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六是依規(guī)減債。從嚴(yán)控制出臺(tái)集資收費(fèi)政策，停止一切超出甘谷縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)承受能力的升級(jí)達(dá)標(biāo)活動(dòng)，將農(nóng)民負(fù)擔(dān)控制在政策允許的范圍內(nèi)。七是拍賣(mài)資產(chǎn)。對(duì)集體所屬資產(chǎn)和資源進(jìn)行拍賣(mài)，所得收入用于還債。八是債務(wù)重組。清理三角債，實(shí)行債權(quán)與債務(wù)掛鉤，清除甘谷縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為中間方的債權(quán)債務(wù)責(zé)任；實(shí)行以物抵債，用其所屬集體資產(chǎn)和實(shí)用意義不大的物資產(chǎn)權(quán)抵償債務(wù)，減少資產(chǎn)管理費(fèi)用。

【摘要】取消農(nóng)業(yè)稅減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政帶來(lái)了嚴(yán)重的影響。如何采取有效措施擺脫這種困境，維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)并發(fā)揮其職能，已經(jīng)成為了一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。本文在實(shí)際調(diào)查的基礎(chǔ)上，提出甘谷縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政增收的對(duì)策：發(fā)展經(jīng)濟(jì)，培植財(cái)源；精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，削減冗員，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)；完善財(cái)政體制；完善轉(zhuǎn)移支付制度，加大轉(zhuǎn)移支付力度；用改革的辦法化解鎮(zhèn)村債務(wù)。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)稅鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政甘谷縣

2005年12月29日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)決議，廢止了1958年開(kāi)始實(shí)行的《農(nóng)業(yè)稅條例》。取消農(nóng)業(yè)稅，對(duì)促進(jìn)農(nóng)民增收和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。但這同時(shí)也加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困難，特別是那些以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為支柱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政更是雪上加霜。甘肅省甘谷縣作為邊遠(yuǎn)山區(qū)，由于受資源約束，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)并形成強(qiáng)大的財(cái)政實(shí)力還需要一個(gè)過(guò)程。而在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)稅被取消后，新的稅源還沒(méi)有形成。這必然給甘谷縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)許多不便，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政增收也更困難。

一、甘谷縣概況

甘谷縣位于甘肅省東南部，天水市西北，地處渭河上游，轄5鎮(zhèn)15鄉(xiāng)，405個(gè)村委，2213個(gè)村民小組?？偯娣e1572.6平方公里，耕地面積89.7萬(wàn)畝，總?cè)丝?9.8萬(wàn)人。其中農(nóng)業(yè)人口55.6萬(wàn)人，占92.97%；城鎮(zhèn)人口4.2萬(wàn)人，占7.03%。2006年甘谷縣農(nóng)民人均純收入1532.16元，全縣大口徑財(cái)政收入5589萬(wàn)元。2002年被國(guó)家確定為扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣。資源貧乏，自然條件嚴(yán)酷，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)脆弱，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，財(cái)政十分困難，是典型的農(nóng)業(yè)大縣、工業(yè)小縣、財(cái)政窮縣。甘谷縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)起步于1984年，到1997年全縣20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部實(shí)行“劃分稅種、核定收支、定額補(bǔ)貼”管理體制。2002年農(nóng)村稅費(fèi)改革后，又對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制進(jìn)行了調(diào)整，實(shí)行了“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”的管理模式，即收入上繳、支出下?lián)?、缺口上移、鄉(xiāng)財(cái)縣管。

二、取消農(nóng)業(yè)稅對(duì)甘谷縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響

甘谷縣是一個(gè)農(nóng)業(yè)大縣，農(nóng)業(yè)稅作為幾千年來(lái)的傳統(tǒng)稅種，是其鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的主要來(lái)源，約占財(cái)政收入的67.2%。在稅費(fèi)改革前，農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)各項(xiàng)稅費(fèi)達(dá)60.83元，土地每畝負(fù)擔(dān)稅費(fèi)39.12元。取消農(nóng)業(yè)稅后，也取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留、農(nóng)村教育集資等專(zhuān)門(mén)向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資以及屠宰稅。甘谷縣財(cái)政收入減少3637.63萬(wàn)元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入減少181.88萬(wàn)元。這對(duì)本來(lái)就運(yùn)行困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政來(lái)說(shuō)，更是雪上加霜。

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)是指基層財(cái)政嚴(yán)重收不抵支、運(yùn)行困難，影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)。取消農(nóng)業(yè)稅后，也取消了義務(wù)教育、鄉(xiāng)統(tǒng)籌等預(yù)算外收入，把它們納入預(yù)算內(nèi)管理，農(nóng)民負(fù)擔(dān)確實(shí)減輕了。但對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，即使加上國(guó)家的轉(zhuǎn)移支付，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入也明顯減少了，可用財(cái)力就大幅度下降。財(cái)政收支難以平衡，財(cái)政缺口有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。2005年甘谷縣取消農(nóng)業(yè)稅后，甘谷縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財(cái)力大幅度下降，并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)越大，農(nóng)業(yè)人口越多，下降幅度越大，僅2005年可用財(cái)力減少了537萬(wàn)元。但與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出卻有增無(wú)減，使甘谷縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支矛盾凸現(xiàn)，財(cái)政缺口越來(lái)越大。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能危機(jī)

甘谷縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在取消農(nóng)業(yè)稅后，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、教師及衛(wèi)生員工資上劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能開(kāi)始弱化，表現(xiàn)為如下幾點(diǎn)。

（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫(kù)有名無(wú)實(shí)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身財(cái)政收支規(guī)模和資金調(diào)節(jié)能力十分有限，加上按現(xiàn)行甘谷縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制，工商稅收劃歸縣級(jí)，耕地占用稅和契稅由鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收后，不能直接安排支出。必須集中匯繳到農(nóng)稅局，由農(nóng)稅局移繳到縣國(guó)庫(kù)，縣財(cái)政按進(jìn)度及完成情況返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)大多時(shí)候面臨有庫(kù)無(wú)金的尷尬局面。

（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入基本被固化。一是由于受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展水平較低的制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入增量有限，增長(zhǎng)乏力。二是體制限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的發(fā)展空間。如2002年調(diào)整時(shí)，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商稅收的上收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入減少了885萬(wàn)元，而取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政可用財(cái)力又一次減少。三是取消農(nóng)業(yè)稅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入基本固定化。取消農(nóng)業(yè)稅后，上級(jí)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助是一個(gè)不變的常數(shù)，農(nóng)業(yè)稅因素被長(zhǎng)期固定化，鄉(xiāng)統(tǒng)籌和屠宰稅被取消，工商稅收被上收。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政已經(jīng)沒(méi)有多少增收的余地，今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)都不會(huì)有大的增長(zhǎng)，在農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅取消后更有下降趨勢(shì)。

（3）基本職能已經(jīng)喪失。發(fā)放工資可以說(shuō)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的最基本職能，但取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資由甘谷縣統(tǒng)一發(fā)放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放工資范圍變小，數(shù)額變少。目前，甘谷縣20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放工資1844萬(wàn)元，月發(fā)放153萬(wàn)元，僅占全縣工資發(fā)放額的16.2%，從形式上鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政已經(jīng)失去發(fā)放工資的職能。

（4）發(fā)展事業(yè)基本上變?yōu)榭照?。一是?duì)公共事業(yè)發(fā)展有心無(wú)力，各項(xiàng)事業(yè)要靠上級(jí)的財(cái)力支持。二是大量的專(zhuān)項(xiàng)資金被擠占挪用。為了維持機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，大量的專(zhuān)項(xiàng)資金不能專(zhuān)款專(zhuān)用，而是改變資金用途，用于其他方面。

三、取消農(nóng)業(yè)稅后甘谷縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政增收的對(duì)策

1、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，培植財(cái)源

取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政要走出困境，緩解當(dāng)前的收支矛盾，最主要的是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不斷壯大財(cái)源，形成穩(wěn)定增長(zhǎng)的收入來(lái)源。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制應(yīng)突出激勵(lì)機(jī)制，最大限度地激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)培植財(cái)源的活力，主動(dòng)依托當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢(shì)，加大招商引資力度，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，既注重發(fā)展投入少、見(jiàn)效快的項(xiàng)目，又注意發(fā)展生產(chǎn)周期長(zhǎng)、稅源穩(wěn)定的項(xiàng)目，以形成穩(wěn)定可靠的財(cái)源體系。一要立足本地資源優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向，大力調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快農(nóng)業(yè)化進(jìn)程，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，加強(qiáng)財(cái)源建設(shè)。二是要優(yōu)化環(huán)境，加快個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展步伐，夯實(shí)財(cái)政基礎(chǔ)。三是要加強(qiáng)城鎮(zhèn)和中心村建設(shè)，加快農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，不斷增加農(nóng)民收入，增加財(cái)政實(shí)力。

2、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，削減冗員，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)

第一，進(jìn)一步深化撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)改革。開(kāi)展撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作，是農(nóng)村城鎮(zhèn)化的必然要求。第二，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和建設(shè)公共財(cái)政框架的要求，轉(zhuǎn)變政府的職能。凡是市場(chǎng)能解決的，政府不干預(yù)；民間能負(fù)擔(dān)的，政府不包辦。政府主要是管市場(chǎng)單獨(dú)解決不了的事，如公共產(chǎn)品的供應(yīng)。政府只有真正轉(zhuǎn)變職能，才能真正做到機(jī)構(gòu)和人員精簡(jiǎn)。第三，加大技改改革力度。甘谷縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的政府，應(yīng)該設(shè)置最簡(jiǎn)單的一級(jí)政府機(jī)構(gòu)，擺脫其機(jī)構(gòu)設(shè)置與上級(jí)政府部門(mén)相對(duì)應(yīng)的狀況，撤并職能相近的部門(mén)（財(cái)政所、地稅所），堅(jiān)決撤銷(xiāo)一些不必要的機(jī)關(guān)、組織。應(yīng)嚴(yán)格控制甘谷縣及其直轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部編制，實(shí)行定員、定崗、定編，徹底清退機(jī)關(guān)事業(yè)部門(mén)單位自聘人員和超編人員。

3、完善財(cái)政體制

進(jìn)一步完善省以下財(cái)政體制，提高縣鄉(xiāng)財(cái)政的自我保障能力，要改革縣鄉(xiāng)財(cái)政的管理方式。具備條件的地方，可以推進(jìn)“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管”，大膽改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制。

（1）鄉(xiāng)財(cái)縣管。即以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨(dú)立核算主體，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)上劃縣里，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理權(quán)不變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權(quán)、使用權(quán)不變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)審批權(quán)不變的原則，實(shí)行“預(yù)算共編、賬戶(hù)統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購(gòu)統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的財(cái)政管理方式。

（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)集中核算。主要有三種形式：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)“零戶(hù)統(tǒng)管”；二是設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)核算中心；三是代管村級(jí)財(cái)務(wù)，即由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所或會(huì)計(jì)核算中心統(tǒng)一村財(cái)務(wù)，實(shí)行集中核算?？傊?，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制，理順縣鄉(xiāng)分配關(guān)系，提高財(cái)政管理水平，是貫徹落實(shí)科學(xué)的發(fā)展觀，促進(jìn)建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的必要措施。

4、完善轉(zhuǎn)移支付制度，加大轉(zhuǎn)移支付力度

轉(zhuǎn)移支付制度是農(nóng)業(yè)稅改革的重要組成部分，科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度是農(nóng)村稅費(fèi)改革事業(yè)勝利進(jìn)行的重要保障。目前甘谷縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入中轉(zhuǎn)移支付占很大比重，因此必須對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度存在的問(wèn)題加以完善。建立科學(xué)、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，首先，要明確轉(zhuǎn)移支付的最終目標(biāo)是矯正目前資源配置的不均等和緩和甘谷縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的壓力。其次，是合理預(yù)算財(cái)政收入的能力及各項(xiàng)支出項(xiàng)目的數(shù)額和支出總量，計(jì)算出轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量。最后，上級(jí)財(cái)政部門(mén)專(zhuān)門(mén)設(shè)立甘谷縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付賬戶(hù)，將轉(zhuǎn)移支付資金直接劃入該賬戶(hù)，可以有效的避免截流現(xiàn)象的發(fā)生。取消農(nóng)業(yè)稅后，甘谷縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)同時(shí)也根據(jù)上級(jí)文件的精神，利用工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，以進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品增收，增加財(cái)政收入。

5、用改革的辦法化解鎮(zhèn)村債務(wù)

根據(jù)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)階段可用一些改革的辦法化解甘谷縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債。一是清收抵債。將農(nóng)戶(hù)和企業(yè)欠繳的各項(xiàng)稅費(fèi)及承包費(fèi)清收上來(lái)，抵消部分債務(wù)，并嚴(yán)禁高息借貸墊付各種上交任務(wù)。二是降息壓債，規(guī)范借貸利息。對(duì)過(guò)去發(fā)生的一切借貸，一律按國(guó)家同期同檔利率標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算利息。三是減員縮債。嚴(yán)格控制預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外供給的人員總數(shù)，清退甘谷縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門(mén)超編、自聘和臨時(shí)人員，壓減村組干部。四是堵漏限債，推行財(cái)務(wù)公開(kāi)，實(shí)行民主理財(cái)。五是剝離轉(zhuǎn)債。實(shí)行鎮(zhèn)企、村企分開(kāi)，明晰產(chǎn)權(quán)，讓企業(yè)真正自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，對(duì)已關(guān)閉停產(chǎn)企業(yè)依法實(shí)行破產(chǎn)。六是依規(guī)減債。從嚴(yán)控制出臺(tái)集資收費(fèi)政策，停止一切超出甘谷縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)承受能力的升級(jí)達(dá)標(biāo)活動(dòng)，將農(nóng)民負(fù)擔(dān)控制在政策允許的范圍內(nèi)。七是拍賣(mài)資產(chǎn)。對(duì)集體所屬資產(chǎn)和資源進(jìn)行拍賣(mài)，所得收入用于還債。八是債務(wù)重組。清理三角債，實(shí)行債權(quán)與債務(wù)掛鉤，清除甘谷縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為中間方的債權(quán)債務(wù)責(zé)任；實(shí)行以物抵債，用其所屬集體資產(chǎn)和實(shí)用意義不大的物資產(chǎn)權(quán)抵償債務(wù)，減少資產(chǎn)管理費(fèi)用。

通過(guò)以上這些辦法，減少甘谷縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，給財(cái)政增收創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境。

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