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摘要：20世紀(jì)80年代，西方國家為解決普遍遇到的經(jīng)濟(jì)停滯、財(cái)政危機(jī)以及公眾對(duì)政府滿意度下降等棘手難題，興起一場“重塑政府－建立企業(yè)化政府”的行政改革運(yùn)動(dòng)。在這次“以企業(yè)家精神改革政府”的運(yùn)動(dòng)中，績效管理——這個(gè)在企業(yè)管理中已經(jīng)運(yùn)用得相當(dāng)成熟的管理理念被引進(jìn)到政府管理中，并取代了傳統(tǒng)的政府行政效率的理念，從而實(shí)現(xiàn)了“效率－績效”的轉(zhuǎn)變。在英國、美國、新西蘭等國所實(shí)行的政府績效管理中，完整體現(xiàn)了企業(yè)在經(jīng)營中所一貫追求的效率、質(zhì)量、顧客至上、力求完美的精神，取得了相當(dāng)大的成效。所以，建立高績效政府已經(jīng)成為許多國家政府改革的共識(shí)。通過比較中外學(xué)者對(duì)政府績效管理研究內(nèi)容，為我國政府績效管理的實(shí)施提供一些借鑒作用。

關(guān)鍵詞：績效管理；評(píng)價(jià)指標(biāo)；政府

目前，我國的行政體制改革進(jìn)入了一個(gè)新的階段，關(guān)于政府內(nèi)部管理的改革，特別是公務(wù)員效率與機(jī)關(guān)績效還停留在以前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理模式之上，缺乏系統(tǒng)的理論指導(dǎo)，具有很大的盲目性、隨意性，所采用的管理手段不是流于形式就是那些突擊運(yùn)動(dòng)式的大檢查、大評(píng)比而難以使政府的績效得到持續(xù)的改善與發(fā)展。為了進(jìn)一步提高我國政府的績效和執(zhí)政能力，我們有必要把國外先進(jìn)的管理理念引進(jìn)到我國政府中來。與此同時(shí)，中外學(xué)者對(duì)政府績效管理作了不同程度的研究。

1國外學(xué)者對(duì)政府績效管理研究

西方學(xué)者對(duì)城市政府績效管理的理論研究是伴隨著大規(guī)模的績效管理實(shí)踐的開展而逐漸興起的。20世紀(jì)80年代，隨著英國新公共管理運(yùn)動(dòng)和美國政府再造運(yùn)動(dòng)的興起，新管理主義思潮成為指引西方各國行政改革的一個(gè)重要指導(dǎo)思想，關(guān)于公共管理的技術(shù)和方法的著作和文章大量涌現(xiàn)，包括戰(zhàn)略管理、全面質(zhì)量管理、標(biāo)桿管理、目標(biāo)管理等先進(jìn)管理工具。尤其是對(duì)政府的績效研究由傳統(tǒng)的“效率途徑”向“績效途徑”邁進(jìn)，績效管理作為新型的績效改進(jìn)和評(píng)價(jià)技術(shù)成為政府部門和其他公共部門的主要管理工具之一。正如戴維•奧斯本和彼得•普拉斯特克所指出的“盡管比起其他途徑而言，績效管理改進(jìn)績效的過程通常更為緩慢，它的實(shí)施也需要更長的時(shí)間（通常需要三年至四年）。但是世界范圍內(nèi)的政府再造者都發(fā)現(xiàn)，使用績效管理可以使政府的生產(chǎn)率獲得顯著、持續(xù)的增長”。西方學(xué)者對(duì)政府績效管理的研究主要集中在績效管理的基本性質(zhì)、績效測量、政府績效管理的應(yīng)用等方面。

1.1關(guān)于績效管理的基本性質(zhì)

理查德•?？怂梗≧ichandHeeks）認(rèn)為組織績效既是一個(gè)多維概念，也是一個(gè)動(dòng)態(tài)概念，它隨著時(shí)間和主體的變化而變化。組織需要對(duì)3個(gè)層級(jí)的績效予以關(guān)注：即“是否做了應(yīng)該做的事”；“采取的行動(dòng)和方式是否有效”；“資源的使用是否達(dá)到最小化”。這三者的重要性依次遞減。胡雷（JosephS.Wholey）等人認(rèn)為，績效管理是改進(jìn)公共組織和公共項(xiàng)目的生產(chǎn)力（productivity）、質(zhì)量（quality）、時(shí)效性（timeliness）、回應(yīng)性（responsiveness）以及有效性（effectiveness）的綜合系統(tǒng)。它是一種融入多種判斷價(jià)值的工作模式。夏夫里茲（Shafritz）和拉賽爾（Russell）則認(rèn)為，績效評(píng)價(jià)是組織中領(lǐng)導(dǎo)者的首要職責(zé)，它是對(duì)組織清晰和可測量目標(biāo)的詳細(xì)說明；系統(tǒng)利用組織績效目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)組織的產(chǎn)出進(jìn)行評(píng)價(jià)；利用組織員工對(duì)組織績效的評(píng)價(jià)使個(gè)人的努力與組織目標(biāo)達(dá)成一致；利用績效激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)員工的額外付出；整合組織人力資源；對(duì)目標(biāo)達(dá)成程度、原因分析和改進(jìn)分析進(jìn)行回顧，以便為新一輪評(píng)價(jià)提供反饋信息。

1.2關(guān)于政府績效測量

早在1943年，學(xué)者里德雷（Ridley）和西蒙（Simon）已開始政府績效測量研究。在20世紀(jì)50年代至70年代間，公共部門績效測量與計(jì)劃績效預(yù)算制度進(jìn)行結(jié)合。在州政府層級(jí)，不少州政府則進(jìn)行全州性的策略規(guī)劃，績效預(yù)算編制及績效測量。哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院“美國政府創(chuàng)新項(xiàng)目”（1985）以推動(dòng)識(shí)別和培育創(chuàng)新性和績效政府的工作。錫拉丘茲（Syracuse）大學(xué)麥斯威爾（Maxwell）學(xué)院（1996，2000）、喬治梅森（GeorgeMason）大學(xué)Mercatus中心（McTigue，Ellig，andRichardson，2001）等對(duì)特定政府作了系統(tǒng)研究，同時(shí)以第三方進(jìn)行了評(píng)價(jià)，公布了結(jié)果，引起了相當(dāng)影響，并提出了績效管理的GPP模型。布拉姆•索比爾（BramSorber）從中央政府的角度引入績效測評(píng)系統(tǒng)，在為政府預(yù)算的效率和效益指標(biāo)框架設(shè)計(jì)方面作了某些創(chuàng)新。尼科•莫爾（NicoMol）探索了國防系統(tǒng)中通過績效預(yù)算系統(tǒng)而卷入的績效測評(píng)的執(zhí)行問題，從績效測評(píng)（performancemeasurement）與責(zé)任（accountability）的聯(lián)系開始研究政府績效與質(zhì)量測評(píng)的一般性問題。阿里•哈拉契米（AriHalachmi）和格里（Geri）試圖探索測量公共服務(wù)質(zhì)量的一些重要問題。阿斯頓（Aston）工商學(xué)院公共服務(wù)研究中心關(guān)注在測評(píng)時(shí)，使用“最優(yōu)價(jià)值”（BestValue）作為一種評(píng)估框架，使用“平衡計(jì)分卡”（BalancedScorecard）在不同利益分享者之間進(jìn)行對(duì)話和合作而得出結(jié)論。有的西方學(xué)者把商業(yè)部門的標(biāo)桿管理引入公共部門，運(yùn)用標(biāo)桿管理原理對(duì)城市政府績效進(jìn)行測量。

1.3關(guān)于政府績效管理的應(yīng)用

戴維•奧斯本（DavidOsborne）和彼得•普拉斯特克（PeterPlastrik）對(duì)通過確定方向、明確目標(biāo)，即實(shí)施核心戰(zhàn)略以提高績效的途徑做了詳細(xì)的論述。許多學(xué)者從制度設(shè)計(jì)的角度來研究如何提高公共部門績效。他們認(rèn)為，集權(quán)和分權(quán)這兩種制度本身并不能帶來高績效，而一種單一的制度形式在提供某種特定服務(wù)上往往不是一種有效的方法，只有弄清不同制度的優(yōu)勢并區(qū)別不同的服務(wù)類型，然后將二者進(jìn)行匹配，才能實(shí)現(xiàn)高效。如邁克爾•麥金尼斯（MichaclMcInnis）就提倡一種混合的制度安排，對(duì)不同的公共服務(wù)領(lǐng)域或者同一服務(wù)的不同階段和部分采取不同的制度設(shè)計(jì)，以達(dá)到公共服務(wù)的高效率。史蒂文•科恩（StevenCohen）和羅納德•布蘭德（RonaldBurland）主張運(yùn)用全面質(zhì)量管理（TQM）來提高公共部門績效。一些學(xué)者主張通過實(shí)施合同承包來提高公共部門績效。E.S.薩瓦斯（E.S.Savas）用大量確鑿的證據(jù)，證明合同承包是最有效率的?？淠肤?#8226;阿蘭（QuamrulAlam）和約翰•派秋（JohnPacher）則以實(shí)證研究的方法研究了維多利亞州地方政府采取強(qiáng)制性競爭投標(biāo)制度對(duì)地方政府結(jié)構(gòu)和績效的影響，認(rèn)為目前全球都在將私營部門管理實(shí)踐引入公共部門，采取招投標(biāo)制度能夠提高效率，減少運(yùn)作成本，明確運(yùn)作目標(biāo)，更好地回應(yīng)“顧客”需求以及提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。國外學(xué)者對(duì)公共部門績效評(píng)估，績效管理政策制定和市民的共同參與在公共部門績效改善中的地位作了比較細(xì)致的闡述。政策制定者和市民參與績效評(píng)估有助于公共部門經(jīng)理將精力放在他們社區(qū)真正需要解決的問題上，市民的參與能夠通過激勵(lì)經(jīng)理超越傳統(tǒng)的產(chǎn)出指標(biāo)，從而集中于生活質(zhì)量和社區(qū)目標(biāo)而增加績效評(píng)估的影響。盡管市民參與能夠通過讓服務(wù)更多的響應(yīng)市民的需要而最終改善市政府提供服務(wù)的程度和水平，但這個(gè)目的常常難以達(dá)到。雖然市民的參與通常會(huì)產(chǎn)生有效的政策及令人滿意的公共部門，但這種參與卻常常被認(rèn)為是負(fù)擔(dān)沉重、成本高昂和消耗時(shí)間。托馬斯（Thomas）在《公共決策中的公眾參與》中指出，公眾參與能夠增加公共經(jīng)理所制定政策的有效性。桑德森（Sanderson）研究了經(jīng)合組織（OECD）成員國的公共部門改革，發(fā)現(xiàn)這些國家構(gòu)建了一種新的“公共治理”的模式，這種模式下政府規(guī)模更適度，而且特別強(qiáng)調(diào)績效管理。伯恩斯?。―avidJ.Bernstein）則選取了五個(gè)地方政府作為研究樣本，這些政府均廣泛應(yīng)用績效測量來支持對(duì)公共項(xiàng)目的監(jiān)管、提升服務(wù)的績效。

國外學(xué)者主要基于具體問題和現(xiàn)實(shí)案例的研究，主要運(yùn)用實(shí)證的研究方法，通過設(shè)計(jì)定量指標(biāo)，來測量城市政府績效的高低和公共服務(wù)質(zhì)量的好壞。在研究的具體對(duì)策建議上，西方學(xué)者積極主張將私人部門的各種先進(jìn)管理方法和技術(shù)應(yīng)用到其研究之中，從而形成其鮮明的研究特色。2國內(nèi)學(xué)者對(duì)政府績效管理研究

在中國，對(duì)于政府績效管理的專門研究尚不多見，主要散見于政府績效管理和績效評(píng)價(jià)的研究之中，且學(xué)者們更多的是研究政府績效評(píng)價(jià)問題。

2.1對(duì)國外績效管理實(shí)踐和理論成果的介紹

來自各個(gè)領(lǐng)域的學(xué)者從各自特有的角度出發(fā)，觀察和思考當(dāng)代西方方興未艾的公共部門績效管理運(yùn)動(dòng)，研究特定國家公共部門績效管理的改革實(shí)踐。如周志忍、王慶兵和卓越對(duì)英國公共部門績效管理的研究；吳志華、劉靖華和宋世明對(duì)美國公共部門績效管理實(shí)踐的研究；薛凱對(duì)新西蘭公共部門績效管理實(shí)踐的研究等。即使同樣是對(duì)單個(gè)國家公共部門績效管理實(shí)踐的介紹和分析，學(xué)者們也采取了不同的角度和方法，如王慶兵側(cè)重于對(duì)英國公共服務(wù)領(lǐng)域政府提高績效的最新發(fā)展趨勢進(jìn)行介紹；劉靖華則著重介紹了美國政府通過信息化技術(shù)提高公共部門績效；周志忍以英國政府的績效管理的發(fā)展進(jìn)行研究；畢爭、邢傳對(duì)西方公共部門績效管理的發(fā)展趨勢的研究；蔡立輝對(duì)西方國家政府績效管理理論的研究等。

2.2對(duì)政府績效評(píng)價(jià)價(jià)值取向的研究

價(jià)值取向是城市政府績效管理評(píng)價(jià)體系和績效評(píng)價(jià)行為的深層次結(jié)構(gòu)，是城市政府績效評(píng)價(jià)的靈魂。價(jià)值取向?qū)τ诜€(wěn)定和變革城市政府績效管理評(píng)價(jià)體系，引導(dǎo)和調(diào)整績效評(píng)價(jià)行為具有十分重要的作用。馬玉成從政治哲學(xué)的角度綜合分析了有關(guān)學(xué)者在這方面的研究成果，并概括出他們共存的幾個(gè)基本價(jià)值取向——增長、公平、民主、秩序。鑒于此，在選擇公共部門績效價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)該在堅(jiān)持增長這個(gè)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的前提下，以公平作為內(nèi)在的必要約束。凌文輇從社會(huì)轉(zhuǎn)型的角度提出政府職能的合理定位是政府績效的基本價(jià)值選擇，滿足公眾需求是政府績效的根本價(jià)值選擇，公共服務(wù)質(zhì)量好壞是衡量政府績效的重要標(biāo)準(zhǔn)，廉潔、高效公正是政府績效的價(jià)值追求。徐邦友指出滿意原則是行政績效評(píng)價(jià)的最終尺度，并指出了要處理好滿意度評(píng)價(jià)中的幾對(duì)關(guān)系。

2.3對(duì)城市政府績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的研究

探討將平衡計(jì)分卡引入公共部門績效管理的可行性，并對(duì)平衡計(jì)分卡理論體系對(duì)中國公共部門治理和變革可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行了預(yù)測性分析。王魯捷、陳龍等以政府與市民的互動(dòng)為立足點(diǎn)，利用平衡計(jì)分卡來設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)市級(jí)政府績效的指標(biāo)，并賦予相應(yīng)的權(quán)重，具有一定的參考意義。國家人事部中國政府績效評(píng)估課題組的《中國政府績效評(píng)估研究報(bào)告》中列出了評(píng)估政府績效的三十三項(xiàng)指標(biāo)。唐任伍結(jié)合公共部門績效評(píng)價(jià)指標(biāo)選擇思路，設(shè)計(jì)了一套測度中國省級(jí)政府效率的指標(biāo)體系，它由政府公共服務(wù)、公共物品、政府規(guī)模、居民經(jīng)濟(jì)福利四個(gè)因素及其子因素組成，共計(jì)47個(gè)指標(biāo)。

2.4對(duì)政府績效評(píng)價(jià)流程的研究

胡寧生、周志忍等對(duì)公共組織績效評(píng)價(jià)作了研究，他們對(duì)績效評(píng)價(jià)的歷史發(fā)展、涵義、程序作了詳細(xì)闡述，對(duì)于績效指標(biāo)設(shè)計(jì)的基本程序、績效評(píng)價(jià)的內(nèi)容及方法和績效評(píng)價(jià)要注意的問題等進(jìn)行了深入細(xì)致的研究。卓越把績效評(píng)價(jià)的過程劃分為6個(gè)階段：第一階段：建構(gòu)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；第二階段：設(shè)計(jì)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)和等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)；第三階段：建立績效評(píng)價(jià)和管理機(jī)構(gòu)；第四階段：選擇和確立績效評(píng)價(jià)的主體；第五階段：安排績效評(píng)價(jià)的實(shí)施程序；第六階段：績效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用。

從總體上來說，我國對(duì)績效管理的研究仍然還處于起步階段，尤其是對(duì)城市政府績效研究更是鳳毛麟角。學(xué)術(shù)界對(duì)績效關(guān)注的焦點(diǎn)問題仍然停留在績效評(píng)估上，對(duì)政府績效管理的研究還比較薄弱。尤其要指出的是，在目前國內(nèi)公共管理領(lǐng)域的著述中，談體制、職能、機(jī)構(gòu)以及人事制度等方面的較多，談管理過程、運(yùn)行機(jī)制等方面的較少。關(guān)于績效管理如何在政府中的運(yùn)用專著那就更少了，而且有不少研究成果局限于國外經(jīng)驗(yàn)的介紹和關(guān)于我國政府績效管理發(fā)展的初步研究。就政府績效管理與其他管理的比較、我國實(shí)行政府績效管理的障礙，特別是政府管理的具體構(gòu)建與如何運(yùn)作等方面的研究仍顯不足，有待進(jìn)一步的深入。由此可見，盡管比較重視，但是無論是政界還是學(xué)術(shù)界，對(duì)政府績效管理這一問題的研究還很不夠，尤其是地方政府績效管理的研究，因而開展對(duì)政府績效管理的研究，對(duì)我國政府在全球化這一背景下改進(jìn)我國政府的管理方式，轉(zhuǎn)變政府機(jī)關(guān)的管理理念，提高我國政府績效和提升政府管理能力以及回應(yīng)力，無疑都有十分重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

參考文獻(xiàn)

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