摘要：隨著我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)的全面推進(jìn)，城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地管理工作也逐漸從靜態(tài)轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)，對(duì)于城鄉(xiāng)建設(shè)與土地規(guī)劃工作的要求也正在不斷提升。在新形勢(shì)下，怎樣利用現(xiàn)代化技術(shù)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的滯后性因素，提升各級(jí)政府管理的水平，改善城鄉(xiāng)管理的矛盾因素，是相關(guān)工作人員重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題之一。文章詳細(xì)介紹三維地理信息技術(shù)在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的使用效果、積極影響，并且結(jié)合我國(guó)當(dāng)下城鄉(xiāng)規(guī)劃管理出現(xiàn)的問(wèn)題提出相應(yīng)的可行性措施，旨在有效提升我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的質(zhì)量與水平。

關(guān)鍵詞：三維地理信息技術(shù)；城鄉(xiāng)規(guī)劃；土地管理

城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地管理工作是當(dāng)下我國(guó)城市將建設(shè)和鄉(xiāng)村發(fā)展中不可或缺的環(huán)節(jié)之一，隨著我國(guó)城市化建設(shè)逐漸加深，眾多工作人員力求通過(guò)城鄉(xiāng)管理工作降低“二元制”發(fā)展的消極影響，促進(jìn)城鄉(xiāng)“雙贏”發(fā)展。城鄉(xiāng)規(guī)劃的本質(zhì)意義是降低城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差異，獲得二者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展效果，以綜合性、全局性的角度考慮，盡量降低城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距，形成我國(guó)區(qū)域建設(shè)中協(xié)調(diào)穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。做好城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的首要措施便是借助三維地理技術(shù)進(jìn)行數(shù)據(jù)搜集和處理，保障規(guī)劃的基礎(chǔ)。

一、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理信息化的關(guān)鍵技術(shù)

（一）GIS的基本概念

地理信息技術(shù)是城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地管理中不可或缺的關(guān)鍵性技術(shù)之一，地理信息系統(tǒng)（GIS）能夠?qū)Φ乩砜臻g中的數(shù)據(jù)進(jìn)行處理和總結(jié)，顯示出現(xiàn)階段土地利用的具體情況，為相關(guān)的管理工作奠定良好基礎(chǔ)。在現(xiàn)實(shí)生活中，不同的事物都具有自身的地理特點(diǎn)，對(duì)其特點(diǎn)的表達(dá)也可稱為空間信息、屬性信息等。GIS技術(shù)便是將空間信息與屬性信息相結(jié)合，在空間和自身兩個(gè)角度對(duì)相應(yīng)的研究樣本進(jìn)行查詢、統(tǒng)計(jì)、分析，將得出的結(jié)果利用三維地圖表現(xiàn)出來(lái)。鑒于此，在對(duì)現(xiàn)實(shí)世界進(jìn)行分析和表達(dá)的過(guò)程中，相關(guān)工作人員需要更為豐富、形象的技術(shù)支持。GIS便是能夠符合現(xiàn)階段研究需求的技術(shù)形式之一。地理信息系統(tǒng)也是一個(gè)技術(shù)系統(tǒng)，是以地理空間數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)，采用地理模型分析方法，適時(shí)提供多種空間和動(dòng)態(tài)的地理信息，為地理研究和地理決策服務(wù)的計(jì)算機(jī)技術(shù)系統(tǒng)。借助計(jì)算機(jī)軟件的系統(tǒng)支持，能夠?qū)⑿畔⒉杉?、信息處理、信息管理等相關(guān)工作在同一系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)，并且能夠?yàn)橛脩籼峁┰敿?xì)的數(shù)據(jù)支持。與此同時(shí)，GIS技術(shù)還具有空間模擬、科學(xué)預(yù)測(cè)等多種功能，能解決復(fù)雜的規(guī)劃和管理問(wèn)題。目前，地理信息系統(tǒng)已成為城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和現(xiàn)代化管理決策的重要工具和手段。

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革對(duì)于新農(nóng)村建設(shè)的重要性

1.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革有利于維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定農(nóng)民的承包地，對(duì)于農(nóng)民而言具備生產(chǎn)資料、家庭財(cái)產(chǎn)、生活保障三重功能[2]。但在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的大背景下，倘若仍利用不平等、不合理和行政命令的方法侵占農(nóng)民的土地，可能在近期是省事（無(wú)需平等協(xié)商）、省錢(qián)（低價(jià)補(bǔ)償）、便捷（只需一紙命令）的，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看則是后患無(wú)窮，即對(duì)農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展不利，對(duì)于國(guó)家和城市發(fā)展也不利。因?yàn)檫@與經(jīng)濟(jì)規(guī)律不相符，侵占農(nóng)地就剝奪了農(nóng)民的生產(chǎn)生活來(lái)源，若安置又不合理，就使得農(nóng)民的利益得不到保障，農(nóng)村的和諧穩(wěn)定喪失了根基。通過(guò)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革，能夠依法確認(rèn)農(nóng)民土地權(quán)利，能夠有效解決農(nóng)村集體土地的權(quán)屬糾紛，在一定程度上化解農(nóng)村社會(huì)矛盾，強(qiáng)化農(nóng)民乃至全社會(huì)的土地物權(quán)意識(shí)，也有助于在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推進(jìn)過(guò)程中的農(nóng)民權(quán)益維護(hù)。2.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革有利于保護(hù)和節(jié)約耕地、提高土地利用水平農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是由發(fā)包人和承包人之間簽訂承包合同取得的，本質(zhì)上是一種聯(lián)產(chǎn)承包合同關(guān)系，承包人不能自主轉(zhuǎn)讓承包權(quán)，而必須經(jīng)過(guò)發(fā)包人同意。換言之，發(fā)包人和承包人的權(quán)利關(guān)系事實(shí)上是不對(duì)等的，承包人處于明顯弱勢(shì)，農(nóng)民的土地權(quán)益易受到侵犯[3](P88)。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，雖然享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但并不擁有全部所有權(quán)，僅僅作為集體中的一份子擁有土地所有權(quán)，這使得農(nóng)戶維護(hù)土地權(quán)益的時(shí)候很難像維護(hù)其他完全擁有所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)權(quán)益那樣理直氣壯，甚至還有部分農(nóng)民認(rèn)為農(nóng)地所有權(quán)屬于國(guó)家，承包土地是一種租借關(guān)系?；谶@種考慮，農(nóng)民在土地的利用上，就沒(méi)有像保護(hù)私有物品那樣去保護(hù)農(nóng)用耕地的積極性，因而也容易導(dǎo)致耕地的浪費(fèi)，降低耕地的利用率。通過(guò)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革，對(duì)農(nóng)村集體土地確權(quán)、登記、頒證，這能進(jìn)一步查清宗地①的權(quán)屬、面積、用途、位置，摸清土地利用情況，夯實(shí)農(nóng)村土地管理基礎(chǔ)，確認(rèn)農(nóng)民集體、農(nóng)民與土地長(zhǎng)期穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。在這個(gè)前提下，才能夠更好地促進(jìn)農(nóng)民保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地。3.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)、縮小城鄉(xiāng)差距新農(nóng)村建設(shè)的提出是對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的進(jìn)一步落實(shí)[4]，這要求建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理體制，城鄉(xiāng)資源由市場(chǎng)自由支配，從而構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地資源市場(chǎng)，讓城鄉(xiāng)各類經(jīng)濟(jì)主體自由地聯(lián)合起來(lái)，城鄉(xiāng)土地要素暢通無(wú)阻地流動(dòng)起來(lái)。倘若城鄉(xiāng)資源不能實(shí)現(xiàn)合理流動(dòng)和有效配置，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展就難以實(shí)現(xiàn)，新農(nóng)村建設(shè)也步履維艱。因此，建立適合我國(guó)國(guó)情的城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)日益緊迫。通過(guò)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革，依法確認(rèn)與保障農(nóng)民的土地物權(quán)，深化改革，最終形成產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，就能夠?yàn)榻ㄔO(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)提供前提和保障，為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供動(dòng)力和源泉。

現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度制約新農(nóng)村建設(shè)的深入推進(jìn)

1.集體作為農(nóng)地所有權(quán)主體被“虛置”我國(guó)現(xiàn)行的法律對(duì)于農(nóng)地所有權(quán)的主體有不同的提法?！稇椃ā芬?guī)定為“集體”，《土地管理法》規(guī)定為“農(nóng)民集體”，《農(nóng)村土地承包法》則進(jìn)一步細(xì)化為“村農(nóng)民集體”、“村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織”和“村民小組”。既然通過(guò)法律的形式將農(nóng)地所有權(quán)的主體確定，那么應(yīng)該說(shuō)權(quán)屬是清晰的，但在現(xiàn)實(shí)中都存在所有權(quán)主體“虛置”的問(wèn)題。第一，從法律規(guī)定看，農(nóng)村土地三級(jí)“農(nóng)民集體”所有，卻未明確規(guī)定“農(nóng)民集體”作為所有權(quán)主體的構(gòu)成要素及運(yùn)行原則，也未明確產(chǎn)權(quán)代表與執(zhí)行主體的界限和地位，更未解決“農(nóng)民集體”與單個(gè)農(nóng)民的利益關(guān)系。“農(nóng)民集體”是一個(gè)抽象的、沒(méi)有具體組織形態(tài)和法律人格的、不能具體行使對(duì)土地有效監(jiān)督和管理的集合群體，將其作為農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，農(nóng)村集體土地所有權(quán)被虛置也就成為必然的結(jié)果。第二，從農(nóng)村現(xiàn)實(shí)看，農(nóng)村土體所有權(quán)的基本權(quán)能被土地使用權(quán)的權(quán)能所替換。這種權(quán)能代替在很大程度上改變了土地所有權(quán)的法律地位———土地所有權(quán)高度弱化、使用權(quán)對(duì)所有權(quán)的分割程度高②。特別是國(guó)家對(duì)“農(nóng)民集體”行使土地所有權(quán)超法律強(qiáng)制，使本來(lái)在法律上已虛置的“農(nóng)民集體”只能是有限的土地所有權(quán)主體。2.現(xiàn)行農(nóng)地制度制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移對(duì)于新農(nóng)村建設(shè)而言，重要內(nèi)容之一就是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。然而，現(xiàn)行作為使用權(quán)性質(zhì)的承包權(quán)卻只有耕種權(quán)、部分的收益權(quán)以及較少的處置權(quán)，權(quán)能殘缺阻礙了土地流轉(zhuǎn)，降低了土地資源的配置效率，抑制了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和新農(nóng)村建設(shè)。因?yàn)檫@一方面使得部分農(nóng)民由于經(jīng)營(yíng)的土地?cái)?shù)量有限，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力遭遇瓶頸；另一方面，農(nóng)地成為一種社區(qū)成員權(quán)和福利，已具備脫離土地事實(shí)的農(nóng)民大多也不肯無(wú)償放棄土地，導(dǎo)致耕地短缺與資源浪費(fèi)并存。我國(guó)現(xiàn)行的“集體所有、農(nóng)民經(jīng)營(yíng)”的土地制度只是從農(nóng)民的生存需要出發(fā)，采用均田制分配農(nóng)地使用權(quán)。農(nóng)民不愿放棄自己的土地使用權(quán)，但光靠種地又難以滿足生產(chǎn)生活的需要，于是農(nóng)民普遍選擇了農(nóng)閑外出務(wù)工的方式往返于城鄉(xiāng)，這種不徹底的轉(zhuǎn)移既不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)，也阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。3.農(nóng)地征用制度缺陷導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益受損和社會(huì)不穩(wěn)定黨的十七屆三中全會(huì)提出要“嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，允許農(nóng)民依法通過(guò)多種方式參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益”，然而對(duì)于公權(quán)介入私權(quán)的正當(dāng)性———公共利益的界定問(wèn)題，現(xiàn)行法律法規(guī)卻無(wú)明確規(guī)定。當(dāng)前，農(nóng)民上訪中涉及土地問(wèn)題的比例約占40%①，主要涉及征地過(guò)程中對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償?shù)廷诤娃r(nóng)民不能直接分享土地開(kāi)發(fā)收益兩方面。土地征用權(quán)是一項(xiàng)重要的政府公權(quán)力，具有強(qiáng)制性的特征，必須保證公權(quán)公用。然而由于我國(guó)征地制度存在缺陷，導(dǎo)致許多地方政府為降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的土地征用成本，從而濫用土地征用權(quán)，損害了農(nóng)民的合法權(quán)益，也不利于土地資源的保護(hù)利用。我國(guó)法律規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，一旦農(nóng)地以不平等、不等價(jià)和行政命令的方式被征用，土地性質(zhì)就由集體所有轉(zhuǎn)為國(guó)有，從長(zhǎng)期看，農(nóng)民不能分享土地非農(nóng)化的級(jí)差收益，而且失去了祖輩賴以生存的土地和社會(huì)保障，倘若沒(méi)有在二、三產(chǎn)業(yè)中的工作機(jī)會(huì)，那么失地農(nóng)民的日子會(huì)更加艱難。這種狀況如果持續(xù)發(fā)展下去，人數(shù)更多，范圍更廣，那么農(nóng)村穩(wěn)定和諧的發(fā)展環(huán)境就要遇到極大的挑戰(zhàn)，新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。

新農(nóng)村建設(shè)中的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革路徑

1.明確界定農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的主體，培育建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)土地產(chǎn)權(quán)應(yīng)該是包含土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等權(quán)利在內(nèi)的一束權(quán)利。正是由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的界限模糊不清導(dǎo)致土地糾紛不斷發(fā)生，因此，必須通過(guò)法律法規(guī)的形式確定將哪些權(quán)利在多大程度上和多長(zhǎng)期限內(nèi)賦予土地承包者，并保留對(duì)這些安排進(jìn)行調(diào)整和最終處置的權(quán)利，這也為解決土地的所有權(quán)主體和農(nóng)民之間的糾紛提供確切的判斷標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)推廣試點(diǎn)地區(qū)的土地確權(quán)頒證經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持依法依規(guī)、便民高效、因地制宜、急需優(yōu)先和全面覆蓋的原則，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家提出的“到2012年底把全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織，做到農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證全覆蓋”的目標(biāo)。在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)得到清晰界定的基礎(chǔ)上，逐步培育壯大農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)就具有了可能性和堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，首先要轉(zhuǎn)變政府職能，從過(guò)去由行政配置土地資源轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)市場(chǎng)確定地租、地價(jià)，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，為農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營(yíng)、工業(yè)化和城市化推進(jìn)提供土地要素支撐。政府不再?gòu)氖峦恋氐慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)，而是通過(guò)制訂土地規(guī)劃、土地用途管理和監(jiān)督等手段，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)健康有序。其次，農(nóng)地流轉(zhuǎn)必須尊重農(nóng)民意愿，不允許利用行政職權(quán)或假借少數(shù)服從多數(shù)等方式強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。政府可以支持、引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行不改變土地使用性質(zhì)的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。最后，必須逐步打破城鄉(xiāng)土地制度的二元特征，消除城鄉(xiāng)土地價(jià)格的剪刀差，建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易平臺(tái)，真正實(shí)現(xiàn)集體土地和國(guó)有用地的“同地、同價(jià)、同權(quán)”。這包括兩個(gè)層面的推進(jìn)：在政策上，應(yīng)盡快結(jié)束因所有制不同而被賦予不同權(quán)利的二元化結(jié)構(gòu)，讓農(nóng)民能夠以土地權(quán)利參與工業(yè)化和城市化；在法律上，應(yīng)當(dāng)以明確條款規(guī)定對(duì)集體土地所有權(quán)和國(guó)家土地所有權(quán)實(shí)行平等保護(hù)，農(nóng)民集體建設(shè)用地享有同國(guó)有建設(shè)用地相同的抵押、出租、轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。2.完善農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)，保障農(nóng)民權(quán)益和增收土地資源的用途不同會(huì)導(dǎo)致收益的巨大差異。當(dāng)農(nóng)村集體土地的性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有時(shí)，農(nóng)民只能獲得數(shù)額較低的一次性補(bǔ)償，鑒于此，保障農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)就被更多地提及。土地發(fā)展權(quán)是從所有權(quán)中分離出的一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，即享有土地用途變更所帶來(lái)的額外收益的權(quán)利。強(qiáng)化農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)是土地的社會(huì)屬性體現(xiàn)，符合法律的社會(huì)價(jià)值原則。由于土地被分為國(guó)家所有和集體所有兩種形式，國(guó)家完全控制國(guó)有土地的發(fā)展權(quán)，并完全享有土地用途變更所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益。然而，集體土地所有者對(duì)于所擁有土地的用途變更權(quán)利則要受到國(guó)家的嚴(yán)格控制，從這個(gè)意義上講，集體未能掌握自己所擁有土地的發(fā)展權(quán)。在我國(guó)的工業(yè)化和城市化推進(jìn)過(guò)程中，土地一旦從農(nóng)用地變更為建設(shè)用地，價(jià)值就會(huì)急劇上升，但農(nóng)民卻不能分享巨大的土地增值收益。這種對(duì)集體土地所有權(quán)的“歧視”和“踐踏”嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)村集體和農(nóng)民的切身利益，因此，必須改革農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)民集體以土地發(fā)展權(quán)，這是保障農(nóng)民權(quán)益、打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要保證。3.加快征地制度改革步伐，逐步縮小征地范圍農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地必須經(jīng)由“征用———批租”這一過(guò)程才能實(shí)現(xiàn)，這種在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的征地制度與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制早已不適應(yīng)。首先，要明確界定公共利益的內(nèi)涵和外延，并將征地行為限制在這一范圍內(nèi)，減弱政府征地沖動(dòng)。要將土地征用限定在公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)上，控制土地的征用規(guī)模，避免由于政績(jī)工程動(dòng)機(jī)驅(qū)使而濫征土地導(dǎo)致的土地資源浪費(fèi)①，征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)主要參考土地市場(chǎng)的交易價(jià)格，并對(duì)土地征收和拆遷做最嚴(yán)格的實(shí)體和程序上的限制，堅(jiān)決防止公權(quán)對(duì)私權(quán)的侵犯和低價(jià)掠奪。其次，要賦予農(nóng)民集體土地所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)與國(guó)有土地同等的權(quán)利，允許集體土地入市。作為與國(guó)有土地所有權(quán)相并列的一種權(quán)利，農(nóng)村集體土地所有權(quán)并不應(yīng)當(dāng)是劣等的權(quán)利，而應(yīng)受到法律的平等保護(hù)。通過(guò)立法承認(rèn)這兩類土地的同權(quán)，就為非公益性的用地需求提供了制度保證———只要符合規(guī)劃和用途管制，就應(yīng)納入年度土地利用規(guī)劃，用地需求者可以通過(guò)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的建設(shè)用地市場(chǎng)與農(nóng)民直接達(dá)成協(xié)議，使農(nóng)民能夠分享土地非農(nóng)化所帶來(lái)的級(jí)差收益。通過(guò)這種制度安排，不僅從制度上保證了農(nóng)民在城市化、工業(yè)化進(jìn)程中的平等市場(chǎng)主體地位，保障了農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而且由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和土地使用者直接進(jìn)行市場(chǎng)交易，由市場(chǎng)配置土地資源，可以減少土地用途改變的中間環(huán)節(jié)，提高土地資源的配置效率，從而達(dá)到兼顧公平和效率的效果。

一、土地腐敗概述

(一)土地腐敗的涵義

對(duì)于土地腐敗的概念,法學(xué)界至今未能給出明確的定義,筆者認(rèn)為,土地腐敗是我國(guó)行政官員腐敗具體的表現(xiàn)形式之一,它是指掌握國(guó)有土地使用權(quán)出讓行政權(quán)的官員,利用這一特殊的行政權(quán)力,與土地使用權(quán)的受讓方交易,換取錢(qián)、權(quán)、名、利等方面利益的行為。具體則表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面。

1.傳統(tǒng)土地腐敗行為——權(quán)錢(qián)交易

在我國(guó)土地使用權(quán)出讓方式中,最初也是最大量為行政機(jī)關(guān)采取的便是協(xié)議方式。它是指政府或政府委托的土地管理部門(mén)作為出讓方式與選定的受讓方協(xié)商用地價(jià)款和條件,達(dá)成協(xié)議,簽訂土地使用權(quán)出讓合同的方式。其特點(diǎn)是在受讓方?jīng)]有第三者參與競(jìng)爭(zhēng)的條件下,通過(guò)雙方協(xié)商,達(dá)到出讓國(guó)有土地使用權(quán)的目的。在協(xié)議出讓土地時(shí),政府壟斷土地供給,其價(jià)格的形成是非常不透明的。主管?chē)?guó)有土地使用權(quán)出讓行為的行政官員的土地腐敗現(xiàn)象大量滋生,已成為現(xiàn)今國(guó)有土地使用權(quán)出讓中的突出問(wèn)題,土地腐敗已成為國(guó)家廉政建設(shè)的巨大障礙。近幾年來(lái),大多數(shù)被腐敗拉下馬的地方高官中,都與土地出讓過(guò)程中的權(quán)錢(qián)交易問(wèn)題有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。最典型的例子是沈陽(yáng)的“慕、馬案”。2000年,沈陽(yáng)市批出的地比大連還多,但收到的土地出讓金只有7000萬(wàn)元,是大連的1/24。原因就是慕綏新和馬向東兩人與開(kāi)發(fā)商勾結(jié),搶著以協(xié)議方式減免地價(jià),肥了自己和同伙,致使國(guó)有土地資產(chǎn)大量流失。

2.新型土地腐敗行為——權(quán)權(quán)交易

各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府，各辦事處，市人民政府各部門(mén)：

《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展第二次全國(guó)土地調(diào)查的通知》（國(guó)發(fā)[20*]38號(hào)）決定，自20*年1月起，用3年時(shí)間完成第二次全國(guó)土地調(diào)查工作。為圓滿完成我市第二次土地調(diào)查工作，現(xiàn)將有關(guān)事項(xiàng)通知如下：

一、調(diào)查的目的和意義

土地調(diào)查是我國(guó)法定的一項(xiàng)重要制度，是全面查清土地資源的重要手段。第二次土地調(diào)查作為一項(xiàng)重大的國(guó)情國(guó)力調(diào)查，目的是全面查清目前全國(guó)土地利用狀況，掌握真實(shí)的土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，建立和完善土地調(diào)查、統(tǒng)計(jì)和登記制度，實(shí)現(xiàn)土地資源信息的社會(huì)化服務(wù)，滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)土資源管理的需要。

我市是農(nóng)業(yè)大市和人口大市，保護(hù)耕地和保障發(fā)展的任務(wù)十分艱巨。近年來(lái)，隨著我市經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)的快速發(fā)展，特別是城鎮(zhèn)化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐的加快，以及土地開(kāi)發(fā)整理力度的加大和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的調(diào)整，城鄉(xiāng)土地權(quán)屬和利用狀況也發(fā)生了很大變化。現(xiàn)有的土地調(diào)查成果資料、基礎(chǔ)圖件、數(shù)據(jù)與土地利用現(xiàn)狀差別較大，已嚴(yán)重制約了我市土地利用規(guī)劃、計(jì)劃的實(shí)施，也影響了政府對(duì)土地科學(xué)有效管理。開(kāi)展第二次土地調(diào)查，是做好全市新一輪土地利用總體規(guī)劃修編，加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控，規(guī)范土地市場(chǎng)秩序的重要基礎(chǔ)。

二、調(diào)查的目標(biāo)、任務(wù)和時(shí)間

同志們：

縣政府決定召開(kāi)的這次全縣第二次土地調(diào)查工作會(huì)議，是一次十分重要的會(huì)議，會(huì)議的主要任務(wù)是認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院及省市關(guān)于開(kāi)展第二次土地調(diào)查工作會(huì)議精神，全面安排部署我縣第二次土地調(diào)查工作，進(jìn)一步統(tǒng)一思想，明確任務(wù)，強(qiáng)化責(zé)任，確保全縣第二次土地調(diào)查工作順利開(kāi)展，按期完成任務(wù)。下面，我就做好全縣第二次土地調(diào)查工作強(qiáng)調(diào)三方面的意見(jiàn)：

一、認(rèn)清形勢(shì)，立足現(xiàn)狀，切實(shí)增強(qiáng)開(kāi)展第二次土地調(diào)查工作的緊迫感和責(zé)任感

第二次全國(guó)土地調(diào)查，是國(guó)家開(kāi)展的一項(xiàng)重大國(guó)情國(guó)力調(diào)查，目的在于全面查清城鄉(xiāng)土地利用情況，掌握真實(shí)的土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，徹底查清“土地家底”，并對(duì)調(diào)查成果實(shí)行信息化、網(wǎng)絡(luò)化管理，建立和完善土地調(diào)查、統(tǒng)計(jì)和登記制度，實(shí)現(xiàn)土地資源信息的社會(huì)化服務(wù)，為加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控及國(guó)土資源管理奠定基礎(chǔ)，進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的又好又快發(fā)展。重點(diǎn)要從以下五方面來(lái)認(rèn)識(shí)：一是開(kāi)展第二次土地調(diào)查，是科學(xué)制訂發(fā)展規(guī)劃、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。土地是民生之本，發(fā)展之基，土地影響著國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、糧食安全、生態(tài)安全，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。國(guó)務(wù)院明確提出，到20*年，全國(guó)要保住18億畝耕地、16億畝基本農(nóng)田，這是維護(hù)國(guó)家糧食安全、保障可持續(xù)發(fā)展的“底線”，也是一條不可逾越的“紅線”。從我縣來(lái)看，土地資源有限、耕地相對(duì)貧瘠、后續(xù)利用土地不足是基本縣情，如何保護(hù)和利用好有限的土地資源，統(tǒng)籌考慮吃飯和建設(shè)、生存和發(fā)展問(wèn)題，是我縣必須長(zhǎng)期面臨的課題。隨著國(guó)家土地宏觀調(diào)控一系列政策的出臺(tái)，土地供應(yīng)閘門(mén)越來(lái)越緊，土地計(jì)劃指標(biāo)越來(lái)越少，土地報(bào)批的難度越來(lái)越大，保護(hù)資源和保障建設(shè)的矛盾依然突出，壓力依然很大。通過(guò)第二次土地調(diào)查，摸清各類土地特別是存量建設(shè)用地的家底，掌握詳實(shí)的土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，可為新一輪土地利用總體規(guī)劃修編以及制定城市建設(shè)規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃提供重要依據(jù)。二是開(kāi)展第二次土地調(diào)查，是嚴(yán)格土地管理、加強(qiáng)土地調(diào)控的現(xiàn)實(shí)需要。新的形勢(shì)下，要真正把各項(xiàng)土地管理政策落到實(shí)處，促進(jìn)耕地和基本農(nóng)田得到有效保護(hù)，迫切需要獲得真實(shí)可靠的土地?cái)?shù)據(jù)。通過(guò)開(kāi)展土地調(diào)查，查清耕地和基本農(nóng)田的數(shù)量和現(xiàn)狀，可以為我們劃定和調(diào)整基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、合理規(guī)劃建設(shè)用地范圍提供可靠的依據(jù)，也可以為我們加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)，統(tǒng)籌規(guī)劃各類建設(shè)用地、嚴(yán)格土地管理提供保障。三是開(kāi)展第二次土地調(diào)查，是合理利用土地、優(yōu)化空間布局的基本前提。當(dāng)前，我縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地類型和布局很不合理，土地資源的節(jié)約集約利用水平不高。在城鎮(zhèn)建設(shè)用地中，還有大量閑置土地；在城鄉(xiāng)規(guī)劃范圍內(nèi)，還有不少未利用土地。特別是在廣大農(nóng)村，由于農(nóng)戶居住分散，農(nóng)村宅基地缺少合理布局和統(tǒng)一規(guī)劃，農(nóng)房建設(shè)隨意性大，還存在一定亂占、亂用現(xiàn)象，土地浪費(fèi)現(xiàn)象比較嚴(yán)重。通過(guò)開(kāi)展土地調(diào)查，全面查清城鄉(xiāng)各類建設(shè)用地的數(shù)量和布局，可以為合理劃定各類建設(shè)用地區(qū)域提供依據(jù)。在調(diào)查的基礎(chǔ)上，建立詳細(xì)的土地利用數(shù)據(jù)庫(kù)，使今后土地有效利用逐步進(jìn)入規(guī)范化、信息化軌道。四是開(kāi)展第二次土地調(diào)查，是理順土地權(quán)屬關(guān)系、規(guī)范土地管理秩序的必然要求。長(zhǎng)期以來(lái)，權(quán)屬爭(zhēng)議糾紛是農(nóng)村基層矛盾糾紛的主要矛盾之一。本次調(diào)查，針對(duì)農(nóng)民集體土地、城鄉(xiāng)國(guó)有土地的使用情況，明確每宗土地的權(quán)屬主體和界線，對(duì)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、明確土地利用權(quán)責(zé)、解決矛盾糾紛都具有十分重要的意義。同時(shí)，開(kāi)展土地調(diào)查，查明各類土地的占有、使用和供應(yīng)情況，查清農(nóng)村和城市土地所有權(quán)、使用權(quán)的歸屬，對(duì)于合理調(diào)節(jié)市場(chǎng)供求關(guān)系、保障土地交易安全有效、規(guī)范和發(fā)展現(xiàn)代土地市場(chǎng)、提高土地資源的配置效率、保護(hù)公民和法人的土地權(quán)益，都有著十分重要的意義。五是開(kāi)展第二次土地調(diào)查，可以全面掌握我縣土地利用的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題。第一次土地調(diào)查是19*年至19*年開(kāi)展的，隨著近十多年的發(fā)展，土地利用現(xiàn)狀發(fā)生了很大變化，原有土地調(diào)查的成果已不能準(zhǔn)確反映目前土地利用的真實(shí)狀況，土地管理普遍存在“耕地面積不準(zhǔn)、土地規(guī)劃滯后、基本農(nóng)田劃定粗糙、城鎮(zhèn)用地遺留問(wèn)題多、沒(méi)有城鄉(xiāng)土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)”等方面的問(wèn)題，制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。通過(guò)本次土地調(diào)查，可全面掌握我縣土地利用的現(xiàn)狀和問(wèn)題，為今后切實(shí)加強(qiáng)土地管理，實(shí)現(xiàn)土地資源的節(jié)約集約利用提供重要依據(jù)。

二、明確任務(wù)，確保質(zhì)量，扎實(shí)開(kāi)展全縣第二次農(nóng)村土地調(diào)查工作

第二次土地調(diào)查工作是一項(xiàng)全國(guó)上下集中開(kāi)展的活動(dòng)，各級(jí)都非常重視，國(guó)務(wù)院和省市都作了具體安排部署，為切實(shí)抓好這項(xiàng)工作，縣政府制定下發(fā)了第二次土地調(diào)查工作實(shí)施方案，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門(mén)要認(rèn)真按照相關(guān)文件和會(huì)議精神的要求，嚴(yán)格按計(jì)劃、分步驟組織實(shí)施。