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鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革后，“七站八所”將轉(zhuǎn)制為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的企業(yè)或中介服務(wù)組織，走市場化、企業(yè)化、社會(huì)化的路子。如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)體系順利轉(zhuǎn)型，建立健全適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)體系，是擺在各級黨委和政府面前一個(gè)亟待解決的課題。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)體系的影響。

改革開放以來，隨著農(nóng)村生產(chǎn)方式的改變，服務(wù)形式也不斷地發(fā)展變化，基本形成了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”為基礎(chǔ)，以農(nóng)民自我服務(wù)為補(bǔ)充的鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革后“七站八所”（除財(cái)政所、農(nóng)村中小學(xué)、衛(wèi)生院外），在機(jī)構(gòu)性質(zhì)上，都不再作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，轉(zhuǎn)為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的企業(yè)或中介組織；在職能上，其行政執(zhí)法職能移交上級行政主管部門，一般性行政管理職能并入“三辦一所”，主要從事經(jīng)營和服務(wù)；在人員編制上，不再納入編制管理范疇；在經(jīng)費(fèi)上，變“養(yǎng)人”為“養(yǎng)事”，對一時(shí)難以自負(fù)盈虧的給予三年過渡期，之后財(cái)政不再供給，等等，其實(shí)質(zhì)是打破原有的服務(wù)模式，重新建構(gòu)一種新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革對舊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)體系的影響是一場根本性的變革，這種影響主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

（一）從服務(wù)主體上看，由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)體系，主要是依托“七站八所”建立起來的，是政府主導(dǎo)的結(jié)果。它在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用，但由于人員膨脹、機(jī)制不活、效率低下，已不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的要求。推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，正是為了順應(yīng)完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，改革與農(nóng)村生產(chǎn)力不相適應(yīng)的上層建筑和生產(chǎn)關(guān)系，建立一套新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制和機(jī)制。這就必然要求政府及其所屬部門單位向國有企業(yè)一樣退出市場競爭性行業(yè)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用。

（二）從服務(wù)方式上看，由行政手段為主向綜合運(yùn)用行政、民主、經(jīng)濟(jì)、法制手段轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的服務(wù)方式，主要靠行政單方面推動(dòng)，經(jīng)濟(jì)和法律手段運(yùn)用不充分。如在結(jié)構(gòu)調(diào)整中，不深入研究市場，搞強(qiáng)迫命令，部分地方使農(nóng)民蒙受了較大損失，挫傷了農(nóng)民的積極性，也影響了服務(wù)組織的威信。在一些公益性服務(wù)項(xiàng)目上，服務(wù)組織習(xí)慣于依靠行政手段進(jìn)行統(tǒng)一收費(fèi)，不論服務(wù)對象是否需要和接受，而且不認(rèn)真履行服務(wù)承諾，服務(wù)不到位，導(dǎo)致農(nóng)民反感。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革后“七站八所”不再是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事業(yè)單位，這就從根本上割斷了政府與“七站八所”的聯(lián)系，政府與服務(wù)組織之間不再具有行政隸屬關(guān)系，使得服務(wù)方式由行政手段為主向綜合運(yùn)用行政、民主、經(jīng)濟(jì)、法制等手段轉(zhuǎn)變。

（三）從服務(wù)內(nèi)容上看，由政府大包大攬向主要提供公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)變。過去，農(nóng)民需要什么，政府就提供什么，政府包辦一切，表面上看什么都管了，實(shí)質(zhì)上又都沒有管好。這一方面，導(dǎo)致了部門林立、機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事；另一方面，也導(dǎo)致了農(nóng)民對政府服務(wù)的嚴(yán)重依賴，什么事都找政府，使政府職能難以轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革后，政府職能明晰化，機(jī)構(gòu)設(shè)置法定化，人員編制剛性化，必然要求政府從大包大攬、具體經(jīng)濟(jì)事務(wù)中走出來，努力向社會(huì)提供優(yōu)良的公共產(chǎn)品。

（四）從投入方式上看，由“以錢養(yǎng)人”向“以錢養(yǎng)事”轉(zhuǎn)變。由于多方面的因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在建立社會(huì)化服務(wù)體系方面存在投入不足的問題，“七站八所”由于人員包袱過重很難將有限的資金用在服務(wù)事業(yè)上，主要用于“養(yǎng)人”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革后，農(nóng)村稅費(fèi)改革成果進(jìn)一步鞏固，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)不能再走靠向農(nóng)民集資辦公益事業(yè)的老路，也不能再陷入“收費(fèi)養(yǎng)人，養(yǎng)人收費(fèi)”的怪圈，在市場取向和短期內(nèi)難以從根本上解決政府投入不足的情況下，政府只能把有限的資金用在事業(yè)上。

二、建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)體系必須明確的幾個(gè)基本原則。

建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)體系，總體思路是從我國農(nóng)村的實(shí)際出發(fā)，與農(nóng)民的生產(chǎn)、生活需要相適應(yīng)，著眼于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，在強(qiáng)化政府投入主體責(zé)任的前提下，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革為契機(jī)，堅(jiān)持市場取向、改革創(chuàng)新，高起點(diǎn)構(gòu)筑，優(yōu)機(jī)制運(yùn)行，達(dá)到農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民和服務(wù)組織“雙贏”。具體來說，必須明確以下基本原則。

（一）市場為主、政府為輔的原則。在建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)體系的過程中，必須走出政府辦社會(huì)的誤區(qū)。既要避免由于管的事太多，出現(xiàn)政府越位現(xiàn)象；又要避免由于該管的事沒有管好，出現(xiàn)政府缺位現(xiàn)象。按照現(xiàn)代民主政治建設(shè)的要求，政府的主要職責(zé)是提供社會(huì)公共產(chǎn)品。那么能夠由市場提供的，政府就應(yīng)該退出，交由市場自行處理。再者，按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中要充分發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)體系作為市場體系的一個(gè)部分，在其建立過程中遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，發(fā)揮市場作用理應(yīng)是應(yīng)有之義。為了區(qū)別以前在構(gòu)建農(nóng)村服務(wù)體系中政府包辦代替、強(qiáng)迫命令的做法，我們這里把政府的宏觀調(diào)控和市場的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用稱之為市場為主、政府為輔。這并不是說，在建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)體系的過程中，市場發(fā)揮主要作用，政府發(fā)揮次要作用，而是指，在微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域、具體行為中，政府要遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，充分發(fā)揮市場的作用。

（二）公開、競爭的原則。按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的有關(guān)要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)興辦公益事業(yè)將主要采取量化服務(wù)工作，競標(biāo)優(yōu)選經(jīng)營者，政府購買服務(wù)產(chǎn)品的形式。要保證質(zhì)量，提高效益，降低成本，把有限的資金用在刀刃上，就要求在具體操作中堅(jiān)持公開、競爭的原則，打破狹隘的地域觀念，在服務(wù)的種類、政策、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、條件等方面公開，讓各個(gè)市場主體平等享有招投標(biāo)的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。對一些壟斷行業(yè)，政府要采取聽證會(huì)等形式制定限價(jià)政策，或強(qiáng)制分割打破壟斷，實(shí)行競爭。

（三）“以錢養(yǎng)事”的原則。就是要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革后，政府在興辦社會(huì)事業(yè)的過程中，堅(jiān)持市場取向，引入競爭機(jī)制，通過政府采購，向社會(huì)購買服務(wù)產(chǎn)品，最大限度地把政府投入用在服務(wù)之事上，“以錢養(yǎng)事”，而不是“以錢養(yǎng)人”。堅(jiān)持“以錢養(yǎng)事”原則，有利于防止機(jī)構(gòu)膨脹，鞏固鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革成果；有利于改進(jìn)服務(wù)方式，提高服務(wù)質(zhì)量；有利于最大限度地提高政府投入的效益。

（四）實(shí)是求是、量力而行的原則。建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)體系是一項(xiàng)長期性基礎(chǔ)性的工作，有一個(gè)不斷發(fā)展不斷完善的過程，而且隨著農(nóng)村新情況、新問題、新矛盾的不斷出現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)體系的內(nèi)容也應(yīng)隨之變化，有些服務(wù)項(xiàng)目會(huì)逐步消失，同時(shí)會(huì)產(chǎn)生一些新的服務(wù)需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)體系應(yīng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要相適應(yīng)，本著實(shí)是求是和量力而行的原則，優(yōu)先建立健全與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的服務(wù)體系，同時(shí)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)增長的速度和可承受能力建立健全適應(yīng)群眾精神文化需要的服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)體系必須注意的幾個(gè)問題。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革后建立健全全鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)體系，是一項(xiàng)破舊立新的工程，也是一項(xiàng)事關(guān)千千萬萬農(nóng)民利益的民心工程，必須統(tǒng)籌兼顧，合理設(shè)計(jì)。

（一）建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)體系必須把握的幾個(gè)重點(diǎn)。

從調(diào)查掌握的情況來看，廣大群眾對與生產(chǎn)生活關(guān)系密切的水利、病蟲害防治預(yù)測預(yù)報(bào)、農(nóng)機(jī)服務(wù)、基礎(chǔ)教育、養(yǎng)老等關(guān)注較多。建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)體系，必須把握重點(diǎn)，先急后緩，分步進(jìn)行。重點(diǎn)是建立健全以下三種服務(wù)體系。

1、建立健全農(nóng)業(yè)服務(wù)體系。主要包括：⑴農(nóng)業(yè)信息的搜集、整理、研究和。⑵農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新品種的推廣和普及。⑶農(nóng)作物病蟲害和動(dòng)物疫病的預(yù)測、預(yù)報(bào)、預(yù)防和快速撲滅。⑷農(nóng)民職業(yè)技術(shù)教育、培訓(xùn)和農(nóng)業(yè)技術(shù)知識的普及。⑸農(nóng)業(yè)投資，大型水利設(shè)施建設(shè)，等等。

2、建立健全農(nóng)村文化、教育、衛(wèi)生服務(wù)體系。文化服務(wù)體系主要包括：加強(qiáng)基層文化設(shè)施建設(shè)，完善農(nóng)村公共文化活動(dòng)場所，開展經(jīng)常性的多種形式的文化活動(dòng)，加強(qiáng)基層文化隊(duì)伍建設(shè)。教育服務(wù)體系主要包括：加強(qiáng)教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，普及九年義務(wù)教育，加大未成年人思想道德教育力度，提高整體素質(zhì)。衛(wèi)生服務(wù)體系主要包括：加強(qiáng)農(nóng)村疾病預(yù)防控制、衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督和改善醫(yī)療衛(wèi)生條件，加大改水改廁力度，基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)村初級衛(wèi)生保健。

3、建立健全農(nóng)村社會(huì)保障服務(wù)體系。主要包括：建立健全農(nóng)村最低生活保障制度，加大“低?！绷Χ?，保障農(nóng)村弱勢群體的基本生活；完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，建立國家、村集體、農(nóng)民三方共同分擔(dān)的“低水平、廣覆蓋、適度保障”的保險(xiǎn)模式，積極探索農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革，加強(qiáng)農(nóng)村福利院建設(shè)，解決農(nóng)村孤寡老人老有所養(yǎng)的問題。

（二）建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)體系必須解決好的幾個(gè)問題。

1、改革“七站八所”。“七站八所”應(yīng)盡快剝離經(jīng)營性服務(wù)職能，其公共服務(wù)職能，可由政府指定機(jī)構(gòu)和人員承擔(dān)，也可以通過競標(biāo)方式由新的服務(wù)組織承擔(dān)，也可由縣主管部門根據(jù)經(jīng)濟(jì)流向、地理狀況等跨區(qū)域設(shè)置片區(qū)站承擔(dān)，政府對其實(shí)行定編、定崗、定員、定責(zé)，由財(cái)政確保其經(jīng)費(fèi)來源。如計(jì)生服務(wù)站、廣播電視站、村鎮(zhèn)建設(shè)管理所，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可指定黨政辦公室、社會(huì)事務(wù)辦公室承擔(dān)其職能，水利管理站可由縣水利部門根據(jù)水系區(qū)域設(shè)站，血防、畜牧、農(nóng)技防疫一塊可通過競標(biāo)方式指定新的服務(wù)組織承擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有站所剝離出來的組織資源和人員，則組成經(jīng)營性服務(wù)組織，走企業(yè)化、市場化的路子。在剝離職能的過程中要注意清理債權(quán)債務(wù)，防止國有資產(chǎn)的流失，辦理好國有資產(chǎn)的清產(chǎn)、核資、登記、委托等手續(xù)，并進(jìn)行監(jiān)管。對從事經(jīng)營性服務(wù)的人員要在建立社會(huì)保障的基礎(chǔ)上逐步解決與原單位的關(guān)系。

2、培植中介組織。一是積極培育經(jīng)營性服務(wù)組織。依托國家原有的“七站八所”人員積極組建和培育經(jīng)營性服務(wù)組織，在其起步之初，政府可以給予一定時(shí)期的過渡期，過渡期內(nèi)繼續(xù)給予財(cái)政補(bǔ)貼，或?qū)匈Y產(chǎn)委托其經(jīng)營管理，促使其盡快發(fā)展，待其發(fā)展壯大后，再創(chuàng)造條件逐步退出。如對廣播電視站有線收視、廣告一塊可組建廣播電視有限公司，對畜牧獸醫(yī)站、農(nóng)技種子站治療一塊可組建農(nóng)業(yè)服務(wù)中心。二是鼓勵(lì)壯大民間服務(wù)組織。民間服務(wù)組織包括龍頭企業(yè)、農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)、農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)紀(jì)人隊(duì)伍，等等。這類中介組織發(fā)展已有一定基礎(chǔ)，且經(jīng)營機(jī)制靈活，在農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售、流通領(lǐng)域發(fā)揮著較大作用。要為這類組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，積極制定鼓勵(lì)發(fā)展的政策，如在工商登記上，逐步取消對服務(wù)組織登記的限制，適當(dāng)放寬登記條件，及時(shí)辦理有關(guān)手續(xù)。減稅讓利，在資金、信貸等方面給予傾斜，引導(dǎo)多種經(jīng)濟(jì)成分參與投資。三是大力扶持非盈利性服務(wù)組織。非盈利性服務(wù)組織包括民間社團(tuán)、政府中介，等，在群眾精神文化生活方面發(fā)揮著積極作用。這類組織主要是依靠會(huì)員交納一定會(huì)費(fèi)維持運(yùn)轉(zhuǎn)，如體育協(xié)會(huì)、詩社等。要大力提供活動(dòng)場所，予以一定經(jīng)費(fèi)扶持，并保持經(jīng)費(fèi)的適度增長。

3、增加政府投入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革后，農(nóng)村公益性事業(yè)投入不足的問題日益突出，這一問題靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身顯然難以解決。隨著農(nóng)業(yè)稅逐步取消，農(nóng)村義務(wù)工也將取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)興辦公益事業(yè)籌資渠道僅有“一事一議”，且受政策限制，人平每年不得超過15元，難以滿足興辦公益事業(yè)的資金需求。這就要求上級政府加大直接投入力度。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府特別是對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在大型公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目上要給予傾斜，對公益性事業(yè)的投入要列入固定性轉(zhuǎn)移支付，真正落實(shí)政府投入主體的責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也要通過自我挖潛，自力更生，大力發(fā)展鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)，壯大財(cái)政實(shí)力，增強(qiáng)投入能力。

（三）建立健全服務(wù)體系必須引導(dǎo)廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部樹立正確的服務(wù)觀念。

觀念是行動(dòng)的先導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的服務(wù)觀念如何，直接影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)體系建設(shè)的效果。從當(dāng)前的情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部首先要破除幾種錯(cuò)誤的觀念。一是與己無關(guān)的觀念，認(rèn)為為農(nóng)民服務(wù)是企業(yè)的事，政府再不能走老路；二是無所作為的觀念，認(rèn)為今后干部再不收糧派款了，沒有用了，悲觀失望，無所作為；三是“官本位”的觀念，認(rèn)為過去當(dāng)干部說話有人聽，辦事有人跟，現(xiàn)在要轉(zhuǎn)到服務(wù)上來，覺得丟面子、失身份。其次要樹立正確的服務(wù)觀念，要通過教育引導(dǎo)廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部正確對待鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革后農(nóng)村工作的新形勢，自覺增強(qiáng)建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)體系的責(zé)任感和緊迫感，強(qiáng)化宗旨觀念，增強(qiáng)服務(wù)意識，提高服務(wù)質(zhì)量。第三是要規(guī)范服務(wù)行為。要引導(dǎo)廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部真心實(shí)意地關(guān)心支持服務(wù)組織發(fā)展，切實(shí)幫助和解決發(fā)展中存在的問題，做到推動(dòng)而不強(qiáng)迫，支持而不干預(yù)，參與而不包辦，不得以各種借口向服務(wù)組織亂攤派、亂收費(fèi)，更不得強(qiáng)行要求服務(wù)組織上繳管理費(fèi)、利潤，甚至平調(diào)、擠占服務(wù)組織的資金。同時(shí)，也要教育農(nóng)民增強(qiáng)法制意識、合作意識，履行應(yīng)盡義務(wù)，積極支持服務(wù)組織開展正常的服務(wù)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。