一個新的重要趨勢是，許多高等教育機構雄心勃勃地試圖進入營利領域。這同當時的政策環(huán)境有關。隨著冷戰(zhàn)結束，華盛頓科研政策的重點從維持軍事優(yōu)勢轉移到如何在一個競爭的世界保持經(jīng)濟上的領先位置。這樣，政府開始考慮把大學的研究與商業(yè)結合起來，以刺激經(jīng)濟增長，應對來自歐洲和日本的經(jīng)濟競爭。聯(lián)邦和州先后通過立法、減稅等方式刺激大學企業(yè)的發(fā)展，加快大學科研成果的轉化。比如，1980年國會通過的貝—都樂法案(Bayh-DoleAct)允許大學保留聯(lián)邦政府或者州政府資助下的科研項目的知識產(chǎn)權。同時，通過立法補貼許多大學和商業(yè)界的合作項目。應該說，所有政府的鼓勵都達到了他們的目的。當國會通過立法擴大了大學對專利權和版權的利益之后，大學的行政領導者馬上作出了一系列的努力使得公眾從對學術研究的投資中獲益。近二十年來，大學在商業(yè)化方面成果卓著。在1980年代的十年中，200所大學成立了專門辦公室，來捕捉可以轉化為商業(yè)機會的科研項目，并負責將其注冊為專利賣給公司。到2000年，美國大學注冊的專利有10卷本之多，每年獲得的專利和版稅收益高達10億美元。一萬兩千名科學家參與了一千多個與當?shù)毓镜暮献黜椖?。大學不僅將其教授們的專利賣給私人公司，甚至有的大學抽出專門資金投資于其教授們創(chuàng)辦的公司。可以看出，美國政府在高等教育中扮演的角色是多樣的。占本身是高等教育的消費者，通過和大學簽訂委托合同將科研基金以競爭性方式分派給大學；其次，通過立法手段和運用市場機制來左右大學的發(fā)展方向，如“貝—都樂法案”；再如，它通過對學生的資助來倡導一種消費者傾向的模式，鼓勵高校通過競爭學生學費來獲取經(jīng)費，從而保障了消費者權益，也保障了公平的入學機會。4.澳大利亞：新自由主義理念的全面實踐——國家撤退，消費主義導向在1955—1990年間，作為國家整建和國家事業(yè)的一部分，澳大利亞構建了其大眾高等教育系統(tǒng)?，F(xiàn)在，在全球化的背景之下，隨著政府部門的撤退和來自公共部門的資金縮減，它也面臨特定的危機。這一高等教育系統(tǒng)是凱恩斯主義政策影響下的產(chǎn)物，布雷頓森林體系規(guī)定的固定貨幣匯率政策使得澳洲經(jīng)濟發(fā)展避免了來自全球經(jīng)濟發(fā)展的壓力。在這種情況下，高等教育系統(tǒng)只須服從于國家需要。同時，1950年代到1970年代經(jīng)濟的高速發(fā)展，也加大了國家在高等教育領域的角色和干預度。在1956年以后的二十年中，國家投資于教育的比例從占GDP的2.4％增長到6.2％，除了極少數(shù)的私立中學收取學費之外，幾乎沒有直接的對于教育的私人投資。高等教育學費極低，并且對越來越多的學生實行豁免，直至在1974年取消學費。澳大利亞的高等教育機構保留和繼承了英國殖民地時期自治的傳統(tǒng)，而不像歐洲的高等教育系統(tǒng)那樣，成為國家的一部分。但其自治是在國家支持和提供經(jīng)費前提下的自治，它之所以能夠自治，是因為這正是政府所需要的。保持這樣的一個高等教育系統(tǒng)是政治精英們的一致意見。大學盡管與外部世界保持學術上的聯(lián)系，但是它完全服從于國家的目的，大學被認為是興建現(xiàn)代國家的重要工具之一，政府的理性完全建立于一種“投資于人力資本”的需要。人口被認為是國家發(fā)展的重要資源，同時，人們樂觀地認為，對于教育和科研的投資會帶來相應的GDP增長。大學被寄予提供國家建設所需要的各行各業(yè)人才的希望，被視作軍事和經(jīng)濟競爭、工業(yè)發(fā)展和社會進步的關鍵工具。應該說，這樣的一個高等教育機構還是卓有成效的，它達到了政治系統(tǒng)所期待的效果。但是，到今天，在一個全球化的背景之下，它也面臨以下挑戰(zhàn)：第一，它在一個美國為中心的全球世界中對自身的定位以及發(fā)展策略；第二，在日益匱乏的資源條件下，國家對于大學原來所承擔的經(jīng)費上的義務開始變得模糊不清。從1975-1976年度到1997—1998年度，學生負擔增長126.8％，政府對于高等教育的投資僅僅增長4.5％。其結果是政府投資于每個學生的經(jīng)費降低54.1％。從1996-2001年，澳洲的大學從政府獲得的資助平均降低25％。高等教育的財政來源逐漸從公共資金轉向混合型資金和私人資金。1983年，大學經(jīng)費的91％來自政府，到1998年這一比例為52％，另外有17%來自HECS計劃(HigherEducationContributionScheme,一項對于高校學生的貸款計劃，其年度歸還額是按照畢業(yè)后工資收入的高低來確定的），16％來自其他收費（其中超過一半來自國際學生）。大學進行許多商業(yè)化的活動，這引來商學院和計算機系的小型繁榮場面，其他學系則處于一種劣化的局面。生師比從1983午的12:1上升到1999年的18:1。澳大利亞政府對于高等教育領域的資金支持撤退得如此之快，主要是受到1980年代中期興起和逐漸占據(jù)統(tǒng)治地位的新自由主義思潮影響，新自由主義主張“小的政府”以及公共部門的私營化。但是，在世界經(jīng)濟與合作組織(OECD)國家中，小政府的政策選擇實在是一種非常普遍的現(xiàn)象。那么，什么原因導致澳洲高等教育迅速地從一個免費或者低收費的教育系統(tǒng)轉向一個使用者付費和消費主義的模式呢？瑪根桑(Marginson)認為，這是新自由主義在一個以美國為中心的世界扭曲性擴張的結果。澳大利亞政府被一個完全受新自由主義訓練的經(jīng)濟學家群體所左右，而不顧及本土化的因素。國際化資金流動和全球化咨詢公司的存在，加強了澳大利亞在公共文化傾向上對于英美的依賴性。好政府的標準變成破壞以及不執(zhí)行國家興建計劃，于是不僅在教育領域，而且在工業(yè)、醫(yī)療、退休保障等許多領域都實行了私營化和放松管制的改革。如上所述，澳洲的學者認為此種變化不應僅僅歸因于全球化和新自由主義的影響，而在于當政者的失敗選擇。因為德國、法國、日本都從全球化和新自由主義中汲取了有益因素而并沒有停止其國家興建計劃；但是在澳洲，曾經(jīng)被視為對于國家發(fā)展的一項投資的高等教育系統(tǒng)，現(xiàn)在淪為節(jié)約國庫資源的一個領域。五、結語總之，全球化所帶來的競爭環(huán)境以及對政府傳統(tǒng)權力的牽制，迫使政府轉變自身在社會政策中的角色。政府開始放棄作為社會“公共財”(public-goodfunction)的唯一可靠保證人的角色，而轉變?yōu)檫\用各種不同形式的治理來統(tǒng)籌社會活動?！叭藗兺ǔ０选韧诳刂坪凸苤埔欢ǖ赜蛉嗣裆畹膰覚C構。然而，治理不僅僅是國家的職權，而是指利用一些手段對某一活動進行控制，從而產(chǎn)生既定的結果。而且，治理這種功能是可以通過各種公立與私立、政府與非政府、國家與國際的機構和做法來執(zhí)行的。”因此，在一個多元主體的社會里，政府的角色主要表現(xiàn)在動員各種社團、群體、市場及個人力量，參與到社會服務包括高等教育服務的提供活動中來。同樣，政府角色的變化表現(xiàn)出政府能力的增強而不是弱化。在高等教育領域，通過對自身角色的調整，它可以將經(jīng)費、學生就業(yè)這樣一些可能出現(xiàn)危機的事項推向邊緣、基層和高校；而對于中央政府而言，它只是通過掌控制定標準的權力而牢牢握有控制權。換言之，它下放的多是責任和危機，而保留的則是控制權。