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關(guān)鍵詞：取消農(nóng)業(yè)稅農(nóng)村基層政府影響對(duì)策

一、導(dǎo)言

針對(duì)近幾年全國(guó)農(nóng)民人均收入連續(xù)增長(zhǎng)放慢等問題，2004年1月，中央下發(fā)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》，成為改革開放以來(lái)中央關(guān)于農(nóng)業(yè)的第六個(gè)“一號(hào)文件”。在該文件中，黨中央國(guó)務(wù)院鼓勵(lì)有條件的地方取消農(nóng)業(yè)稅，讓農(nóng)民休養(yǎng)生息[1]。在2004年的“兩會(huì)”上，總理宣布中國(guó)將在5年內(nèi)完全取消農(nóng)業(yè)稅。從2004年各地的行動(dòng)來(lái)看，國(guó)家在農(nóng)業(yè)稅改革方面取得的進(jìn)展是令人鼓舞的。然而，由于長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村基層政權(quán)依賴于農(nóng)業(yè)剩余而運(yùn)作，農(nóng)民依賴于農(nóng)業(yè)剩余而生存，因此，取消農(nóng)業(yè)稅在很大程度上是個(gè)加減法的問題，取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)會(huì)減輕，但原先依賴農(nóng)業(yè)稅的農(nóng)村基層政府收入將會(huì)減少。盡管中央決定，由此造成的財(cái)政缺口，中央將針對(duì)不同省份的情況，分別給予一定比例的轉(zhuǎn)移支付。但是轉(zhuǎn)移支付能解決基層政府的財(cái)力缺口嗎？如果解決不了，我國(guó)能順利在5年之內(nèi)在全國(guó)范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅嗎？為了研究這個(gè)問題，我們近期對(duì)在中西部地區(qū)率先取消農(nóng)業(yè)稅的陜西省延安市進(jìn)行了考察。

陜西省延安市轄13個(gè)縣區(qū)，共有151.83萬(wàn)農(nóng)村人口。2002年農(nóng)村稅費(fèi)改革時(shí)，延安市應(yīng)征農(nóng)業(yè)稅3869萬(wàn)元，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅3751萬(wàn)元，“兩稅”附加1297萬(wàn)元，合計(jì)8917萬(wàn)元。近年來(lái)，由于國(guó)家對(duì)延安油氣資源的開發(fā)給予一定的優(yōu)惠政策，延安經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，財(cái)政收入逐年增長(zhǎng)。2003年，全市財(cái)政收入達(dá)到37.29億元，其中地方財(cái)政收入20.1億元，有6個(gè)縣財(cái)政收入過億元，農(nóng)業(yè)“兩稅”僅占延安地方財(cái)政收入的3.9%。由于農(nóng)業(yè)稅在地方財(cái)政中所占比例已經(jīng)很小，而征收成本又很高，延安市政府有取消農(nóng)業(yè)稅的積極性。

從目前來(lái)看，雖然取消農(nóng)業(yè)稅后延安市地方財(cái)政整體上受影響不大，但在不同區(qū)縣卻存在很大的差異。（1）延安地區(qū)北部的安塞、子長(zhǎng)等原來(lái)的貧困縣，由于本來(lái)農(nóng)業(yè)稅的絕對(duì)量就較小，地方財(cái)政在近幾年依靠油氣資源超常規(guī)增長(zhǎng)后，農(nóng)業(yè)稅占地方財(cái)政收入的比重已經(jīng)很小了，個(gè)別縣甚至不到1%，取消農(nóng)業(yè)稅對(duì)這些縣影響很小，因此，市政府也要求這些區(qū)縣自行消化財(cái)政缺口。（2）延安東部沿黃河的幾個(gè)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的縣，如延長(zhǎng)、延川等縣，由于缺乏油氣等資源，農(nóng)業(yè)稅占地方財(cái)政收入的比重基本在10%~20%之間，取消農(nóng)業(yè)稅將會(huì)使這些縣的財(cái)力出現(xiàn)一定的缺口，而其又無(wú)力自行消化，市政府將在中央和省上轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，進(jìn)行支付。（3）延安南部如洛川、黃陵等對(duì)果業(yè)嚴(yán)重依賴的幾個(gè)縣，由于原來(lái)地方財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)兩稅嚴(yán)重依賴，如近幾年洛川縣財(cái)政收入的40%以上依賴于農(nóng)林特產(chǎn)稅，取消農(nóng)業(yè)稅后，這些地區(qū)的財(cái)政收入立即形成了巨大的缺口，影響很大。

若從對(duì)農(nóng)業(yè)稅的依賴程度來(lái)看，延安的北、東、南部不同區(qū)縣的情況分別類似于我國(guó)東部、西部不同省份的情況。延安市取消農(nóng)業(yè)稅的難點(diǎn)在東、南部區(qū)縣，尤其是南部各縣，而全國(guó)取消農(nóng)業(yè)稅的關(guān)鍵則在中、西部，尤其是西部各省。延安市政府的角色頗似中央政府，面對(duì)財(cái)政狀況不同的地區(qū)時(shí)，其政策也有所區(qū)別。正因如此，我們認(rèn)為，延安市盡管只是一個(gè)地區(qū)，但其取消農(nóng)業(yè)稅的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對(duì)全國(guó)也具有一定的借鑒意義。

二、取消農(nóng)業(yè)稅對(duì)農(nóng)村基層政府的影響

從延安市的情況來(lái)看，2004年取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民人均減負(fù)58元，因此得到了一定的實(shí)惠，農(nóng)民衷心擁護(hù)和支持中央取消農(nóng)業(yè)稅的政策。但取消農(nóng)業(yè)稅同時(shí)也對(duì)地方政府產(chǎn)生了很大的影響，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

1．在目前的財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府財(cái)源必將受到一定的影響，基層政府債務(wù)會(huì)不斷加重

1994年分稅制在我國(guó)實(shí)施之后，中央對(duì)我國(guó)的財(cái)政體制進(jìn)行了重大變革，中央和地方的財(cái)源被重新劃分，中央政府逐漸將財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放。中央政府的做法很快為下面各級(jí)政府所仿效，客觀上形成了對(duì)財(cái)權(quán)爭(zhēng)奪和對(duì)事權(quán)推諉的現(xiàn)象，在這種背景下，農(nóng)村基層政府的財(cái)源普遍緊缺。然而，在我國(guó)當(dāng)前的行政管理體制下，下級(jí)政府與上級(jí)政府的談判能力是很弱的，下級(jí)政府即使不滿上級(jí)政府的做法，卻也對(duì)其無(wú)能為力。因此，政府級(jí)別越低，經(jīng)費(fèi)相對(duì)于事務(wù)就越少，日子就越難過。在1994年分稅制中，農(nóng)業(yè)稅被劃為地稅，若單從征收效率的角度來(lái)看，農(nóng)業(yè)稅被劃為地稅是合理的，因?yàn)榈胤秸跒樽约赫魇盏囟悤r(shí)，積極性才會(huì)更高，而且地方政府在和農(nóng)民打交道時(shí)的信息、組織優(yōu)勢(shì)也是明顯的。但由于農(nóng)村稅源基礎(chǔ)薄弱、稅收零星分散，“稅不夠、費(fèi)來(lái)補(bǔ)”成為基層政府解決經(jīng)費(fèi)不足的主要出路，基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)對(duì)“三提五統(tǒng)”和向農(nóng)民集資、攤派依賴嚴(yán)重，結(jié)果使農(nóng)民負(fù)擔(dān)越來(lái)越重，農(nóng)民在某種程度上處于“水深齊頸”的危險(xiǎn)境地，農(nóng)村的穩(wěn)定也因此受到影響。隨著中央對(duì)涉農(nóng)收費(fèi)的逐步規(guī)范，尤其是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)村基層政府收入來(lái)源萎縮，但相應(yīng)的行政管理職能卻未調(diào)整到位，“上面開口子、下面拿票子”，基層政府仍必須提供類似“普九”等公共產(chǎn)品，但卻缺乏相應(yīng)的資金，從而造成基層財(cái)政滾存赤字越來(lái)越大，債務(wù)累積規(guī)模居高不下的現(xiàn)狀。以延安市為例，截至2002年底，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債151.03萬(wàn)元，負(fù)債最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)高達(dá)1823萬(wàn)元，按鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員計(jì)算，人均債務(wù)19741.57元；每村平均負(fù)債5.69萬(wàn)元，按農(nóng)村人口計(jì)算，人均負(fù)債129元。而從全國(guó)范圍來(lái)看，延安市的情況還不算嚴(yán)重，我國(guó)不少縣赤字達(dá)到數(shù)千萬(wàn)元甚至上億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)組織的情況也不容樂觀。據(jù)農(nóng)業(yè)部對(duì)十幾個(gè)省份的調(diào)查，截至1998年底，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府平均負(fù)債408萬(wàn)元以上，村級(jí)組織平均負(fù)債約21萬(wàn)元，且有不斷惡化的趨勢(shì)[2]。

由于經(jīng)濟(jì)落后，從其它方面獲取財(cái)政收入較少，近些年來(lái)延安市東、南部各縣的財(cái)政收入主要依賴于農(nóng)業(yè)稅和轉(zhuǎn)移支付，即同時(shí)向農(nóng)民和上級(jí)政府伸手。這其實(shí)也是我國(guó)中西部大多數(shù)經(jīng)濟(jì)落后地方的財(cái)政收入現(xiàn)狀。取消農(nóng)業(yè)稅后，伸向農(nóng)民的手要收回來(lái)，基層政府的唯一希望就在于轉(zhuǎn)移支付了，但目前的轉(zhuǎn)移支付力度并不能解決問題。表面上看，由于中央將對(duì)因取消農(nóng)業(yè)稅所造成的財(cái)政缺口的80%進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，省、市兩級(jí)政府也要對(duì)剩余的20%的缺口予以填補(bǔ)，基層政府的財(cái)源好像不受影響，實(shí)際并非如此。因?yàn)閲?guó)家依據(jù)的是2002年農(nóng)業(yè)“兩稅”的征收額進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的，而2002年稅費(fèi)改革已使基層政府的財(cái)力有所下降，例如，延安市因此減少了3424萬(wàn)元財(cái)政收入，其中受影響較大的洛川縣下降845.75萬(wàn)元。所以，維持在2002年水平上的轉(zhuǎn)移支付是低于稅費(fèi)改革以前的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)收入的。但在2002年以后，洛川縣地方財(cái)政的支出以年均超過15%的速度在剛性遞增，收入的下降與支出的增加形成了巨大的反差。因此，若國(guó)家的轉(zhuǎn)移支付維持在2002年的水平，2004年以后，洛川地方財(cái)政將不可避免地出現(xiàn)嚴(yán)重的虧空，而且隨著時(shí)間的推移，虧空必將迅速增加。在目前財(cái)政管理體制下，當(dāng)縣級(jí)政府財(cái)政出現(xiàn)困難時(shí)，層層截留勢(shì)必要發(fā)生，鄉(xiāng)、村兩級(jí)的日子就更難過了，最后很可能再次向農(nóng)民伸手。

由此可見，取消農(nóng)業(yè)稅后，由于轉(zhuǎn)移支付并不能解決收不抵支的問題，基層政府的財(cái)源將會(huì)進(jìn)一步減少，本來(lái)就十分嚴(yán)重的農(nóng)村縣、鄉(xiāng)、村債務(wù)問題將更加惡化。但是，地方政府債務(wù)如果得不到解決，不僅會(huì)影響地方政府形象和公信力，而且會(huì)影響當(dāng)前農(nóng)村基層組織的功能，這樣勢(shì)必會(huì)造成新的問題。解決老問題的同時(shí)又造成了新問題，這顯然不是理想的選擇。所以，盡管取消農(nóng)業(yè)稅是一個(gè)必然趨勢(shì)，但由于會(huì)使縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)組織形成巨大的財(cái)力缺口，很可能會(huì)影響取消農(nóng)業(yè)稅工作的順利實(shí)施，尤其是經(jīng)濟(jì)越不發(fā)達(dá)的地區(qū)，地方財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)稅的依賴程度就越高，農(nóng)業(yè)稅就越難取消。國(guó)家要在5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，就必須設(shè)法解決縣、鄉(xiāng)、村的收不抵支問題，否則，這個(gè)目標(biāo)就缺乏可行性。

2．為農(nóng)村基層政府改革提供了契機(jī)

從在延安的調(diào)查來(lái)看，取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)村基層政府的工作量已大幅減少。改革開放以來(lái)，農(nóng)村基層政府的工作被形象地用八個(gè)字進(jìn)行了概括?D?D“刮宮流產(chǎn)、催糧要款”，據(jù)延安地區(qū)一些農(nóng)村基層干部反映，其中催糧要款占鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作量的80%以上。其實(shí)，基層政府對(duì)此事也十分頭疼，對(duì)于基層干部而言，如果不是上級(jí)層層壓任務(wù)，他們也不愿意向農(nóng)民催糧要款，尤其是當(dāng)他們不得不面對(duì)那些所謂的“釘子戶”時(shí)。在調(diào)查時(shí)可以明顯看出，延安市的基層干部在面對(duì)取消農(nóng)業(yè)稅的既定事實(shí)時(shí)，顯得相當(dāng)矛盾，他們既為再也不用向農(nóng)民“催糧要款”而高興，同時(shí)又擔(dān)心自己以后干什么。令人憂慮的是，這時(shí)，他們常常會(huì)創(chuàng)造出“工作”來(lái)。例如，2004年延安市全市取消農(nóng)業(yè)稅后，延安市各縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所主要任務(wù)從以往困難的“催糧要款”變?yōu)槿菀淄瓿傻陌l(fā)放糧食直補(bǔ)款。發(fā)放直補(bǔ)款后，本來(lái)已無(wú)事可做，但實(shí)際上，基層財(cái)政所仍按延安市的統(tǒng)一部署，按照陜西省2004年的全省統(tǒng)一降低農(nóng)業(yè)稅一個(gè)百分點(diǎn)的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算出農(nóng)民的應(yīng)繳稅款（當(dāng)然，這部分稅款已由上級(jí)財(cái)政代繳了），并逐戶由農(nóng)民確認(rèn)簽字，結(jié)果卻使農(nóng)民對(duì)延安市是否真正取消農(nóng)業(yè)稅產(chǎn)生懷疑。顯然，基層財(cái)政所的人員在做沒有任何意義的事情。調(diào)查中，延長(zhǎng)縣某鄉(xiāng)的財(cái)政所長(zhǎng)反復(fù)地向我們強(qiáng)調(diào)他們工作的“努力”，但是，這種“努力”并不能改變他們目前所面臨的尷尬處境。

在這種背景下，改革開放后存在了近20年的農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)必將會(huì)發(fā)生一定的變化。近些年來(lái)，縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)政府的冗員問題飽受批評(píng)，但不可否認(rèn)，正是“刮宮流產(chǎn)、催糧要款”給了農(nóng)村基層政府冗員存在的理由，也正因如此，我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人數(shù)才從改革開放初期的二、三十人迅速增加到目前的上百人，個(gè)別地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至上千人，僅一個(gè)鄉(xiāng)財(cái)政所就有上百人[3]。為了維系龐大的機(jī)構(gòu)和行政開支，農(nóng)村基層組織很容易運(yùn)用政權(quán)的力量向農(nóng)民伸手，增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，甚至到了不計(jì)代價(jià)、不管農(nóng)民死活的程度。從目前來(lái)看，我國(guó)農(nóng)業(yè)稅制已喪失了其存在初期為工業(yè)提供積累資金的功能，而演化為日益膨脹的縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府“吃飯財(cái)政”的收入來(lái)源。但即便如此，縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)組織仍然是債務(wù)重重，究其原因，在于“生之者寡，食之者眾”，當(dāng)國(guó)家的基層政權(quán)組織膨脹到社會(huì)難以承受的程度時(shí)，其所依賴的微薄的農(nóng)業(yè)剩余已不足以維持其運(yùn)轉(zhuǎn)，負(fù)債運(yùn)轉(zhuǎn)也就成為必然。

由此可見，如果取消農(nóng)業(yè)稅不能與農(nóng)村基層政府機(jī)構(gòu)改革同時(shí)進(jìn)行，則取消農(nóng)業(yè)稅的成果將很快不保。我們的擔(dān)心并非多余，延安市稅費(fèi)改革辦公室的高主任也向我們表示了他的憂慮。據(jù)我們調(diào)查，在延安地區(qū)的延長(zhǎng)縣，農(nóng)民農(nóng)業(yè)稅負(fù)擔(dān)的減輕立即被子女教育費(fèi)用的增加而抵消了，農(nóng)民負(fù)擔(dān)并未真正減輕；吉林省撫松縣在2004年夏季國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)林特產(chǎn)稅后，剛到秋季，基層政府又開始向農(nóng)民收各種費(fèi)了。由此可見，一方面，取消農(nóng)業(yè)稅使農(nóng)村基層政府冗員存在的理由將不復(fù)存在，從而為農(nóng)村基層政府改革提供了有利條件，另一方面，農(nóng)村基層政府機(jī)構(gòu)改革則是取消農(nóng)業(yè)稅的必要條件。

三、對(duì)策與建議

取消農(nóng)業(yè)稅無(wú)疑具有劃時(shí)代的意義，體現(xiàn)著中央減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的決心。但是，應(yīng)該看到，中央從80年代起就注意到減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題并為此下發(fā)過一系列的文件，1990年后幾乎每年都要發(fā)文件強(qiáng)調(diào)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但農(nóng)民負(fù)擔(dān)卻在每次文件下發(fā)之后不減反增，農(nóng)村改革陷入了困境。在中國(guó)歷史上，“并稅制”改革多次出現(xiàn)，一般來(lái)說，在改革初期都可以做到“向來(lái)從弊為之一清”；但其改革的中長(zhǎng)期效果，卻無(wú)一例外地與初衷相反[2]，關(guān)鍵問題在于，沒有從根本上深化配套改革，正因如此，多次改革才以失敗而告終。我們認(rèn)為，要深化配套改革，就必須從兩個(gè)方面同時(shí)著手：

1．對(duì)現(xiàn)有的財(cái)政分權(quán)體制進(jìn)行改革，為基層政府確定合理的收入來(lái)源并逐步消化其債務(wù)

目前除了中央政府之外，從全國(guó)范圍來(lái)看，省、市兩級(jí)政府的債務(wù)較少，省一級(jí)甚至還略有盈余，政府債務(wù)主要集中在縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)[4]，但恰好是這三級(jí)地方基層政府的債務(wù)已經(jīng)到了靠其自身已根本無(wú)法解決的程度了。因此，如果不對(duì)當(dāng)前的財(cái)政體制進(jìn)行變革，使事權(quán)與財(cái)權(quán)對(duì)等，問題根本不可能得到解決。我們認(rèn)為，可供借鑒的思路有三種：

（1）維持目前的財(cái)政分權(quán)體制，但加大中央財(cái)政對(duì)中西部落后省份以及省級(jí)政府對(duì)縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付力度，以使農(nóng)村基層政府在處理地方事務(wù)時(shí)不至于財(cái)力上捉襟見肘。這是一種直接而且見效快的辦法。然而，正如賈康，白景明（2002）所指出的，中國(guó)現(xiàn)行的多層級(jí)分稅制下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度通常是不穩(wěn)定的，下級(jí)政府獲得上級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定性主要取決于上級(jí)財(cái)政的實(shí)際狀況和下級(jí)財(cái)政的公關(guān)能力[5]，而且，過于依賴上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付并不利于地方發(fā)展。另外，在通過轉(zhuǎn)移支付取消農(nóng)業(yè)稅過程中，上級(jí)（如市、縣）財(cái)政能否不發(fā)生挪用，確保及時(shí)足額地彌補(bǔ)基層（如縣、鄉(xiāng)）財(cái)政缺口，其效率和可靠性還有待觀察。因此，轉(zhuǎn)移支付并非一個(gè)最好的解決途徑。

（2）維持目前的財(cái)政分權(quán)體制，但將部分事權(quán)上移，尤其是農(nóng)村義務(wù)教育，應(yīng)當(dāng)由中央負(fù)擔(dān)。2002年全國(guó)縣級(jí)教育事業(yè)費(fèi)1578億元，占全國(guó)縣級(jí)財(cái)政支出6313億元的25%，占全國(guó)預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)2582億元的61.1%，而中央只占10.3%[6]。將其上移可以大大減輕地方財(cái)政壓力，而且農(nóng)村義務(wù)教育具有純公共產(chǎn)品的性質(zhì)，其經(jīng)費(fèi)由中央政府負(fù)擔(dān)才合乎常理，也符合世界各國(guó)的慣例。這種辦法也可以使財(cái)權(quán)和事權(quán)對(duì)等，如果在短期內(nèi)我國(guó)財(cái)政分權(quán)體制沒有大的改革，這應(yīng)是一種可取之策。

（3）調(diào)整目前的財(cái)政分權(quán)體制，將中央和省級(jí)財(cái)權(quán)下移。尤其是對(duì)于中西部地區(qū)，要使基層政府在稅收分割中享受更大的比例，使財(cái)產(chǎn)稅等稅種成為基層政府的主要收入來(lái)源，徹底改變農(nóng)村基層財(cái)政依賴農(nóng)業(yè)稅的局面。應(yīng)該說，無(wú)論是從理論上還是從世界上多個(gè)國(guó)家的通行做法來(lái)看，使中央、省、縣成為我國(guó)基本的三級(jí)政府，并擁有相對(duì)獨(dú)立的事權(quán)和財(cái)權(quán)，都是解決事權(quán)和財(cái)權(quán)不對(duì)應(yīng)問題的根本出路。但由于其涉及到我國(guó)財(cái)政體制以及目前政府五級(jí)管理體制的根本性改革，因此，在短期內(nèi)實(shí)施的難度太大。

2．積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村基層政府機(jī)構(gòu)改革

在當(dāng)前，“三農(nóng)問題”、縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問題和政府（特別是省以下）體制問題相互交織，大大增加了解決“三農(nóng)”問題的難度。面對(duì)這種社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型從縣鄉(xiāng)財(cái)政困難角度反映出的難題，必須著眼于省以下財(cái)政體制和政府體制全局求解[5]。所以，如果我國(guó)農(nóng)村基層政府機(jī)構(gòu)不大力改革，節(jié)約治理成本，不但債務(wù)問題無(wú)法解決，而且已有的稅費(fèi)改革成果也有可能難以保全，農(nóng)民負(fù)擔(dān)很可能再次加重。因此，取消農(nóng)業(yè)稅必須與基層政府機(jī)構(gòu)改革同時(shí)進(jìn)行。

第一，改革縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)。從近期看，縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)應(yīng)大力壓縮合并，例如，在縣級(jí)政府中，僅直接涉及農(nóng)業(yè)的就有農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、水產(chǎn)局、水利局、畜牧局、農(nóng)機(jī)局、糧食局、土產(chǎn)公司、氣象局、煙草局等多個(gè)部門，應(yīng)對(duì)這些機(jī)構(gòu)大力合并。從遠(yuǎn)期看，縣級(jí)政府應(yīng)與地區(qū)（市級(jí)）政府合并，撤市留縣。截至2002年底，我國(guó)中央、省、市（地區(qū)）、縣、鄉(xiāng)的比例為：1/31/332/2860/44850，其中，市（地區(qū)）一級(jí)的管理幅度最小，功能最弱，是當(dāng)前我國(guó)政府中最不應(yīng)設(shè)的一級(jí)。如果裁撤這一級(jí)政府，省級(jí)政府的管理幅度可變成92。隨著交通、通訊的發(fā)展，這完全是可行的，而且裁撤市（地區(qū)）后除了能節(jié)約治理成本之外，還能有效地提高上傳下達(dá)的效率。

第二，精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府盡管機(jī)構(gòu)眾多，但大多是縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，縣級(jí)政府改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然要進(jìn)行相應(yīng)改革。當(dāng)然，由于涉及到的人員、機(jī)構(gòu)太多，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革應(yīng)分兩步來(lái)走：在近期，要實(shí)現(xiàn)人員分流的目標(biāo)，將臨時(shí)人員解聘，對(duì)于正式人員，可以采取離職退養(yǎng)或借鑒湖北咸安模式，即采取干部下海鍛煉的辦法；到遠(yuǎn)期，要實(shí)現(xiàn)撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的目標(biāo)，將鄉(xiāng)政府目前的職能收歸縣級(jí)管理。

第三，簡(jiǎn)化村級(jí)治理結(jié)構(gòu)。從我們?cè)谵r(nóng)村基層的調(diào)查來(lái)看，干部人數(shù)與履行功能的多少并無(wú)必然聯(lián)系。目前村、組的十幾個(gè)干部中，真正起作用的只有兩三個(gè)。由于干部人數(shù)眾多，干部報(bào)酬成為村級(jí)組織一個(gè)沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。簡(jiǎn)化村級(jí)治理結(jié)構(gòu)勢(shì)在必行，而且取消農(nóng)業(yè)稅后，村干部的大部分工作也將不存在，因此，裁撤冗員以降低開支已顯得十分必要。從村干部所承擔(dān)的管理職能來(lái)看，一個(gè)中等規(guī)模的村莊有兩位男干部、一位女干部就足夠了[7]。公務(wù)員之家版權(quán)所有

總的來(lái)看，取消農(nóng)業(yè)稅是一項(xiàng)利國(guó)利民的重大舉措。然而，由于目前農(nóng)村的改革是牽一發(fā)而動(dòng)全身，處處需要通盤考慮，因此，取消農(nóng)業(yè)稅也必須充分考慮到社會(huì)各階層既得利益格局的剛性以及體制轉(zhuǎn)換成本，尤其是必須考慮到其對(duì)農(nóng)村基層政府的影響。如果缺乏相應(yīng)的配套措施，很難說我國(guó)這一次的稅制改革會(huì)不會(huì)再一次陷入“黃宗羲定律”的怪圈之中。所以，只有正視取消農(nóng)業(yè)稅給農(nóng)村基層政府在收支和治理結(jié)構(gòu)上帶來(lái)巨大的沖擊，并對(duì)現(xiàn)有的財(cái)政分權(quán)體制和農(nóng)村基層政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，才能保住取消農(nóng)業(yè)稅的成果，也只有這樣，取消農(nóng)業(yè)稅才能真正成為我國(guó)農(nóng)村繼聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后的第二次革命。