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[摘要]城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、縮小城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給差距的客觀要求。文章分析了我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的主要差距及其成因，從加大財(cái)政投入、完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制、建立城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源互動(dòng)與共享的運(yùn)行機(jī)制等幾個(gè)方面提出促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)義務(wù)教育；差距；均衡；對(duì)策

義務(wù)教育是根據(jù)法律規(guī)定，適齡兒童和青少年都必須接受，國(guó)家、社會(huì)、家庭必須予以保證的國(guó)民教育。我國(guó)義務(wù)教育階段在校生近.8億人，其實(shí)施程度、公平狀況和教育質(zhì)量，關(guān)系到基本人權(quán)的保障和教育公平的實(shí)現(xiàn)。然而長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育差異顯著，突出表現(xiàn)在經(jīng)費(fèi)投入、師資水平、辦學(xué)條件和教育質(zhì)量等方面。這種差距加劇了城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的失衡，阻障了義務(wù)教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。本文分析了當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的差距及其原因，并提出促進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的對(duì)策。

一、我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的主要差距

從根本上講，教育均衡發(fā)展是通過(guò)合理配置辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、設(shè)施和師資力量、生源等物力和人力資源，實(shí)現(xiàn)教育資源供給與需求的均衡。我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距集中表現(xiàn)在三個(gè)方面：

(一)經(jīng)費(fèi)投入上的差距

從我國(guó)999-004年中小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)配置情況看(表)，普通小學(xué)和普通初中的生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)城鄉(xiāng)差異比較明顯。城市普通小學(xué)的生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)從999年的44.78元增加到004年的9.元，農(nóng)村普通小學(xué)的生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)從999年的345.77元增加到004年的03.80元；城市普通初中生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)從999年的639.63元增加到004年的46.07元，農(nóng)村普通初中生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)從999年的508.58元增加到004年的073.68元。整體上看，城鄉(xiāng)義務(wù)教育生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)都呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，但是，城鄉(xiāng)生均教育經(jīng)費(fèi)差距顯著，999～004年，城市普通小學(xué)、初中生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)均高于農(nóng)村。

(二)師資的差距

師資的數(shù)量、質(zhì)量在很大程度上決定著一個(gè)地區(qū)的教育水平。城鄉(xiāng)師資差距集中反映在數(shù)量、質(zhì)量、穩(wěn)定性三個(gè)方面。

數(shù)量：教師資源城鄉(xiāng)分布不均衡，偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)教師缺編嚴(yán)重。從00年的情況看，全國(guó)小學(xué)平均生師比為.04：，其中，城市小學(xué)生師比8.74：，農(nóng)村小學(xué)生師比為.88：。全國(guó)初中平均生師比9.9：，其中，城市初中生師比為6.67：，農(nóng)村初中生師比為0.6：。農(nóng)村生師比高，教師缺乏，內(nèi)部效益低。從學(xué)科分布看，農(nóng)村教師結(jié)構(gòu)性缺編的整體情況比城市嚴(yán)重，各科均缺編的學(xué)校幾乎占／3以上，其中，以短線學(xué)科的教師最為緊缺，如專職音樂(lè)美體教師，計(jì)算機(jī)、英語(yǔ)等學(xué)科專任教師，各地普遍較缺。農(nóng)村教師的結(jié)構(gòu)性缺編，既加重了教師負(fù)擔(dān)，同時(shí)也不利于教學(xué)質(zhì)量的提高。

質(zhì)量：優(yōu)質(zhì)教師資源城鄉(xiāng)分布極不均衡，表現(xiàn)在義務(wù)教育學(xué)校的中級(jí)及以上職稱教師比例，城鄉(xiāng)差距較大。004年，農(nóng)村小學(xué)高級(jí)教師的比例為35.9％，農(nóng)村初中一級(jí)及以上職務(wù)教師的比例為3.3％，分別比城市低8.9和4.5個(gè)百分點(diǎn)。另外，代課教師主要在農(nóng)村。00年，全國(guó)普通小學(xué)代課教師58084人，其中農(nóng)村55394人，占88.74％。

3穩(wěn)定性：農(nóng)村教師工作變動(dòng)頻繁，穩(wěn)定性較差。相對(duì)于城市教師，農(nóng)村教師工作變動(dòng)頻繁，優(yōu)秀教師流失嚴(yán)重。據(jù)調(diào)查，高達(dá)4.36％的農(nóng)村教師打算調(diào)動(dòng)工作。農(nóng)村教師的不合理流動(dòng)，加劇了農(nóng)村學(xué)校教師短缺的矛盾，降低了農(nóng)村教師隊(duì)伍的整體素質(zhì)，使得優(yōu)質(zhì)教師資源在城鄉(xiāng)之間的分布更加不均衡。

(三)辦學(xué)條件的差距

學(xué)校的理科實(shí)驗(yàn)、音體美、計(jì)算機(jī)等教學(xué)設(shè)備的配置水平，會(huì)直接影響到課程教學(xué)質(zhì)量提高和學(xué)生基本技能的培養(yǎng)。目前，農(nóng)村義務(wù)教育生均教學(xué)儀器設(shè)備值過(guò)低，城鄉(xiāng)差距過(guò)大，已經(jīng)成為教育資源配置不均衡的突出問(wèn)題。004年，小學(xué)生均教學(xué)儀器設(shè)備值城鄉(xiāng)之比為.9：；初中生均教學(xué)儀器設(shè)備值城鄉(xiāng)之比為.4：。另外，農(nóng)村學(xué)校危房問(wèn)題也十分突出。00年全國(guó)普通中學(xué)、小學(xué)校舍危房面積中農(nóng)村校舍危房面積就占到總面積的49.86％和8.73％。以上因素，影響了農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)整體水平的提高。

二、影響城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的主要因素

造成城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源分配不均衡的原因是多方面的，既有歷史遺留的原因，也有人為的原因；既有外部條件因素，也有政策因素以及教育本身的因素。根據(jù)考察和綜合分析，我們認(rèn)為，導(dǎo)致城鄉(xiāng)義務(wù)教育非均衡發(fā)展的主要因素有以下幾個(gè)方面：

(一)自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的制約

相對(duì)于城市，農(nóng)村交通閉塞，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后。農(nóng)村教育作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的子系統(tǒng)之一，其發(fā)展必然受環(huán)境和發(fā)展水平制約。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善，特別是新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略的實(shí)施，城鄉(xiāng)分割局面逐漸打破。但在現(xiàn)實(shí)中消除城鄉(xiāng)差距、改變城鄉(xiāng)二元現(xiàn)象將是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。

(二)現(xiàn)行義務(wù)教育投資管理體制不健全

我國(guó)現(xiàn)行的義務(wù)教育投資管理體制是實(shí)施“由地方政府負(fù)責(zé)，分級(jí)管理，以縣為主”的管理體制，這種教育投資體制存在諸多的不足和缺陷。首先，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)主體責(zé)任不明、層次較低。一方面政府在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入中所占的份額較低，家庭反而分擔(dān)了較大份額的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)；另一方面，地方政府分擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的比重過(guò)大，90％以上的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由地方基層政府分擔(dān)，而省級(jí)和中央政府分擔(dān)的比重偏低。這種把發(fā)展基礎(chǔ)教育所需資金交由地方政府負(fù)責(zé)的做法，其結(jié)果只能使基礎(chǔ)教育的發(fā)展取決于地方各級(jí)政府的財(cái)政收入狀況，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的保障力度降低。其次，我國(guó)現(xiàn)行義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入體制，基本上是城市負(fù)責(zé)城市，農(nóng)村負(fù)責(zé)農(nóng)村，農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入以最困難的縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政為主體，這樣，城鄉(xiāng)財(cái)政收入的差距必然造成城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的差距。最后，教育投資分配使用的監(jiān)督保障機(jī)制不完善。我國(guó)在《教育法》及其他教育法律法規(guī)中，雖然規(guī)定了教育經(jīng)費(fèi)要做到“三個(gè)增長(zhǎng)”，強(qiáng)調(diào)要增加各級(jí)財(cái)政對(duì)教育的投人，并逐步提高財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比例，但并未建立相應(yīng)的監(jiān)督保障機(jī)制來(lái)確保教育投資“三個(gè)增長(zhǎng)”的落實(shí)，沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制約束地方政府尤其是基層政府對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的分配使用，以致他們常常受政治利益的驅(qū)動(dòng)或短期行為的影響而將本應(yīng)用在農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移到城市義務(wù)教育或挪作他用。

(三)教育投入失衡

主要表現(xiàn)為：()政府及有關(guān)部門(mén)沒(méi)有把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置優(yōu)先予以保障，在安排議事日程、調(diào)配資金時(shí)，首先和重點(diǎn)考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大項(xiàng)目、大工程，因教育投入總量不夠，教育行政部門(mén)在縮小城鄉(xiāng)教育差距方面統(tǒng)籌能力明顯不足。()教育行政部門(mén)沒(méi)有樹(shù)立起均衡發(fā)展的理念，對(duì)義務(wù)教育的基礎(chǔ)性地位缺乏充分的認(rèn)識(shí)，在配置教育資源時(shí)，重城市、輕農(nóng)村，重高中教育、輕義務(wù)教育，重錦上添花、輕雪中送炭，集全縣之力建設(shè)一中，卻未顧及村級(jí)小學(xué)的改造，有的地區(qū)還為了政績(jī)建設(shè)豪華型學(xué)校，進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)之間、校際之間的差距。

三、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的對(duì)策

(一)加大政府對(duì)義務(wù)教育的投入力度，并明確政府是義務(wù)教育均衡發(fā)展的全部責(zé)任方

其一，中央政府要下決心壓縮其他開(kāi)支，確保國(guó)家教育財(cái)政性支出占GDP的比例達(dá)到4％，并在00年達(dá)到4.5％左右。各地政府也要嚴(yán)格按照新修改的《義務(wù)教育法》的要求，教育投入要確實(shí)做到“三個(gè)增長(zhǎng)”，年初看預(yù)算，年終查決算。人大要加強(qiáng)對(duì)同級(jí)人民政府落實(shí)教育經(jīng)費(fèi)“三個(gè)增長(zhǎng)”的法律監(jiān)督。其二，各級(jí)教育投入既要解決總量投入不足的問(wèn)題，也要解決配置不均衡的問(wèn)題，明確政府是義務(wù)教育均衡發(fā)展的全部責(zé)任方。在各級(jí)政府分擔(dān)教育經(jīng)費(fèi)的體制安排中，中央和省級(jí)財(cái)政應(yīng)進(jìn)一步有針對(duì)性地加大轉(zhuǎn)移支付的力度，進(jìn)一步明確不同地區(qū)各級(jí)政府分擔(dān)的比例責(zé)任。

(二)進(jìn)一步完善“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，明確各級(jí)政府的財(cái)政分擔(dān)責(zé)任

從目前的情況來(lái)看，在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，相當(dāng)部分縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的情況下，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)僅依靠縣鄉(xiāng)的財(cái)力是很難保證的，進(jìn)一步完善“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，必須在強(qiáng)化縣級(jí)政府作為管理主體的管理責(zé)任的同時(shí)，進(jìn)一步明確各級(jí)政府的財(cái)政分擔(dān)責(zé)任，加大縣級(jí)以上各級(jí)政府財(cái)政對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入主體責(zé)任，健全農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制?？梢愿鶕?jù)各級(jí)政府的現(xiàn)實(shí)財(cái)政能力，對(duì)東、中、西部三類地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育所需的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的初始來(lái)源和責(zé)任作出明確合理的分工，對(duì)教師工資、公用經(jīng)費(fèi)、危房改造等義務(wù)教育所需要的各項(xiàng)教育經(jīng)費(fèi)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，分別由各級(jí)政府財(cái)政來(lái)分擔(dān)。建議中央財(cái)政對(duì)西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)承擔(dān)主要責(zé)任，對(duì)中部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)承擔(dān)部分責(zé)任；東部地區(qū)和中部地區(qū)的省級(jí)政府也應(yīng)承擔(dān)本地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育的部分經(jīng)費(fèi)。通過(guò)明確各級(jí)財(cái)政主體的投入責(zé)任，為農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育的發(fā)展提供可靠的經(jīng)費(fèi)保障，真正將農(nóng)村義務(wù)教育納入公共財(cái)政體系。

(三)建立城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源互動(dòng)與共享的運(yùn)行機(jī)制

城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源的互動(dòng)與共享的基本思路是，把城鄉(xiāng)義務(wù)教育作為一個(gè)完整的系統(tǒng)進(jìn)行思考，從改進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育基礎(chǔ)做起，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育資源在城鄉(xiāng)之間的合理流動(dòng)與共同享用。要做到這一點(diǎn)，除了依靠市場(chǎng)機(jī)制來(lái)推動(dòng)外，還需要國(guó)家制定相應(yīng)的政策來(lái)引導(dǎo)，通過(guò)政策引導(dǎo)與市場(chǎng)機(jī)制的結(jié)合，使城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源能夠互通有無(wú)、彼此分享，從而實(shí)現(xiàn)效用的最大化。具體實(shí)行的措施可以有：()實(shí)施現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程。通過(guò)建立現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程，促進(jìn)城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)教育資源共享，讓農(nóng)村孩子不用出遠(yuǎn)門(mén)，也能享受到城市學(xué)生一樣的優(yōu)質(zhì)教育。這樣做，既有助于提高農(nóng)村教育的質(zhì)量和效益，也有助于縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育的差距，推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。()建立科學(xué)合理的社會(huì)教育資源共享機(jī)制，建立資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展的城鄉(xiāng)教育一體化格局。一是通過(guò)建立城鄉(xiāng)校長(zhǎng)、教師“校對(duì)?！苯涣髦贫?范文)，提高農(nóng)村教師隊(duì)伍的整體素質(zhì)。二是落實(shí)城市教師支援農(nóng)村教育的有關(guān)政策，鼓勵(lì)城市教師到農(nóng)村任教。006年月，為加強(qiáng)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)，教育部曾下發(fā)了《關(guān)于大力推進(jìn)城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育工作的意見(jiàn)》，就城市和城鎮(zhèn)中小學(xué)教師到農(nóng)村支教、任教問(wèn)題作了部署。建議在貫徹落實(shí)上述《意見(jiàn)》的基礎(chǔ)上，國(guó)家還應(yīng)進(jìn)一步制訂相應(yīng)政策，鼓勵(lì)城市教師到農(nóng)村學(xué)校服務(wù)，充實(shí)和加強(qiáng)農(nóng)村師資力量。