前言：本站為你精心整理了論農(nóng)地產(chǎn)權變革范文，希望能為你的創(chuàng)作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。

農(nóng)地產(chǎn)權改革對于新農(nóng)村建設的重要性

1.農(nóng)地產(chǎn)權改革有利于維護農(nóng)民權益、促進農(nóng)村和諧穩(wěn)定農(nóng)民的承包地，對于農(nóng)民而言具備生產(chǎn)資料、家庭財產(chǎn)、生活保障三重功能[2]。但在社會主義市場經(jīng)濟體制的大背景下，倘若仍利用不平等、不合理和行政命令的方法侵占農(nóng)民的土地，可能在近期是省事（無需平等協(xié)商）、省錢（低價補償）、便捷（只需一紙命令）的，但從長遠看則是后患無窮，即對農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展不利，對于國家和城市發(fā)展也不利。因為這與經(jīng)濟規(guī)律不相符，侵占農(nóng)地就剝奪了農(nóng)民的生產(chǎn)生活來源，若安置又不合理，就使得農(nóng)民的利益得不到保障，農(nóng)村的和諧穩(wěn)定喪失了根基。通過農(nóng)地產(chǎn)權改革，能夠依法確認農(nóng)民土地權利，能夠有效解決農(nóng)村集體土地的權屬糾紛，在一定程度上化解農(nóng)村社會矛盾，強化農(nóng)民乃至全社會的土地物權意識，也有助于在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推進過程中的農(nóng)民權益維護。2.農(nóng)地產(chǎn)權改革有利于保護和節(jié)約耕地、提高土地利用水平農(nóng)地承包經(jīng)營權是由發(fā)包人和承包人之間簽訂承包合同取得的，本質(zhì)上是一種聯(lián)產(chǎn)承包合同關系，承包人不能自主轉(zhuǎn)讓承包權，而必須經(jīng)過發(fā)包人同意。換言之，發(fā)包人和承包人的權利關系事實上是不對等的，承包人處于明顯弱勢，農(nóng)民的土地權益易受到侵犯[3](P88)。對于農(nóng)民來說，雖然享有土地承包經(jīng)營權，但并不擁有全部所有權，僅僅作為集體中的一份子擁有土地所有權，這使得農(nóng)戶維護土地權益的時候很難像維護其他完全擁有所有權的經(jīng)濟權益那樣理直氣壯，甚至還有部分農(nóng)民認為農(nóng)地所有權屬于國家，承包土地是一種租借關系?；谶@種考慮，農(nóng)民在土地的利用上，就沒有像保護私有物品那樣去保護農(nóng)用耕地的積極性，因而也容易導致耕地的浪費，降低耕地的利用率。通過農(nóng)地產(chǎn)權改革，對農(nóng)村集體土地確權、登記、頒證，這能進一步查清宗地①的權屬、面積、用途、位置，摸清土地利用情況，夯實農(nóng)村土地管理基礎，確認農(nóng)民集體、農(nóng)民與土地長期穩(wěn)定的產(chǎn)權關系。在這個前提下，才能夠更好地促進農(nóng)民保護耕地、節(jié)約集約用地。3.農(nóng)地產(chǎn)權改革有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地市場、縮小城鄉(xiāng)差距新農(nóng)村建設的提出是對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的進一步落實[4]，這要求建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會管理體制，城鄉(xiāng)資源由市場自由支配，從而構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地資源市場，讓城鄉(xiāng)各類經(jīng)濟主體自由地聯(lián)合起來，城鄉(xiāng)土地要素暢通無阻地流動起來。倘若城鄉(xiāng)資源不能實現(xiàn)合理流動和有效配置，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展就難以實現(xiàn)，新農(nóng)村建設也步履維艱。因此，建立適合我國國情的城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場日益緊迫。通過農(nóng)地產(chǎn)權改革，依法確認與保障農(nóng)民的土地物權，深化改革，最終形成產(chǎn)權明晰、權能明確、權益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權制度，就能夠為建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場提供前提和保障，為促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展提供動力和源泉。

現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權制度制約新農(nóng)村建設的深入推進

1.集體作為農(nóng)地所有權主體被“虛置”我國現(xiàn)行的法律對于農(nóng)地所有權的主體有不同的提法?！稇椃ā芬?guī)定為“集體”，《土地管理法》規(guī)定為“農(nóng)民集體”，《農(nóng)村土地承包法》則進一步細化為“村農(nóng)民集體”、“村內(nèi)集體經(jīng)濟組織”和“村民小組”。既然通過法律的形式將農(nóng)地所有權的主體確定，那么應該說權屬是清晰的，但在現(xiàn)實中都存在所有權主體“虛置”的問題。第一，從法律規(guī)定看，農(nóng)村土地三級“農(nóng)民集體”所有，卻未明確規(guī)定“農(nóng)民集體”作為所有權主體的構成要素及運行原則，也未明確產(chǎn)權代表與執(zhí)行主體的界限和地位，更未解決“農(nóng)民集體”與單個農(nóng)民的利益關系?！稗r(nóng)民集體”是一個抽象的、沒有具體組織形態(tài)和法律人格的、不能具體行使對土地有效監(jiān)督和管理的集合群體，將其作為農(nóng)村土地的所有權主體，農(nóng)村集體土地所有權被虛置也就成為必然的結(jié)果。第二，從農(nóng)村現(xiàn)實看，農(nóng)村土體所有權的基本權能被土地使用權的權能所替換。這種權能代替在很大程度上改變了土地所有權的法律地位———土地所有權高度弱化、使用權對所有權的分割程度高②。特別是國家對“農(nóng)民集體”行使土地所有權超法律強制，使本來在法律上已虛置的“農(nóng)民集體”只能是有限的土地所有權主體。2.現(xiàn)行農(nóng)地制度制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移對于新農(nóng)村建設而言，重要內(nèi)容之一就是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。然而，現(xiàn)行作為使用權性質(zhì)的承包權卻只有耕種權、部分的收益權以及較少的處置權，權能殘缺阻礙了土地流轉(zhuǎn)，降低了土地資源的配置效率，抑制了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和新農(nóng)村建設。因為這一方面使得部分農(nóng)民由于經(jīng)營的土地數(shù)量有限，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力遭遇瓶頸；另一方面，農(nóng)地成為一種社區(qū)成員權和福利，已具備脫離土地事實的農(nóng)民大多也不肯無償放棄土地，導致耕地短缺與資源浪費并存。我國現(xiàn)行的“集體所有、農(nóng)民經(jīng)營”的土地制度只是從農(nóng)民的生存需要出發(fā)，采用均田制分配農(nóng)地使用權。農(nóng)民不愿放棄自己的土地使用權，但光靠種地又難以滿足生產(chǎn)生活的需要，于是農(nóng)民普遍選擇了農(nóng)閑外出務工的方式往返于城鄉(xiāng)，這種不徹底的轉(zhuǎn)移既不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設，也阻礙了城鎮(zhèn)化進程。3.農(nóng)地征用制度缺陷導致農(nóng)民權益受損和社會不穩(wěn)定黨的十七屆三中全會提出要“嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設用地，逐步縮小征地范圍，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權益”，然而對于公權介入私權的正當性———公共利益的界定問題，現(xiàn)行法律法規(guī)卻無明確規(guī)定。當前，農(nóng)民上訪中涉及土地問題的比例約占40%①，主要涉及征地過程中對農(nóng)民的補償?shù)廷诤娃r(nóng)民不能直接分享土地開發(fā)收益兩方面。土地征用權是一項重要的政府公權力，具有強制性的特征，必須保證公權公用。然而由于我國征地制度存在缺陷，導致許多地方政府為降低經(jīng)濟發(fā)展過程中的土地征用成本，從而濫用土地征用權，損害了農(nóng)民的合法權益，也不利于土地資源的保護利用。我國法律規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，一旦農(nóng)地以不平等、不等價和行政命令的方式被征用，土地性質(zhì)就由集體所有轉(zhuǎn)為國有，從長期看，農(nóng)民不能分享土地非農(nóng)化的級差收益，而且失去了祖輩賴以生存的土地和社會保障，倘若沒有在二、三產(chǎn)業(yè)中的工作機會，那么失地農(nóng)民的日子會更加艱難。這種狀況如果持續(xù)發(fā)展下去，人數(shù)更多，范圍更廣，那么農(nóng)村穩(wěn)定和諧的發(fā)展環(huán)境就要遇到極大的挑戰(zhàn)，新農(nóng)村建設的目標就難以實現(xiàn)。

新農(nóng)村建設中的農(nóng)地產(chǎn)權制度改革路徑

1.明確界定農(nóng)村集體土地產(chǎn)權的主體，培育建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場土地產(chǎn)權應該是包含土地所有權、使用權、收益權、處置權等權利在內(nèi)的一束權利。正是由于農(nóng)地產(chǎn)權的界限模糊不清導致土地糾紛不斷發(fā)生，因此，必須通過法律法規(guī)的形式確定將哪些權利在多大程度上和多長期限內(nèi)賦予土地承包者，并保留對這些安排進行調(diào)整和最終處置的權利，這也為解決土地的所有權主體和農(nóng)民之間的糾紛提供確切的判斷標準。通過推廣試點地區(qū)的土地確權頒證經(jīng)驗，堅持依法依規(guī)、便民高效、因地制宜、急需優(yōu)先和全面覆蓋的原則，力爭實現(xiàn)國家提出的“到2012年底把全國范圍內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的集體經(jīng)濟組織，做到農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證全覆蓋”的目標。在農(nóng)地產(chǎn)權得到清晰界定的基礎上，逐步培育壯大農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場就具有了可能性和堅實基礎。在土地流轉(zhuǎn)過程中，首先要轉(zhuǎn)變政府職能，從過去由行政配置土地資源轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^市場確定地租、地價，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，為農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營、工業(yè)化和城市化推進提供土地要素支撐。政府不再從事土地的經(jīng)營活動，而是通過制訂土地規(guī)劃、土地用途管理和監(jiān)督等手段，促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)健康有序。其次，農(nóng)地流轉(zhuǎn)必須尊重農(nóng)民意愿，不允許利用行政職權或假借少數(shù)服從多數(shù)等方式強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權。政府可以支持、引導農(nóng)民進行不改變土地使用性質(zhì)的經(jīng)營權流轉(zhuǎn)。最后，必須逐步打破城鄉(xiāng)土地制度的二元特征，消除城鄉(xiāng)土地價格的剪刀差，建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易平臺，真正實現(xiàn)集體土地和國有用地的“同地、同價、同權”。這包括兩個層面的推進：在政策上，應盡快結(jié)束因所有制不同而被賦予不同權利的二元化結(jié)構，讓農(nóng)民能夠以土地權利參與工業(yè)化和城市化；在法律上，應當以明確條款規(guī)定對集體土地所有權和國家土地所有權實行平等保護，農(nóng)民集體建設用地享有同國有建設用地相同的抵押、出租、轉(zhuǎn)讓的權利。2.完善農(nóng)民的土地發(fā)展權，保障農(nóng)民權益和增收土地資源的用途不同會導致收益的巨大差異。當農(nóng)村集體土地的性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)閲袝r，農(nóng)民只能獲得數(shù)額較低的一次性補償，鑒于此，保障農(nóng)民的土地發(fā)展權就被更多地提及。土地發(fā)展權是從所有權中分離出的一種財產(chǎn)權，即享有土地用途變更所帶來的額外收益的權利。強化農(nóng)民的土地發(fā)展權是土地的社會屬性體現(xiàn)，符合法律的社會價值原則。由于土地被分為國家所有和集體所有兩種形式，國家完全控制國有土地的發(fā)展權，并完全享有土地用途變更所帶來的經(jīng)濟利益。然而，集體土地所有者對于所擁有土地的用途變更權利則要受到國家的嚴格控制，從這個意義上講，集體未能掌握自己所擁有土地的發(fā)展權。在我國的工業(yè)化和城市化推進過程中，土地一旦從農(nóng)用地變更為建設用地，價值就會急劇上升，但農(nóng)民卻不能分享巨大的土地增值收益。這種對集體土地所有權的“歧視”和“踐踏”嚴重損害了農(nóng)村集體和農(nóng)民的切身利益，因此，必須改革農(nóng)地產(chǎn)權制度，賦予農(nóng)民集體以土地發(fā)展權，這是保障農(nóng)民權益、打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構、推進社會主義新農(nóng)村建設的重要保證。3.加快征地制度改革步伐，逐步縮小征地范圍農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO用地必須經(jīng)由“征用———批租”這一過程才能實現(xiàn)，這種在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下形成的征地制度與社會主義市場經(jīng)濟體制早已不適應。首先，要明確界定公共利益的內(nèi)涵和外延，并將征地行為限制在這一范圍內(nèi)，減弱政府征地沖動。要將土地征用限定在公益性基礎設施建設和公用事業(yè)上，控制土地的征用規(guī)模，避免由于政績工程動機驅(qū)使而濫征土地導致的土地資源浪費①，征地補償?shù)臉藴室矐斨饕獏⒖纪恋厥袌龅慕灰變r格，并對土地征收和拆遷做最嚴格的實體和程序上的限制，堅決防止公權對私權的侵犯和低價掠奪。其次，要賦予農(nóng)民集體土地所有權的產(chǎn)權與國有土地同等的權利，允許集體土地入市。作為與國有土地所有權相并列的一種權利，農(nóng)村集體土地所有權并不應當是劣等的權利，而應受到法律的平等保護。通過立法承認這兩類土地的同權，就為非公益性的用地需求提供了制度保證———只要符合規(guī)劃和用途管制，就應納入年度土地利用規(guī)劃，用地需求者可以通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的建設用地市場與農(nóng)民直接達成協(xié)議，使農(nóng)民能夠分享土地非農(nóng)化所帶來的級差收益。通過這種制度安排，不僅從制度上保證了農(nóng)民在城市化、工業(yè)化進程中的平等市場主體地位，保障了農(nóng)民的土地財產(chǎn)權利，而且由農(nóng)民集體經(jīng)濟組織和土地使用者直接進行市場交易，由市場配置土地資源，可以減少土地用途改變的中間環(huán)節(jié)，提高土地資源的配置效率，從而達到兼顧公平和效率的效果。

本文作者：姜濤作者單位：中共湖北省委黨校